检察机制改革策论

1、检察机制改革策论作者 :单位: 邮编 : ) 摘要 本文立足于检察机关既是国家的法律监督机关，又具 有司法机关的属性这一前提， 认为检察改革应紧紧围绕如何 “保障在 全社会实现公平和正义”而进行。具体言之，检察改革应一并着力培 育科学的法律适用机制、 完善的检察官养成机制、 充分的职业保障机 制、有效的错误矫正机制。 关键词 检察权 检察改革 检察官 司法公正一、检察机制改革概述 司法活动是整个法治建设中最重要的组成部分， 而司法公正则 是其中一个核心问题，是司法制度赖以存在和具有至上权威的基础， 是司法永恒的主题， 1 它所反映的是司法活动固有的维护公平、主 持正义的价值准则。 司法是强力保

2、障的国家行为， 如果这种强力没有 另外一种能与之抗衡的权力进行监督、 制约和限制， 司法擅断将在所 难免，与此同时， 司法腐败和不公也将肆无忌惮地泛滥成灾。作为被 强大力量追诉的个人将置身于孱弱且孤立无援的境地。 尤其随着 “依 法治国”方略的确定，传统与现代法制观念发生深层次的激烈碰撞， 而在司法制度方面， 则突出表现为要求改革现存司法制度的弊端， 尽 快建立适应市场经济的现代司法制度。检察机关作为专门的法律监督机关和刑事公诉机关， 检察制度 作为司法制度的重要组成部分 1，其在司法改革中的地位举足轻重， 如何正确认识及完善检察监督权， 具有重大的现实意义。 其改革亦应 紧紧围绕如何“保障在

3、全社会实现公平和正义”而进行。公平与正义 既是司法活动的价值追求， 也是检察工作的终极目标， 是检察权威得 以树立的基本保证。为“保障在全社会实现公平与正义” ，笔者认为，应着力培育 科学的法律适用机制， 完善的检察官养成机制， 充分的职业保障机制， 有效的错误矫正机制。所谓培育，并非检察改革的一揽子设计，而仅 具提示的效用， 即根据保障公正的要求立足于现实条件， 应该改什么 和能够改什么；所谓完善， 并非对现有机制的修补，而是着眼于任何 改革首先都是作为一个过程而存在。笔者所提示的四类机制的建构， 作为目标亦需在实践中不断调整， 当改革的基础有变， 这些机制的培 育和完善同样可能成为改革的对

4、象。二、科学的法律适用机制公正包括实体公正和程序公正， 以公正之司法求司法之公正构 成了司法的全部。当然，所谓司法公正只是一种相对的公正，即根据 程序规则和实体规则，判定案件之“真实” ，予以正确的司法处断。 一般认为，这种判定“真实”并非客观真实。能否使判定“真实”接 近或达到客观真实， 并正确地适用法律， 有赖于科学的法律适用机制 即规则的完善和司法的能动， 也就是穷尽适当的手段和可能， 去发现客观真实，实现实体公正完善的规则应该足以规制司法人员的适法活动， 并为其判定案 件之“真实”和作出正确的司法处断提供足够的条件和依据。根据一 般的法律机理和思维逻辑能够得出相应的结论， 且不同司法人

5、员的结 论不会相差太远。 司法的能动就是在相对公正的基础上， 采用一定的 方法和措施，促进客观真实的发现，提高公正的质量。从刑事司法来说， 现有规则存在明显不足， 并导致一些影响公 正的突出问题。例如，由于缺乏具体的证据标准，因不同检察官、法 官宽严尺度把握不同， 同样的案件会有不同的命运。 现有庭前审查制 度无法保证法官有效主持审判， 法官不得不以庭前向公诉人借阅案卷 的违规操作方式进行补救。 证人出庭作证也没有相应的保证措施， 到 庭证人寥寥无几，直接言词原则形同虚设循着完善规则的方向， 司法改革大有内容。 例如，北京市检察机关从更利于揭示真实的角度 推行“立体公诉”，其主要内容是在庭审过

6、程中强化证人、鉴定人等 诉讼参与人出庭作证， 充分运用多媒体示证， 要求公诉人走下公诉台 进行质证、答辩； 又如江苏省无锡市锡山区检察院、河南省淮阳县检 察院等地检察机关针对过去存在的侦查部门与检察机关之间配合不 够紧密、影响办案效率的问题，积极探索“检察引导侦查” 1 的工作 新机制等等， 这些无疑都是有益的尝试。 对于提高诉讼效率和质量起 到了一定的作用， 同时，这种大胆的尝试也为检警体制的研究和确立 提供了实践素材。司法的能动给改革也提供了较大的空间。但案件事实发生于过去， 昔日无法重现， 这就使得证实或证伪 有关昔日的假说很难，可以说在诉讼过程中无法发现绝对的客观真 实，以致有人质疑法

7、律问题有无正确答案。因此，相较于实体公正， 程序公正不仅更易实现，且更易为当事人所感知。程序公正体现了法的公正要求和法的价值本质， 是现代民主法 律制度所追求的目标。“历史上最早的正义就是程序上的正义”，程序 公正被人们喻为“看得见的公正”。任何人都可以看得见的程序公正， 与仅为少数人感受到的实体公正所具有的相对性相比， 明显具有绝对 性的特点。故，程序公正作为“看得见的公正”，是“公正之上的公 正”，是司法公正的逻辑起点。因而，树立程序优先的司法理念，严 格执行程序法，是保障司法公正的至尊法宝，是检察改革的切入点。尽管经过诉讼法学者的著书立说，有关诉讼程序价值的研究取 得了一定进展，程序正义

8、被普遍认为具有独立于实体正义的价值，而 遵守法律程序的正当性也得到了相当程度的论证； 但由于作为权力限 制法的刑事诉讼法，对于侦查、公诉和审判活动并未构成有效的法律 拘束，其不可操作性致使刑事司法人员享有几乎不受限制的自由裁量 权；司法实践中广泛存在的诸多潜规则， 使得正式的诉讼程序规则被 规避和架空；而“重实体、轻程序”的奖惩机制，则使司法官普遍缺 乏遵守法律程序的动机。刑事诉讼中侦查人员、检察人员和审判人员 违反法律程序的问题频繁发生，被告及其辩护人当庭提出侦查人员“刑讯逼供”、“超期羁押”、“剥夺律师会见权”、“滥用监视居住措施”、 “滥用诱惑侦查手段”等问题的案件，呈现出大规模上升的发

9、展趋势。有些甚至造成了恶劣的社会影响，如聂树斌案和余祥林案因其自身的 离奇、戏剧化和匪夷所思而引起媒体的关注，经过曝光和炒作，刑事 司法再一次成为瞩目的焦点。因此，仅仅依赖司法程序实践主体即司法工作人员的责任感和 自觉性来实现程序正义无异于天方夜谭， 为此，对司法工作人员在司 法活动中进行专门的检查、监督、控制、约束、纠偏，是确保司法公 正的重要措施。 而作为国家专门法律监督机关， 检察院发挥着重要作 用。尽管有学者质疑， 按照宪法、 检察院组织法和刑事诉讼法之规 定，检察机关作为国家专门法律监督机关的同时， 还承担着对国家公 职人员特定犯罪案件进行侦查的职能和对所有刑事公诉案件提起并 支持公

10、诉的使命。 检察机关不仅被要求尊重事实真相， 而且还要成为 维护法律和正义的“司法机关” 。但实际上，无论是负责侦查和批捕 的检察官， 还是直接作为公诉人的检察官， 几乎都有着强烈的追诉犯 罪并获得胜诉的欲望， 他们属于名副其实的 “刑事原告”和“当事人”， 因而缺乏起码的中立性和超然性。 提起公诉和诉讼监督两项职能间的 矛盾使得检察机关的诉讼监督通常都是不利于被告人的监督， 对于一 些不损害公诉利益的程序性违法行为， 检察官一般都保持沉默， 而不 会作出任何“纠正”或者“抗诉”的举动。 2这种公检法“流水作业”的模式及检察机关的“二元角色”定 位一定程度上确实导致了对被告人权利的漠视， 这就

11、要求检察机关正 确界分并认真履行公诉机关及法律监督机关的双重职能， 以突破角色 上的悖论； 同时重视程序法律的运用， 不仅要在公诉过程中自觉认真 遵守程序法律的规定， 而且在法律监督过程中亦应强化对于程序性违 法的关注，通过对相关违法行为的监督和制裁来科学地适用程序法， 并保障实体法的适用。三、完善的检察官养成机制“徒善不足以为政，徒法不足以自行。故有其人，然后有法； 有其法，尤贵有人。”3 良法与好的制度固难求， 好的司法官亦难求。 司法是运用法律技术解决社会问题的专门工作， 要求司法官具备独特 的素养、知识和技能。司法官是一个特殊的职业群体，司法官素质的 高低，直接决定着司法的质量， 决定

12、着能否实现公正和能否有效地实 现公正。作为“站着的法官” ，对检察官的要求亦应与司法官相同。强调“完善的检察官养成机制” ，其要义在于既包括旨在提升 检察官的专业素质的在职教育和培训机制 （更重要的以职业化和同质 化为目标的检察官遴选机制） ，亦包括以保持检察官素养与操守为目 标的检察官管理机制。（一）在职教育和培训机制。新中国成立以来，我国的法律工 作一直没有实现职业化。在观念和制度上，检察官、法官一直被视为 国家政法干部，强调其行政性，忽视了其技术性、专门性、职业性； 在法律教育方面，没有自己的特色，将其等同于一般的素质教育，致 使相当一部分司法工作人员并不具备充裕的法律知识以应对日常工

13、作。历史已成既定事实，怨天尤人并非对历史负责的态度，我们应该 更多地关注如何弥补这种知识缺失。 为此， 我们的法律教育必须形成 多层次、大规模的特点， 注重加强对检察官等司法官的在职教育和培 训。目前，在我国，在职教育和培训任务主要由两类机构承担：一是 国家检察官学院和国家法官学院。 它们承担着短期培训任务， 专门负 责司法职业训练工作；二是原司法部所属的专门政法大学（学院）和 综合性大学法学院， 它们也以多种方式承担着检察官的学历及专业培 训任务。（二）检察官遴选机制。更重要的旨在提高检察官素质的措施 就只能是良好的遴选机制。 检察官遴选的意义至少有两个方面： 首先， 良好的遴选制度可“举贤

14、才” ，让社会中有能力和禀赋从事检察业务 者能够成为检察官； 另外，好的遴选制度还可激励在职检察官更加精 益求精，更注重积累业务知识，立志终身致力于检察工作，从而不断 提升检察官的整体水平。检察官法第 13 条规定初任检察官采用严格考核的办法， 按照德才兼备的标准， 从通过国家统一司法考试取得资格并且具备检 察官条件的人员中择优提出人选。 2002 年 3 月正式实施了第一次统 一司法考试。统一司法考试的理由在于司法三职业之间的共同性 虽然检察官、法官、律师有许多不同，但他们履行职责的知识基础都 是法学，他们分享着共同的知识、技术和理念，他们的终极目标都是 社会正义的实现。学界和政府一般都称

15、2002 年起实施的统一司法考试是“提高 门槛”。但有学者认为：这种说法并不准确，考试仅仅提高了进法院 和检察院的门槛；但与原先的律师资格考试相比，难度却明显降低。与此同时， 统一司法考试尽管较大程度地提高了进检察院的门槛， 却 并未增加检察院对于优秀法学院毕业生的职业吸引力； 相反，由于降 低了从事律师职业的门槛， 统一司法考试同时也便利了一部分已在检 察院从事司法工作多年、有充分经验的检察官离开检察院去做律师， 这些学者指出：统一司法考试至少在一些地方成了一个逆向的选择机 制！4笔者的经验也验证了这一结论，尽管很多毕业生愿意进检察 院、法院，但更多的是向往省会城市，对一般地市往往不屑一顾。

16、基 于成本收益的考虑，毕业生大多更青睐收入高的职业，如律师（尽管 初执业者收入并不那么可观， 但年轻的毕业生总是充满美好的理想和 无穷的闯劲）。可见，司法考试就运行状况而言并未充分发挥其遴选 机制的作用，由于相关配套机制的缺失，这项制度并未能将有能力、 有禀赋从事司法业务的人挑选出来使其为了自己的利益而愿意且乐 意成为检察官，相反，甚至使部分在职者纷纷“逃离”这个职业。设 计者的理想在一定程度上落空了。 因此，要真正从根本上改变目前这 种法学院毕业生尤其是一流法学院毕业生不愿进检察院当检察官的 状况，重要的措施并非提高任职标准， 亦并非将司法考试设计得如何 精巧、细致，而在于增加检察官职业所可

17、能带来的货币和非货币收益， 从而吸引更多的优秀法学人才， 使其获得进入检察院等司法机关工作 的激励。同时收入的增加亦会使在职者珍视自己的职位， 并克尽职守、 廉洁奉公，以法律和正义为最高行动准则。三）检察官管理机制对检察官素质的要求主要体现在职业操 守、个性魅力和专业素质三方面。 职业操守应当包括对法律的坚定信 仰、强烈的职业使命感、高尚的职业道德以及严明的职业纪律。对于 操守建设， 传统的方式就是常抓不懈的德化教育， 但这在检察官中已 经形成的应付和厌倦，渴求有所创新和突破 1. 随着人本理念的普及， 文化的导向、教化、凝聚功能越来越受到重视，运作文化优势成为重 要的组织建设手段： 根据需求

18、打造特定的文化， 使文化中所包含的理 想信念、价值观念、行为准则作为一个群体心理定势及氛围存在，充 分调动人的本质的内在力量， 自觉地加以践行。在检察官操守建设中， 不妨加以借鉴。笔者认为， 遏止司法腐败，最根本的是司法人员能够 有抵御外界不良侵蚀的内制力。 令人欣喜的是， 检察机关已经开始了 检察文化的研究与实践，对于建设一支高素质的检察官队伍的目标， 从理念上有了实质的飞跃。个性魅力是指人的举止、 风度、气质等综合形成的足以使人产 生敬重、信赖之感的力量。 个性魅力的塑造也应纳入职业文化的建设 中。专业素质应当包括深厚的法律功底、 成熟的社会理性、 高超的 司法技能。 这种素质要通过专业训

19、练和长期的实践锤炼才能获得。 笔 者认为，为保有一支高素质的司法队伍， 必须建立专业化的职业体制， 包含以下内容：1. 专业化的职级序列、位阶和任职、晋升方式。尽管统一司法 考试的建立为防止不合格人员的进入以及规范职级管理提供了良好 的发端，但目前检察机关仍沿用传统的增编补员办法 1（这也印证了 上文的阐述），统一司法考试的效用尚无法彰显。 “严把入口”并不因 统一司法考试的建立而自然形成，亟待配套制度（诸如提高待遇）的 支持。实行主诉检察官制度改革是重要举措之一， 由公诉部门的主要 检察官担任主诉检察官， 同时配以适量的辅助官员， 使主诉检察官成 为相对独立的检控官署，这不仅能实现我国检察官

20、“司法官化” ，同 时也为提高检察官待遇提供了可操作性。2. 优厚的待遇。 待遇应与相应的专业职级相匹配， 以尽力吸引 和留住优秀人才。 法律职业需要经过长期系统学习和训练、 通过高难 度的考试才能获得，并且这一职业本身又是复杂度很高的劳动， “高 薪”就成为这一职业的特征和结果。 检察官薪俸应能保证检察官尊严 和体面的生活，这样才能使其十分珍惜和热爱自己来之不易的职业， 并在工作中做到兢兢业业。3. 职业保障。除因法定事由，司法人员不得被任意解职。从而 建立司法人员的职业归属感， 增强职业凝聚力。 这种职业保障应该排 斥政策性裁员。4. 岗位培训制度。不断扩充、更新司法人员的知识结构，适应

21、社会的发展，促进素质的提高。接受培训不仅是义务，也是权利。5. 奖惩制度。改革就是要努力克服和抵制现行行政体制对司法 特性的抹杀。 体制上的问题不会一蹴而就， 因此现实改革只能是过渡 性的、措施性的， 并且呈现出必然的局限性。法律职业形象尽管要靠 法律职业者的伦理道德、 品格修养来维护， 却也离不开惩戒制度的保 障。这就需要制定明确具体的职业守则，建立专门惩戒机构，依法定程序对司法官的失职、违纪和枉法行为予以处理。四、完备的职业保障机制上述法律教育、 资格准入、 法律训练等是法律职业化的重要制 度，但对进入法律职业的人员如缺乏保障， 就不能保证法律职业的稳 定，法律职业化最终仍难以形成。 并且

22、对于作为动态运作过程存在的 司法而言， 能否保障司法的顺利和正常运作， 也同样影响着公正的实 现。1. 物质保障。物质保障受经济条件制约，这是无可奈何的。但 是，能否给予司法部门必要的、 稳定的物质保障则取决于保障机制的 完善。不少人指责现行地方财政供应体制，其实，无论何种体制，不 解决机制问题，司法部门都有可能受到辖制。因此，解决问题的关键 在于建立供应保障机制。 使司法部门的财政供应能够从司法的需要和 财力水平出发，而不取决于关系亲疏、个人好恶等非常因素。例如可 否这样操作：由司法机关进行需求立项，由权力机关审批，并监督执 行；或者，改革现行财政拨付制度， 建立独立、 统一的司法财政体系。

23、 把地方财政收入中用于司法的部分上缴中央财政， 中央财政将财政拨 款统一划归最高司法机关， 由最高司法机关按一定原则和比例进行分 配。2. 身份保障。 履行检察职责必须具备足够的不受外力 （非自然 力）阻抗而为检察行为的权力。其一，检察官应享有职务保障，非因 法定事由、非经法定程序不受强制变动。其二，检察官应享有司法豁 免，除非有证据证明行为系恶意违法或行为严重不当足以引起公众的 合理怀疑，检察官在刑事诉讼过程中所发表的言论与所实施的行为， 不受法律追究。同时实行检察官科学分类制度， 应该明确在检察院工作的人并 不都是检察官， 检察院工作人员中还有书记员、 事务人员、执行人员、 司法警察以及其

24、他工勤人员。 后者的管理与检察官不同， 更不可能晋 升为检察官。 以此确立一种身份或职务上的保障， 同时防止检察官身 份的泛化， 使得这种身份真正成为一种荣誉， 使检察官赢得整个社会 的敬重。此举亦可通过增加职业的隐性收益而使检察官职业更具吸引 力。3. 形式保障。强化检务公开，接受社会各界的监督。从理念的 角度来讲，公正是一种外在化的公正，应以公开的形式加以展示。阳 光是最好的防腐剂，暗箱操作则是依法正确行使法律监督权的大忌。 公开能最大限度地防止司法舞弊，所以公开也是一种有力的保障机 制。在检察改革中，我们要进一步加大检务公开的力度，自觉地将检 察工作置于全社会的监督之下，依靠全社会的力量

25、检验检察工作质 量，研究探讨在容易产生 “暗箱操作” 的环节，如何以公开促公正 1， 最终实现确保检察权正确、有效行使之目标。4. 组织机制保障。 以科学的组织结构模式和活动模式， 保证司 法的人力、物力等资源的合理配合和有效运用，在检察改革中，应把 握自身改造的科学性， 以及与上级机关领导关系和与其他司法部门业 务关系的协调性，其中亟待解决的问题是检察机关的独立。我国检察制度在新时期重建以来， 检察机关虽然一直被称为司 法机关，却并未按照司法的规律建设检察机关， 而是赋予其太多的行 政性，由于人、财、权等一系列关系没有理顺，使其几乎无法做到“独 立行使检察权”。尽管鉴于检察权本身所具有的双重

26、属性中所内含的 行政性，其独立必然是相对的；然而，在中国目前的体制和条件下， 对刑事嫌疑对象行使侦查和追诉权，尤其是对自侦案件中那些握有重 要政治及经济资源的个人或集团，对那些具有一定敏感性的追诉对 象，如果没有一种受到特定法制保障的依法 “独立行使职权”的精神， 那只会屈从于权力而放弃职守。五、有效的错误矫正机制对偏离公正的司法行为及结果及时予以发现和纠正，是实现公 正的最后屏障。现行矫正机制主要体现在检察机关的诉讼监督上，作为专门的法律监督机关，检察监督的诉讼空间极其广泛。但，检察监 督能否实现矫正机制的预设功能，不仅需要职责的设定，更需要立法 技术的支持。尽管现行法律日臻完善，但检察监督

27、尚显苍白，抽象化、 虚位化的问题仍很突出，很多情况下，检察监督只是一厢情愿，纸上 谈兵，说说而已，起不到实际的监督作用。如，检察机关对侦查机关 进行立案监督后，侦查机关立而不侦或侦而不结，检察机关无可奈何； 而且监督缺乏法律上的惩戒性后果，如检察机关发出纠正违法意见书 或通知书后，被监督机关既不提出异议、也不执行时，检察机关只能 望洋兴叹，再加上我国传统刑事诉讼重效率、轻权利，重打击、轻保 护，强调司法机关相互配合而忽视监督制约的心态导致检察监督的威 慑力欠缺及监督效果欠佳，监督工作难以开展，不能满足维护诉讼尊 严的需要，亦不利于当事人合法权益的保护因此，如何强化监督意识，同时完善技术支持，并

28、通 过实践增强检察监督的力度， 提升检察监督的法律地位， 进而促进司 法公正，是检察改革的重要课题。其中，检察机关对自侦案件的监督又颇受人非议， 成为检察监 督最为人所诟病的核心问题。 检察机关的职务犯罪侦查权也被称之为 “不受监督的权力” ，如何防止监督者本身成为违法行为的实施者， 如何制约上文所述 “角色悖论” 所可能导致的对被告人权利的漠视， 即“谁来监督监督者” ( Who watches the watchman )的质问似乎 已然在学术界获得了不少认同 1.笔者认为，检察机关的自侦权乃至整个检察权都并非处于不受 监督的“真空状态”，党的领导、人大监督、舆论监督、群众监督、 检察机关

29、的内部监察，程序意义上的公、检、法三机关相互制约，林 林总总的监督方式并未缩水。 问题的关键在于， 检察机关对自侦案件 的监督，如同检察机关对侦查工作的监督一样， 主要问题仍在于监督 的无序和无效，而并非监督的缺失。因此，解决之道应在于有效的监 督机制及错误矫正机制的建立。为此，学者们竭尽心智， 精见迭出，有主张从解决 “角色悖论” 出发，在检察机关内部增设专施监督权的机构并配备人员， 以减轻现 有检察人员行使双重职责的负担， 以实现监督的专门化； 也有学者主 张设立廉政公署， 将检察机关自侦案件划归廉政公署管辖， 人民检察 院则负责批准逮捕和依法提起公诉， 同时对廉政公署的侦查活动有权 进行

30、法律监督，以实现对检察机关自侦权的监督但在笔者看来，这些激扬文字多为宏篇叙事，鲜见具体的制度 设计及其实施的精密研究。因此，本文虑及我国检察队伍的现状，认 为以此为基点，将检察官评议制度作为司法改革的一个突破口，以强化检察自身的监督，并遏制检察腐败，不失为一条可行之道。检察官评议制度建立的理论基础是显而易见的。 我国司法改革 的一大目标就是要充分保障“检察机关依法独立行使检察权”，近年来从最高检察机关到地方检察机关的一些改革试点几乎都围绕着“放权”和“收权”而展开，各地争相演绎着“一放就乱，一乱就收，一 收就死，一死又放”的循环。在这种“剪不断，理还乱”的纷繁复杂 中，“放权”与“腐败”之间似

31、乎总有着一种必然的联系。其实，正 如我们所熟知的，“绝对的权力导致绝对的腐败”。“放权”要辅以相 应的监督机制作为保障，没有制约的权力无疑将成为滋生腐败的温 床。在司法改革中，我们赋予检察官以一定的独立人格，使得检察官 对人民生命、人身自由、财产权益的直接影响不断加大。但我们也应 清醒地认识到检察官是人而非神，如果缺乏监督，作为人的检察官有 时难免会滥用其手中所握有的权力。近年来检察腐败的触目惊心更会 让我们相信在检察机制改革过程中相应加强“监督”机制的必要。毫 无疑问，本文所说的检察官评议制度并不是医治检察腐败唯一对症之 药，却也理应是医治检察腐败的对症之药中至关重要的一味。（一）评议机构设

32、置及组成虽然从广义上理解，可以将检察院的内部监察制度列入检察官 评议制度的具体内容中，但笔者认为，检察官评议制度应以外部监督 为主。可以说，自从我国的审判制度建立以来，司法的内部监督机制 就一直没有缺失，然而其效果实难以令人满意。检察院内部的监察部 门在现实中常常被指认为只是老同志的“流放”之所，或退居二线的 暂居之处，这样的监督能起到何种制约的功效也就可想而知了。 而且 从检察院内部改革的趋势来看，检察权（法律监督权）与检察行政权 必将在不远的将来面临摊牌和严格的区分。 届时，内部监察如何避免 检察行政权对检察官依法独立行使职权的干扰又将是一个新的课题。而就目前而言，为避免行政权的不当干预，

33、主持评议的机关应 该是一个“独立”的机构。从我国的国家机构设置来看，可在全国及 地方各级人大常委会下设立“检察官评议委员会”，具体履行检察官 评议工作。这样的设置有利于保证它能以比较独立超然的地位，负责规划、执行检察官的评议。评议委员会以聘请已退休的检察官、 法官、 资深律师及法学教授为主，从人大代表中选取民意代表为辅共同组 成，人大常委会派驻评议委员会的专职工作人员只负责日常工作，不参与具体评议。（二）评议内容检察官评议应包括检察官的道德操守及在具体案件中的检察 品质。此外，也应调查检察官及其配偶、子女的财产，是否与其正当 收入明显不符。当然，在评议过程中，应充分尊重检察权的独立品格， 评议

34、不能针对正在进行的具体个案的处理，评议人员更不能就此类个 案发表涉及案情的见解。 检察品质的评议包括程序正义品质的评议和实体正义品质的评议。程序正义品质的评议主要是针对检察官在处 理案件时，是否能严格遵循程序法的规定，并在程序上对犯罪嫌疑人、 被告人或其他诉讼参与人给予充分尊重。 实体正义品质的评议主要是 针对检察官在具体个案的处理上是否正当。 如该检察官起诉的案件被 法院判决无罪，检察决定被上级检察院因认定事实不清、适用法律不 当而改判的比率及在检察监督程序中被撤销的比率等。（三）评议结果在检察官评议制度中，应将评议结果和评议后果予以区分。 评 议委员会只负责评议工作，并将评议结果公布，而并

35、不过问检察官的 奖惩及其他有关评议后果的事项。至于评议结果如何产生、评论效果 又如何体现、评议结果对检察官的升迁奖惩有何影响等问题，则依现行制度，分别由受评议检察官所在检察院，或人大、检察院等相应机 关进行处理。这样做的目的，并不是要把“检察官评议制度”做成司 法改革中的又一个“面子工程”、“形式主义”，而是有其深意：其一，检察官评议制度本身，对检察官已能发生相当的监督力 量，因为，无论评议结果与评议后果间将发生何种关系，评议结果本 身一经作出，即可向社会和新闻媒体公开，以此与社会舆论监督接轨， 便于人民群众的进一步监督。试想，有哪位检察官会对这种公开视而 不见、不予重视？其二，检察官评议制度

36、应与检察官的保障制度相结合， 而不是 相背离。检察官评议制度是在充分保障检察官的身份、地位的基础上 开展的评议活动。评议并不是依司法程序而展开的， 其获取的相关材 料也并非都符合诉讼法上的证据要求， 评议活动本身更没有给予检察 官以应有的答辩机会。 同时，评议程序本身是否符合程序正义也是人 们有理由怀疑的。况且评议中的许多内容， 诸如检察官道德是否败坏、 办案态度是否认真等， 这类一般性的结论不宜直接赋予法律效果， 尤 其不宜直接决定检察官的去留及奖惩。其三，评议结果可以触发检察官的奖惩或去留程序。 虽不能直接赋予评议的结果以法律上的强制力。 但评议委员会可以将 结果公之于众，并送交相应机关进

37、行处理。因此，评议结果在更大意 义上是触发检察官的奖惩或去留程序的基础， 这种间接的法律效果更 符合法治原则，也更容易为检察官所接受。此外，不赋予评议结果以直接的法律效果， 还在于能有效地保 证评议委员会始终处于一种“超然”的立场，并进而保证评议活动的 公正性。虽然检察官评议制度在技术上和实践中必将存在诸多困难， 亦 将面临不少阻力。但一味地回避，或寄望于“严把入口”后坐等时间 的流逝以期带来检察队伍的清明恐怕亦非良策。 回首步履维艰的检察 改革之路，因噎废食的教训我们还少吗？鸣谢：本文写作过程中， 海南大学法学院诉讼法学研究生鄢本 强同学参与了讨论， 并提供了一些富有启发的见解和修改建议，

38、特此 感谢。当然，文责由本人自负。参考文献：1 孙万胜。论司法改革观念的定位 J. 人民司法， 2000.4.2 陈瑞华。程序性制裁理论 M. 北京：中国法制出版社， 2005.50 60.3 郑观应。郑观应集 M. 上海人民出版社， 1982.499.4 苏力。法官遴选制度考察 J. 法学， 2004.3.1 学术界对检察权是否具有司法权的属性， 检察机关是否属于 司法机关存有重大争议，目前主要有司法机关说、行政机关说、双重 属性说和法律监督机关说四种不同的观点。 笔者认为， 厘清检察权的 性质，科学界定检察权和法律监督权的关系， 是讨论检察改革改什么、 怎么改的前提。 但同时我们也应看到，

39、 对检察改革的探讨可以从应然 和实然的层面做一区分。 检察权应该是什么， 从应然的角度可以继续 研究；检察改革目前应改什么、怎么改，只能从实然的层面出发，以 应然为目标，在现行宪政框架内进行。 宪法第 129 条规定，人民 检察院是国家的法律监督机关。这从法律上明确了检察机关的性质。 十六大报告将检察改革与审判改革并列，写入“推进司法体制改革” 一节，这说明， 检察机关和审判机关一样都有着司法机关的属性仍是 目前获得认同的主流观点。 如果忽视作为实然的检察权的存在， 就会 因为对检察权的性质认识不一， 从而使我们在讨论检察改革具体方案 时缺乏共同对话和探讨的平台。 本文的论述亦立足于检察机关既

40、是国 家的法律监督机关，又具有司法机关的属性这一前提。1 刑事诉讼总是从侦查开始的， 尽管检察机关依法负有监督侦 查活动合法性的职责， 但由于这种监督既没有渗透到侦查过程的细节 中，也没有与监督对象形成真正的“利益与荣誉的共同体” ，因此往往流于形式。鉴于检察机关对当前备受指责的警察权膨胀似乎无所作 为，强化检控部门同警方的关系也许可以培育“控方群体”意识。侦 查和审查起诉都是在为庭审成功准备证据， 公安和检察机关的价值最 终都要通过公诉人在法庭上对被告人的指控得到法院有罪判决的支 持来体现。 公诉的成功完全取决于侦查过程中扎实、 严谨而符合法律 程序的取证。检察引导侦查的现实理由，正在于无需更多的提示，检 控机关就会不遗余力地对公安的日常工作进行充分而有效的监督， 重 特大案件更会直接、 主动地参与调查。 从而促使