第五章政策制定

1、L/O/G/O第五章政策制定第五章政策制定第一节第一节 政策制定概述政策制定概述 一、政策制定的含义 广义的公共政策制定，是从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止；狭义上的公共政策制定，是指从确立政策目标到抉择政策方案以及合法化的过程。狭义公共政策制定过程，实质上就是政策方案的规划过程。第一节第一节 政策制定概述政策制定概述 一、政策制定的含义 政策制定就是公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、拟订政策方案、并对方案进行评估和优选抉择的过程，是政策问题确认及政策议程形成以后，才进入的具体的公共政策制定过程。第一节第一节 政策制定概述政策制定概述 1. 政

2、策制定的主要目的是为了解决既定的政策问题。 2. 政策制定的主要内容是确定政策目标和政策方案。 3. 政策制定既是一种技术性活动，又是一种政治行为。 二、政策制定的特性 1. 政策制定的目标取向 2. 政策的变革取向 3. 政策制定的选择取向 4. 政策制定的理性取向 5. 政策制定的群体取向奥巴马“新政”2008年年11月月4日，民主党人奥巴马获得美国大选的日，民主党人奥巴马获得美国大选的胜利，并于胜利，并于2009年年1月月20日宣誓就职，成为美国第日宣誓就职，成为美国第44任总统。任总统。2009年年2月月13日，美国国会众参两院先后投票表决日，美国国会众参两院先后投票表决，批准了奥巴马

3、提出的总额为，批准了奥巴马提出的总额为7870亿美元的一揽子亿美元的一揽子经济刺激计划。经济刺激计划。2月月17日，奥巴马签署了该计划。日，奥巴马签署了该计划。经济刺激计划的核心目的是刺激消费和投资，并创经济刺激计划的核心目的是刺激消费和投资，并创造新的工作机会。造新的工作机会。 美国民众期望奥巴马能够像当年美国民众期望奥巴马能够像当年的罗斯福总统一样挽救美国经济，该计划也因此被的罗斯福总统一样挽救美国经济，该计划也因此被称为称为“奥巴马新政奥巴马新政”。 三、政策制定的原则 1. 公平与效率原则 2. 系统性原则 3. 可行性原则 4. 客观性原则 5. 规范性原则 6. 清晰性原则第二节第

4、二节 政策目标的确定政策目标的确定 一、政策目标的含义与类型 （一）政策目标的含义 公共政策目标是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题通过公共政策的实施所要达到的目的、指标和效果。 （二）政策目标的类型 政策目标包括总目标和具体目标。 依据分类标准不同，又可以把政策目标划分为长期目标、中期目标和近期目标，全国性目标和地方性目标，政治、经济、文化、社会目标，公益性目标和特殊性目标，主要目标和次要目标等。 （三）基本的公共政策目标 公平、效率、发展、自由、安全 1.公平 所谓公平，简单地理解是每人或者每个群体得到同样的利益。 2. 效率 所谓效率，是指在给定投入的情况下的产出最大化。 3

5、. 发展 所谓发展，是事物的向上向前的增长趋势，既包括经济的发展也包括社会总体福利的发展，既有量的增长，也有质的提高。 4. 自由 自由就是在法律许可的范围内，在不伤害他人和群体利益的条件下，人们能做他们想做的事。这里主要涉及政府对人们的行为的制约的范围和程度。 5. 安全 所谓安全，是指一种预期的有保障的稳定的感觉，它是人们生理生存上的一种最低需求。一般包括人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。 二、确定政策目标的基本原则 1. 实事求是，面向未来。 2. 系统协调，具有针对性。 3. 具体明确，具有合理性。 4. 注重伦理考量，保持相对稳定性。 三、确定政策目标的困

6、难 价值因素、政治因素以及目标的多重性和冲突等 四、确定政策目标的评估标准和指标 （一）评估标准 评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是用来比较各种备选方案的尺度、规则和水准。是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。（二）政策指标 政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度（如指数、数字或其他的质的尺度），它是对政策目标的具体说明。 政策指标的分类：根据指标所要衡量的政策领域的不同，陈振明教授将政策指标粗略划分为经济指标、社会指标、政治指标。（1）经济指标经济指标

7、是衡量经济政策目标的指标。（2）社会指标 社会指标是衡量总体各部分社会状况及随时间变化的统计量，这里的社会状况是指一个既定的社会里人类存在的外在的（社会和自然）和内在的（主观感觉）环境。（3）政治指标 政治指标指的是衡量一个国家或者地区的政治政策（政党、阶级、法制、人事、民族、外交、国防等方面的政策）目标的具体尺度。（4）综合指标 综合指标是表明一个国家或者地区总的发展状况的指标，是上述指标的综合。比较常见有现代化指标、社会发展指标和小康社会指标。第三节第三节 政策方案的设计政策方案的设计 一、政策方案设计的内容和要点 有学者把政策方案多方面的内容通俗地用5W1H法进行概括，即What（做什么

8、）、Why（为什么）、Who（谁去做）、When（何时做）、Where（何地做）。本书认为，如果说问题界定是为了发现问题“是什么”，目标确定是为了确定“做什么”，那么政策方案的设计就是解决“怎么做”的问题。第三节第三节 政策方案的设计政策方案的设计1. 成本：方案需要考虑成本及其效率。2. 稳定性：方案的抗干扰性及目标的可持续性。3. 可靠性：在既定时间段实施方案的可能性有多大。4. 牢固性：如果执行中方案部分失灵或受损，该方案能否持续。5. 灵活性：方案的伸缩余地有多大，目标和手段能不能改变。6. 风险性：方案失败的可能性有多大。7. 传播性：如果方案容易被理解，那么贯彻执行就会减少障碍。8

9、. 功效性：方案的价值标新及其伦理特征，解决问题的是非界限。9. 简单性：方案是否易于操作和执行。10. 相容性：方案是否与现行相关政策及其目标、手段衔接或相容。11. 可逆性：方案执行中阶段性目标和程序的相互替代性。12. 强韧性：方案是否适应不同环境和条件。 二、备选方案的来源 备选方案的来源是指政策规划人员通过哪种途径或方法从哪里获得或发现备选方案，它是政策方案设计中一个非常重要的问题。政策方案的拟订过程是一个不断搜寻的创造性过程，是发明和发现的混合，其比例随问题的性质和决策环境的变化而变化。 常用的寻找政策备选方案的方法： 1. 借鉴现有公共政策。 2. 调查研究法。 3. 参阅相关的

10、书籍与文献资料。 4. 向专家学者请教。 5. 征求政策相关人员以及社会各方面成员的意见。 6. 借鉴国外的做法和经验。 三、政策方案设计的步骤 政策方案的设计一般可分为两个具体步骤，第一步是进行政策方案的轮廓设想，第二步是对政策方案加以细化 （一）政策方案的轮廓设想 方案的轮廓设想主要解决两个问题：一是为了实现既定的政策目标，大致可以提出多少个可能的政策方案；二是将各个方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段、阶段目标等大致勾画出来，进行初步设计。 注意以下几个问题： 一是政策手段和政策目标之间必须具有因果关系 二是创新性 三是现实可行性 四是多样性 五是相互排斥性 （二）政策方案的细节设

11、计 1. 对轮廓设想阶段提出的备选方案加以筛选 2. 对初步选出的方案加工细化 四、创建备选方案应该注意的问题 1. 要参照以往的经验，但是不能过分依赖过去的经验。 2. 不要急于对别人的意见评头论足而让好主意溜掉。 3. 不要仓促锁定问题的界定。 4. 不要过早产生偏好或者对提出观点过于挑剔。 5. 不要不经过评估就排除备选方案。 6. 当情况发生变化时，注意考虑那些因条件限制而被排除掉的方案。第四节第四节 政策方案的评估与择优政策方案的评估与择优 一、政策方案评估和择优的步骤 （一）确定评估和择优的标准 （二）方案展示与比较 （三）讨论与批评 （四）审查和评定，即进行系统的、周密的论证二、

12、政策方案评估和择优的标准（一）效益效益是指某一特定方案能否实现所期望的目标，常常按产品或者服务的数量或者它们的货币价值来计算。（二）效率效率是指为产生特定水平的效益所要付出努力的数量。（三）充分性充分性是指某方案实施的成本和效益之间的关系。（四）公平性公平性指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。（五）回应性回应性是指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。（六）适当性适当性是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。 本书则认为在政策方案评估和择优的实践中，经常用到的标准包括公平、效益、时效、可行性、风险较小等标准。 三、政策方案评估和择优的常见方法 政策方案评估常见方法主

13、要有两种：可行性评估和预测性评估，此外，还有价值评估、效果评估、风险评估等（一）政策方案的可行性评估1. 技术可行性：从技术角度分析方案是否能正常运行，主要衡量政策或者规划是否能实现预期目标。2. 经济可行性：衡量政策方案成本的大小和收益的多少。3. 政治可行性：主要是根据政策方案对决策者、立法者、政府管理人员、公民联合体等利益相关群体的影响来衡量政策方案的成效。其核心问题是方案是否会被利益相关团体接受。4. 行政可行性：也称行政管理的可操作性，衡量在特定的政治、社会和行政环境中实际实施既定规划的可能性。行政可行性的具体标准包括权威、制度承诺、执行人员的能力、组织支持等。 （二）政策方案的预测

14、性评估 1预测性评估的步骤 （1）确定预测内容。 （2）搜集与整理数据，编制假象脚本。 （3）进一步分析。 （4）试验式证实。 （5）分析实验的误差与原因，进一步改进方案。 2预测性评估的方法 能用于预测性评估的方法可谓非常多，有定性的方法，也有定量的方法；有直观的预测，也有非直观的预测；有演绎式预测，也有归纳式预测等等。威廉N邓思曾经归纳为三种预测方法：外推预测、理论预测、判断预测。 （1）德尔菲技术。这是一种直觉预测法。该法通常利用信函（含邮函和电子信函）调查方式，请有关专家就有关政策问题的各种政策方案独立地发表各自的看法，而后将这些专家的意见汇总整理后告知各位专家，请各位专家在了解其他专

15、家的意见后再补充修正以前的预测性看法，以求得到一个比较一致且可靠性程度较高的预测性意见。 （2）时间序列分析。这是一种归纳式外推或后推预测法。常常要运用一定的定量分析技术。它根据事物从过去到现在随时间而变化的形态，来为今后该种事物的演变趋势作预测。这种预测方法通常用于政策方案规划单位在外部信息缺乏时所进行的中短期预测。其分析的步骤：收集过去的资料，至少要收集过去34年的资料，最好是过去10年的资料；分析资料，具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势、年度或季节性变化特点、几年中的周期性变化状况以及一些不规则的变化状态，最终最关键的是要发掘事物的长期趋势；根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型

16、；利用所建立的模型推测事物未来的长期趋势并进行适当的修正。 在政策方案择优的过程中，可以采用的方法比较多，但可以将其概括为比较筛选法和归并法两大类型。 比较筛选法是政策方案择优的主要方法之一，是指采用择优标准对各个备选方案进行衡量和比较分析，在比较分析的基础上进行方案的筛选，最终确定最优方案。 归并法是指在备选方案中没有一个合格方案，而不合格方案又各有自己的长处时，一方面可以将各个备选方案归并到一起，形成一个新的合格方案；另一方面也可以将数个备选方案的长处，归入一个备选方案中，使这个方案成为一个新的合格方案。 四、方案择优中共识的形成及常犯错误 （一）方案择优中形成共识的途径 美国政治学家林德

17、布洛姆认为，方案优选过程中决策者形成共识的途径通常有三种，即交换、说服和强制。这三种途径既有区别，又有联系，在实践中常常交叉、混合使用。 （二）方案择优中常犯的错误 在政策方案优选过程中，决策者有可能犯两类错误：利益偏差导致的错误和技术偏差导致的错误 利益偏差导致的决策错误，主要表现为以下情形： 1政策获利化。 2政策廉价化。 3政治优惠化。 4政治分割化。 第五节第五节 政策合法化政策合法化 一、公共政策合法化的含义 （一）广义的公共政策合法化 从广义上讲，主要偏重从正当角度去解释政策合法化这一概念。一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可

18、、接受、遵从和推行的过程就是公共政策合法化的过程。 （二）狭义的公共政策合法化 张金马认为，政策的合法化是指政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依照法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。 张国庆认为，公共政策合法化泛指制定和执行公共政策全过程的每一种政策行为至少在形式上都必须符合法律、法规或者传统规范。 陈振明认为，政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。 概括说来，政策合法化就是指经过评估和择优最终被采纳的政策方案，在进入实施之前通过各种必要的行政程序和法律程序，使之

19、取得合法地位，具有执行效力的过程，也是政策方案被公众认可的过程。公众对政策的认可程度是衡量政策合法化程度的标准。 从狭义上偏重于法律角度来理解公共政策合法化这一概念，其内容主要包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等。 1. 合法的决策主体 2. 合法的决策程序 3. 合法的政策内容二、政策合法化的主体及意义二、政策合法化的主体及意义 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。 政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。所谓宏观上的广泛性是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的，有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的

20、主体。所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上政策合法化的主体是广泛的，但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以由任意一个国家机关来进行。 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。主体与权限是一个问题的两个方面。谁有权使政策方案合法化，谁就成为政策合法化的主体。 政策合法化在政策运行过程中具有重要的地位和作用，在公共政策实践中也具有极其重要的意义。主要体现在以下几方面： 1政策合法化既是公共政策制定过程的重要阶段，也是政策执行的前提和基础。 2政策合法化是实现公共决策民主化、科学化和法制化的重要保障。 3政策合法化是依法治国和依法行政的迫切需要。 三、公共