中国城乡统筹规划的实践探索

1、中国中国的实践探索的实践探索2011-12-15住房和城建设部2011年软科学研究项目中国城乡统筹规划的实践探索1. 统筹城乡发展思想的脉络演进2. 当前我国城乡关系的基本认识3. 当前城乡统筹的必要性和迫切性1. 城乡统筹的主要路径2. 城乡统筹规划的重点领域3. 不同地区城乡统筹规划指引4. 城乡统筹规划成果的基本内容1. 城乡统筹规划的内涵2. 城乡统筹规划的重要性和必要性3. 城乡统筹规划的基本要求4. 城乡统筹规划的框架体系第一部分 研究背景及现实意义n1.1.统筹城乡发展思想的脉络演进统筹城乡发展思想的脉络演进n2.2.当前我国城乡关系的基本认识当前我国城乡关系的基本认识n3.3.

2、当前城乡统筹的必要性和迫切性当前城乡统筹的必要性和迫切性中国城乡统筹规划的实践探索中国城乡统筹规划的实践探索p 我国统筹城乡发展的历史背景 n 1 1. . 统筹城乡发展思想的脉络演进统筹城乡发展思想的脉络演进p 十六大以来统筹城乡发展的理论发展 p 第一阶段：1949-1978年，农业支持工业、乡村支持城市p 第二阶段：1979-2002年，城乡互动发展、工业化加速p 第三阶段：2003年至今，工业反哺农业、 城市支持农村p 统筹城乡发展战略的发展过程p 统筹城乡发展的科学内涵与本质要求p 建立统筹城乡发展的制度框架n 2 2. . 当前我国城乡关系的基本认识当前我国城乡关系的基本认识中国城

3、乡统筹规划的实践探索 p 缩小城乡收入差距任务艰巨l 19902008年，城乡收入相对差距呈持续扩大趋势：l 农民收入年均增长5.1%，城镇居民收入年均增长8.2%，相差3.1个百分点；l 农民收入年均增长5.6%，城镇居民收入年均增长9.1%，相差3.5个百分点。p 实现城乡公共服务均等化任重道远l 全国还有3亿多农村人口饮水未达到安全标准；l 饮用苦咸水的有近4000万人，经常受季节性干旱影响的有9000万人；l 饮用水微生物含量严重超标的有1亿多人；l 80多的镇生活污水没有经过集中处理。p 现代农业建设面临的制约明显增多l 人均耕地面积仅有1.38亩，仅为世界平均水平的40%；l 人均

4、淡水资源仅为世界平均水平的1/4；l 农业科技成果转化率仅为30%40%，远低于发达国家80%以上的水平；l 灌溉水有效利用系数只有0.46，只相当于国际先进水平的60%。p 城镇公共服务没有普遍均等地惠及流动人口l 目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。n 2 2. . 当前我国城乡关系的基本认识当前我国城乡关系的基本认识中国城乡统筹规划的实践探索 p 城乡人居环境差距大l 据城乡建设统计年报和村镇建设司的有关调查：l 小城镇人均年市政建设维护投入仅为410元，只相当于城市1494元的27%。 l 建制镇建成区用水普及率77.83%,燃气普及率44.46%；l 乡建成区用水普及率6

5、2.63%，燃气普及率17.59%。l 全国重点镇有一半的镇区没有排水管网，污水处理率只有38.7%，远低于城市同期70.16的处理率；l 生活污水进行处理的行政村仅为3.4%；l 定点收集生活垃圾的行政村比例为31%，而进行一定处理的行政村仅占11.7%；l 村镇建设机构设置不健全，全国从事村镇建设管理的技术人员只有7000多人，专业人员极度缺乏。p 统筹城乡的公共财政制度尚未建立l 2005年全国各项社会福利费用，政府支出部分占GDP的比例仅为5%；l 城镇社会福利支出中政府投入占的比重（21.82%），远远大于农村社会福利支出中政府投入占的比重（5.26%）。p 统筹城乡的基本制度建设进

6、展缓慢l 跨地区、跨部门尤其是不同身份（公务员、事业单位、企业职工）劳动力的流动多有阻隔；l 用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等、同工不同酬。n 3 3. .当前城乡统筹的必要性和迫切性当前城乡统筹的必要性和迫切性中国城乡统筹规划的实践探索 p 为构建和发展新型城乡关系服务p 为根本解决“三农”问题服务p 为促进城镇化健康发展服务p 为构建和谐社会服务第二部分 城乡统筹规划的基本理论中国城乡统筹规划的实践探索n 1 1. . 城乡统筹规划的内涵城乡统筹规划的内涵中国城乡统筹规划的实践探索p 国内相关研究与实践（省域、市域、重点地区和村镇层面）l 1990年代以来，全国多个地区开展了城乡统

7、筹规划的实践l 2000以来，国务院及相关部门促进城乡统筹发展的规划l 加大政府对农村经济社会发展和公共基础设施建设的转移支付力度l 在农村城镇化过程中更加注意保护农民的合法权益。l 因地制宜形成各具特色的区域发展格局l 注重发挥社会力量作用l 村镇建设的主体和关键是农民本身l 建立稳定财政支农支出增长机制p 国内外相关研究与实践 n 1 1. . 城乡统筹规划的内涵城乡统筹规划的内涵中国城乡统筹规划的实践探索p 涉及城乡统筹的几个概念界定p 城乡统筹规划的理解 p 城市和农村p 市民与农民p 工业与农业p 城乡统筹规划的内在动力l 丰富规划层次的内涵；l 完善城乡空间规划的实践；l 推动新农

8、村建设的实施。p 在规划体系中的地位：分为两种类型l 一种是纳入法定规划，如重庆市城乡总体规划、浙江的县市域总体规划；l 另一种是法定规划的补充，如成都的非建设用地控制规划、武汉市城乡建设统筹规划。n 2 2. .城乡统筹规划的重要性和必要性城乡统筹规划的重要性和必要性中国城乡统筹规划的实践探索p 深刻认识城乡统筹规划的重大现实意义p 城乡统筹规划是确立我国未来城乡统筹发展方式和发展方向的重要基础，是加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提条件，是搞好我国城乡社会管理的关键环节。p 城乡统筹发展要求的城乡规划，其公共政策集中地调控目标应该是把农村和城市作为一个有机整体，统筹城乡资源要素，优化

9、安排城乡建设、基本农田、产业集聚、生活居住、生态保护等空间，尊重城乡的功能、文化和特色差异，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。p 城乡统筹规划能有效促进经济和社会发展p 有利于削弱并逐步清除城乡之间的制度樊篱。p 有利于构建城乡一体化的市场体系。p 有利于缩小城乡间差距。p 有助于形成城市带动农村的有效机制。n 2 2. .城乡统筹规划的重要性和必要性城乡统筹规划的重要性和必要性中国城乡统筹规划的实践探索p 继续发挥特大城市、城市群在城镇化发展中的核心引领作用p 将中小城市和小城镇发展作为重点扶持发展对象，在制度安排、政策引导、措施落实等方面给予保障和支持p 尊重城镇化发展的客观

10、规律和依循农村发展的实际，严格开展农村居民点调整工作p 促进城镇化健康发展，调整优化城乡居民点体系p 促进城乡规划体系创新与发展p 城乡统筹体现了城乡规划的核心价值p 体现了规划的区域观p 反映了规划的公平观p 突出了规划的发展观p 体现了规划的质量观n 3 3. .城乡统筹规划的基本要求城乡统筹规划的基本要求中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡统筹实现的战略途径p 推动健康城镇化车轮加快运转p 推进社会主义新农村建设车轮协调运转p 促进城乡统筹发展的制度环境建设p 城乡统筹的基本模式 可以抽象为两种简化模式，一是东部地区“城乡一体”的规划模式，二是适合西部地区的“城乡协调”规划模式。p 城乡统

11、筹规划的总体要求p 尊重农民的利益p 尊重地方的历史文化p 尊重自然生态的环境l 缩小城乡差距需要政府主动、系统的干预l 相关制度与法规支撑是实施城乡统筹规划的保障n 3 3. .城乡统筹规划的基本要求城乡统筹规划的基本要求中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡统筹规划的基本原则p 城乡统筹规划的基本方法p 坚持以经济发展为中心p 引导城乡空间集聚集约发展p 实现城乡基本公共服务均等化p 保持城乡特色差异化p 坚持因地制宜、分类指导p 自上而下与自下而上相结合p 刚性与弹性相结合p 政府善治与公众利益诉求相结合n 4 4. .城乡统筹规划的框架体系城乡统筹规划的框架体系中国城乡统筹规划的实践探索p

12、 目标体系p 发展目标l（1）城乡统筹的终极目标： 中共中央1号文件：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。 l（2）城乡统筹的具体目标： 对经济、社会、资源、环境、人口等多个方面的城乡统筹状况进行评价。l（3）分阶段目标： 根据城乡统筹所在的不同阶段，制定相应规划目标。五个阶段示意如下：城乡二元结构城乡互动起步城乡初步一体化城乡一体化基本实现城乡高度一体化n 4 4. .城乡统筹规划的框架体系城乡统筹规划的框架体系中国城乡统筹规划的实践探索p 指标体系第三部分 城乡统筹规划的主要技术方法国内外特大城市容积率比较研究报告根据课题要求，本课题重点研究与城乡空间规划密切关联的方面。n 1

13、1. .城乡统筹的主要路径城乡统筹的主要路径中国城乡统筹规划的实践探索 p 科学规划是基础p 产业发展是支撑p 城乡生产要素自由流动是关键p 基础设施建设、公共服务城乡均衡化配置以及管理体制的建立是保障n 2 2. .城乡统筹规划的重点领域城乡统筹规划的重点领域( (包含六个方面包含六个方面) )p 城乡空间发展一体化规划p 城乡产业发展一体化规划p 城乡生态环境保护一体化规划p 城乡公共服务一体化规划p 城乡基础设施一体化规划p 城乡规划一体化中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡空间发展一体化规划的基本原则（1）全覆盖（2）系统性（3）协调性（4）层次性p 城乡空间发展一体化规划的主要方法 （

14、1）提出分区发展引导：识别区域城乡统筹发展差异性 编制城乡统筹功能空间区划 制订不同分区空间政策导向 （2）统一配置空间资源：推动工业向集中发展区集中 引导农民向城镇和农村新型社区集中 推动土地向规模经营集中 （3）明确空间管制：分区管制色线控制p 2.1重点领域：城乡空间发展一体化规划中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡产业发展一体化规划的基本原则（1）三次产业在更高水平上的协同发展（2）规模集聚（3）集约用地，产城一体、镇园一体（4）兼顾政府与市场（5）可持续发展p 城乡产业发展一体化规划的主要技术方法（1）工业统筹布局规划： 现有园区、工业用地的整合与总体布局 设立准入门槛与退出机制 合理

15、确定工业用地规模p 2.2重点领域：城乡产业发展一体化规划成都市工业集中发展区（点）布局示意图成都市工业集中发展区（点）布局示意图中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡产业发展一体化规划的主要技术方法（2）现代农业产业园区与生产基地规划 通过合理选址，围绕功能组织布局现代农业产业园区 通过严格选址，合理布局农业标准化生产基地，促进土地整理与流转 探索现代农业的经营模式与组织方式p 2.2重点领域：城乡产业发展一体化规划沈北新区产业分布引导策略沈北新区产业分布引导策略沈阳市沈北新区现代农业经济区产业布局沈阳市沈北新区现代农业经济区产业布局中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡产业发展一体化规划的主要技术

16、方法（3）乡村旅游规划p 2.2重点领域：城乡产业发展一体化规划 优化调整农业生产结构，设计乡村旅游产品 构建乡村旅游服务支撑体系 居民点布局与乡村风貌塑造鹿坪村荷塘乡村客栈设计效果图鹿坪村荷塘乡村客栈设计效果图鹿坪村林盘建筑院落设计效果图鹿坪村林盘建筑院落设计效果图四川省彭州市磁峰镇鹿坪村总平面图中国城乡统筹规划的实践探索p 规划的基本原则（1）可持续发展原则（2）人与自然和谐原则（3）分区规划分类指导原则p 城乡生态保护一体化规划的主要技术方法（1）生态功能分区：根据区域支持系统的生态环境要素、生态环境敏感性和生态功能的差异，将特定区域划分为不同的主导功能区：生态控制区、生态保育区、生态提

17、升区、生态改善区，并进行分区指引。（2）生态控制线：以深圳为例，包括： 一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林以及郊野公园； 坡度大于25%的山地、林地以及高地； 主干河流、水库以及湿地； 维护生态系统完整性的生态廊道和绿地； 其他具有生态保护价值需要控制的区域。深圳市基本生态控制线规划图深圳市基本生态控制线规划图p 2.3重点领域：城乡生态环境保护一体化规划青海海西州生态分区规划青海海西州生态分区规划中国城乡统筹规划的实践探索（3）绿道：按功能分为生态型绿道、郊野型绿道、都市型绿道；按照空间区位分为区域绿道和城市绿道。 “三边”整治（路边、河边和山边） “四原

18、”保护（原生态、原居民、原民俗、原产权） “五园”变化（家园变公园、田园变公园、果园变公园、校园变公园、工业园变公园）山东临沂市沂沭河沿岸功能分区图山东临沂市沂沭河沿岸功能分区图p 2.3重点领域：城乡生态环境保护一体化规划（4）水系：注重安全，将水系治理工程、环境治理工程与城镇村景观的结合。（5）规划重大生态修复项目：治山理水，重点生态环境的保护和生态环境的修复。山体修复、水系治理、草场保护、植被恢复、生态控制线、绿道工程建设等方面的重大项目建议，设立重大生态修复规划项目库。 珠三角绿道网布局图珠三角绿道网布局图青海省域城乡自然生态保护空间布局青海省域城乡自然生态保护空间布局中国城乡统筹规划

19、的实践探索p 城乡环境保护一体化规划主要技术方法（1）坚持低碳经济，促进城乡发展方式转变（2）推进城乡污染联防联控（3）加强城乡统筹，改善农村环境质量（4）统筹城乡环境基础设施规划（5）统筹城乡生态建设p 2.3重点领域：城乡生态环境保护一体化规划孝义市市域生态环境保护空间规划孝义市市域生态环境保护空间规划 以陕西省孝义市为例，市域生态空间规划结构可以概括为“四核三区四带六廊”。 四核即四个生态保育区 三区即三个采空综合治理区 四带即四条生态防护带 六廊即六条河流生态廊道规模规模项目名称项目名称建筑建筑面积面积（m m2 2）复合复合规模规模（m m2 2）备注备注劳动保障站劳动保障站5050

20、总建总建筑面筑面积积100100进入农村综合服务中心进入农村综合服务中心用房用房卫生服务站卫生服务站8080人口计生服务人口计生服务室室2020社区综合文化社区综合文化活动室活动室100100警务室警务室2020全民健身设施全民健身设施200200农贸市场农贸市场5050日用品放心店日用品放心店2020农资放心店农资放心店5050公厕公厕2020教育设施教育设施人口达人口达10001000人以上的农人以上的农村原则上配置幼儿园村原则上配置幼儿园1 1处，生均占地面积约处，生均占地面积约10 10 m m2 2中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡公共服务一体化规划的基本原则（1）均等保障原则（2）

21、集约建设原则（3）因地制宜原则（4）以人为本原则p 城乡公共服务一体化规划的主要技术方法（1）建立城乡一体的公共服务设施体系（2）城乡基本公共服务设施均等化（3）公共服务圈：跨区域公共服务圈、社区公共服务圈 海南省四个都市生活圈组织方案海南省21个基本生活圈组织方案成都市农村新型社区成都市农村新型社区“1+111+11”配套标准配套标准p 2.4重点领域：城乡公共服务一体化规划中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡基础设施统筹的基本原则（1）公平公正原则（2）因地制宜原则（3）安全可靠原则（4）集约利用原则p 城乡基础设施一体化规划的技术方法（1）构建城乡一体的基础设施体系（2）基本城乡基础设施均

22、等化（3）城乡基础设施共建共享（4）城乡公共安全一体化 防灾体系规划 监测体系规划 避灾体系规划 救灾体系规划淮南市城乡一体化规划淮南市城乡一体化规划. .给水工程规划图给水工程规划图p 2.5重点领域：城乡基础设施一体化规划中国城乡统筹规划的实践探索p 城乡规划一体化涉及的主要规划（1）努力实现城乡规划、国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和环境保护规划的四规叠合或“四规合一”（2）建立规划实施的统一的空间管理平台（3）建立多部门协调的空间管理体制p 城乡规划一体化的主要技术方法（1）统一规划范围（2）协调规划期限、规划目标（3）统一统计口径（4）协调分类标准（5）协调用地规模控制目标（

23、6）统筹规划内容（7） 统筹规划实施重庆市江北区重庆市江北区“四规叠合四规叠合”综合实施方案图综合实施方案图p 2.6重点领域：城乡规划一体化规划地区地区城乡用地比重城乡用地比重城镇化特征城镇化特征城乡功能城乡功能产业发展重点产业发展重点都市化都市化地区地区城镇建设用地为主体城镇建设用地为主体现代服务业与先进制造业促进面向大城现代服务业与先进制造业促进面向大城市的直接城镇化，向农村地区蔓延发展市的直接城镇化，向农村地区蔓延发展的现象突出的现象突出城镇以综合服务功能为主，城镇以综合服务功能为主，乡村以生态功能为主乡村以生态功能为主发展现代综合服务业，工发展现代综合服务业，工业结构升级，生态修复，

24、业结构升级，生态修复，发展游憩业发展游憩业半都市化半都市化地区地区城镇建设用地与农村生城镇建设用地与农村生产用地比重均较大产用地比重均较大以工业化带动城镇化，城镇化动力较强以工业化带动城镇化，城镇化动力较强或具备潜力或具备潜力城镇以工业生产、综合服务城镇以工业生产、综合服务功能为主，乡村以生态功能、功能为主，乡村以生态功能、农业生产功能为主农业生产功能为主承接大城市工业、服务业承接大城市工业、服务业转移、重点发展现代农业，转移、重点发展现代农业，保育生态，发展游憩业保育生态，发展游憩业一般农业一般农业地区地区农村生产用地为主体农村生产用地为主体规模化农业与农村腹地经济发展是保障规模化农业与农村

25、腹地经济发展是保障城镇化质量的前提城镇化质量的前提城镇以服务现代农业为主，城镇以服务现代农业为主，乡村以农业生产功能为主乡村以农业生产功能为主发展规模化农业、农家乐发展规模化农业、农家乐生态保护生态保护地区地区生态用地为主体生态用地为主体生态移民与地质移民，加快人口外迁生态移民与地质移民，加快人口外迁生态功能为主生态功能为主生态保育、旅游业生态保育、旅游业n 3 3. .不同地区城乡统筹规划指引不同地区城乡统筹规划指引中国城乡统筹规划的实践探索p 类型划分 根据城乡用地比重、城镇化动力与乡村地区功能，将城乡空间划分为都市化地区、半都市化地区、一般农业地区以及生态保护地区，以进行分类指引。四类地区的主要特征四类地区的主要特征n 3 3. .不同地区城乡统筹规划指引不同地区城乡统筹规划指引中国城乡统筹规划的实践探索p 都市化地区发展指引p 城乡统筹规划要解决的主要问题（1）城市发展无序蔓延（2）城乡发展功能混乱（3）城乡建设管理薄弱p 城乡统筹规划重点及主要技术方法（1）划定城镇增长边界（2）城乡土地利用重构（3）城乡功能重构（4）城乡形态重构（5）支撑系统重构（6）将非城市建设用地纳入规划控制成都成都“198198”地区非建设用地现状地区非建设用地现状成都成都“198198”地区非建设用地规划地区非建设用地规划n 3 3. .不同地区城乡统筹规划指引不同地区城乡统筹规划