“两权”抵押贷款试点工作调研报告

1、“两权”抵押贷款试点工作调研报告 "两权'抵押贷款试点工作调研报告 近年来，金溪以全国"两权'（土地承包经营权和农房财产权）抵押贷款试点县为契机，以探索解决土地承包经营权抵押贷款试点工作中的难题为导向，健全了征信证明、产权登记、价值评估三大体系，推动金融机构创新工作举措，开展一系列富有成效的农地抵押贷款试点实践，探索出"1+2+n'（1 个平台，2 项保障，多种形式）的工作方法，取得明显成效。为进一步总结和解决金溪县农村新"两权'（土地承包经营权和林权）抵押贷款工作中取得的经验和存在的问题，推进我市"两权'

2、;抵押贷款走深走实，探索生态产品实现的具体路径，我们深入金溪陆坊乡、黄通乡进行细致的了解，现就调研情况汇报如下： 一、金溪县"两权'抵押贷款工作总体情况 金溪县地处江西东部、抚河中游，是典型的农业大县。金溪县下辖 8 镇、5 乡、1 个国营华侨农场、1 个省级工业园区，面积 1358 平方公里。2021 年常住人口30.67 万，农业人口为 23.1 万人，其中外出务工人员 9.5 万人，占全县农业人口的 41.1%。 1.农（林）业产业化基本情况。农业：金溪县现有农田面积 44.5 万亩，已流转面积 25 万余亩，占比 56.18。农业龙头企业 34 家（其中种植基地型 1

3、0 家），经营面积3.4万亩；合作社571家，其中种养合作社336家，经营面积7.68万亩；种粮大户 1200 户（50 亩以上），经营面积 9.8 万亩。林业：金溪县现有林地面积118.2 万亩，林业产业化龙头企业 7 家（其中国家级龙头企业：2 家江西天香林业开发有限公司、江西思派思香料化工有限公司；省级龙头企业 1 家；市级龙头企业 4 家），林业种植专业合作社 6 家。 2.农村土地承包经营权确权及抵押贷款情况。按照全省统一部署，2021 年 5月，金溪县启动了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。至 2021 年底，全县完成农村土地确权面积 443251 亩，占当年农田确权任务的 99

4、.5%；完成确权的村小组 1373 个，占有农田确权任务村小组的 99.7%；完成农户 48462 户，占总任务的99.7%。2021 年金溪县入选全国"两权'抵押贷款试点县，积极开展农村土地承包经营权抵押贷款（简称农地抵押贷款）试点工作，截至 2021 年底，全县共发放农地抵押贷款 1205 笔，贷款余额为 40360 万元（其中 2021 年农地抵押贷款累计发放 465 笔，贷款金额为 17695 万元），占全省 24%，位居全省第一，也是全市唯一开展了农地抵押贷款业务的县（区）。根据人民银行金溪县支行关于农地抵押贷款资金统计，截至目前，农业产业化龙头企业贷款金额 272

5、0 万元，占比 6.74%；农业合作社贷款金额 960 万元，占比 2.38%；家庭农场贷款金额 13010 万元，占比32.23%；专业大户贷款金额 9737 万元，占比 24.13%；农（散）户贷款金额为 13933万元，占比 34.52%。 3.林地经营权确权及抵押贷款情况。金溪县现有 118.2 万亩林地中，集体林面积 116.8 万亩，占比 98.9%，国有林面积 1.22 万亩，占比 1.1%。目前，金溪县已发林权证 41616 本，林地确权面积 113.21 万亩，占全县林业总面积的 95.78%。发放的林权证中，国有50本，占比0.12%；集体1836本，占比4.41%；个人3

6、9730本，占比 95.47%。20212021 年，金溪县共办理林地承包经营权抵押贷款（简称林权抵押贷款）8 笔，贷款金额 746 万元。我市开展林权抵押贷款试点工作的重点地区是资溪县和黎川县，且资溪县是全省唯一试点县。截至目前，全市共办理林权抵押贷款 279 笔，抵押面积 44.5 万亩，贷款余额 7.4 亿元。 二、金溪县"两权'抵押贷款工作存在的主要问题 虽然金溪县"两权'抵押贷款工作在全市率先进行探索，但是贷款规模和覆 盖面依然不大，全县"两权'抵押贷款规模仅占涉农贷款的 4左右。从全市来看，2021 年全市"两权

7、9;贷款余额为 11.5 亿元，仅占全市各项贷款余额的 0.58%，全市林权抵押贷款更是处在低位萎缩状态。通过此次在金溪县实地考察调研，存在以下主要问题： 1.农（林）地确权工作不扎实。农村土地承包经营权方面，农村一直对农地有"三年一小调，五年一大调'的传统习惯，再加上近年来全国推广的高标准农田建设对农村地容地貌的改变，导致全省农村土地承包经营权确权颁证的面积与农户实际拥有的面积不一致。同时我市农村承包地虽已完成了确权颁证国家验收工作，确权颁证率达 90%以上，但还有部分乡（镇）及村委会出于对农民土地经营权流转行为的管理监督及权益保护、协解土地确权纠纷等因素考虑，将部分权证暂

8、留至乡（镇）政府或村委会，未直接发放至农户手中（全市目前证书到户数 48 余万户，完成率 70.56%）。林权方面，全省林权确权颁证工作从 2021 开始到 2021年基本结束，截止目前，全市林地确权面积为 1879.48 万亩，占总林地面积的95.7%。由于当时时间紧、任务重，导致在办理林权登记时，有相当多的一批林权证登记缺少矢量图形数据，宗地图仅用草图示意，权籍调查及落宗不够准确，跨宗、重叠、飞地较多，有效数据利用率不高。金溪县确权颁证的 41616 本林权证中，因错证等原因收回证本数为 6000 本，占比 14.41%，已发放到林农本数为35616 本。由于林改过程中产生的历史遗留问题，

9、以及林权发证落宗是在 54 坐标系地形图上手工勾画的，与自然资源部门制定的权证落宗标准不一致，所以林权类不动产登记工作进展缓慢。目前，全市共办理林权类不动产登记 2585 件，涉及面积 16 万亩，占比仅为 0.84%。 2.农（林）户"两权'抵押贷款的积极性不高。一是贷款手续繁琐。虽然金溪县实行了"两权'贷款绿色通道，但实际上在办理抵押贷款业务时，农（林）户要 先后到村小组、乡（镇）政府、县行业主管部门开证明，再到县农村产权交易中心进行登记，然后提供给金融机构。在办理"惠农信贷通'业务时，首先由县行业主管单位推荐，然后县财政、金融、贷款银

10、行等单位共同审核，贷款资金需求在100 万以上的还需要县惠农信贷通领导小组审批通过才可发放，批准放款时间长。据了解，目前，林农用林权证抵押贷款时，更多的是需要两个公职人员用信用担保或财产担保。二是农（林）业生产前期投入大回报期长。金溪县现有毛竹 12 万余亩，目前种植毛竹的效益是每亩 500 元左右，扣除种苗、人工费用、运输费用等成本，每亩最多挣 300 元左右。大部分林户为此已不再从事林业种植，而是选择到外地打工挣钱。而留下的散户，因种植规模偏小而无需融资，或通过向农资店进行赊账或通过农商行的个人信用贷款等渠道就可以满足。 3.农（林）业产业化水平较低。截至 2021 年底，金溪县通过农业龙

11、头企业、合作社、种粮大户等规模化经营主体流转土地面积为 20.88 万亩，仅占全县农田面积的46.9%。全市农田面积435.89万亩、流转面积204万亩，占比46.8%；林权抵押面积 54.5 万亩，仅占全市林地面积 1966 万亩的 2.77%。目前，全市 50 亩以上种粮大户共 9422 户，种田面积、种粮面积分别为 127.7 万亩、185.3 万亩，分别仅占全市基本农田的 30.4%、全市粮食生产面积的 29.9%。同时，粮食初级加工能力严重过剩、精细加工少、产业链没有全面建立。再如我市有麻姑集团（粮油加工类）国家级重点龙头企业，但年加工能力也只有 10 万吨，全市 163 家大米生产

12、企业分布在全市各乡（镇）进行加工，年处理稻谷能力为 416.45 万吨，2021 年处理原粮 103.23 万吨，仅占年产能的 24.8%，大部分企业处于半开工状态，另有 18家大米加工企业长期处于停产歇业状态。 4."两权'价值核算评估体系不够健全。由于区域条件、自然环境条件及资源状况的不同，使得农（林）地使用权、农（林）资产价值也有差别，并受市场因 素影响而产生波动。目前，全市缺少被金融机构认可的评估机构和专业的评估人才，无法对农（林）资产价值进行科学评估，在评估过程中往往以金融机构内部的评估部门参与为主，行业主管部门或当地熟悉农（林）经营状况的人士参与度不高。据了解，土

13、地经营权抵押贷款主要以双方签定的土地租赁价格作为授信依据，很少将地面附作物收益纳入评估价值，造成抵押物价值评估偏低，影响贷款综合授信。如陆坊乡江西城彩园林科技有限公司通过土地承包经营权流转 5000 亩土地建成 300 亩苗木大棚和 4700 亩"景观花海'，县农商银行仅以公司付给农户的租金作为抵押物评估的标准，发放抵押贷款 500 万元；黄通乡河湾村林地大户通过林权流转面积 8000 亩，以林权证抵押贷款，县农商银行无法对其中经济林的"潜在价值'进行专业评估，贷款金额也仅为 400 万元。 5."两权'交易体系不够健全。一是交易数据没有互

14、通共享。全市虽然建立了市、县（区）、乡（镇）农村综合产权交易中心，但市与县（区）之间、县（区）与县（区）之间、县（区）与乡（镇）之间的"两权'基础数据没有互联互通，造成"两权'评估、转让、交易、风险处置等方面的数据难以实现共享。二是交易体制机制还未全健全。由于"两权'流转抵押登记是新鲜事务，市农村综合产权交易中心还未出台的交易办法或规则，办事流程也未规范，很多农（林）户还是以口头协议或双方签定流转合同等方式来约定，很少到交易中心进行登记。如金溪县公共资源（生态产品产权）交易中心投入运行后，办理土地流转面积 2 万亩，仅占总流转面积的 8%左

15、右。 6.风险缓解机制尚未建立。目前，金溪县主要是农商行和邮储银行在开展"两权'抵押贷款业务，金融机构服务"两权'抵押贷款还未形成合力。主要原因在于：一是风险金补偿不到位。一方面，"两权'贷款抵押物的管理完全在借款人的使用管护之中，抵押物的少量减少，一时难以发现，无形中增加了贷款的 后期管理难度；另一方面，农业及林业经营过程中面临诸多自然灾害的影响，即使办理了保险，但由于农业、林木保险具有高保费、高保额、高成本等特点，农（林）户极少购买商业性农业保险，仅以国家政策性保险为支撑。一旦发生自然灾害会大幅降低经营主体贷款偿还能力，极易造成债权悬空

16、，出现代偿风险。而风险补偿的不到位进一步制约了金融机构参与"两权'抵押贷款工作的积极性，如金溪县土地承包经营权贷款余额超过4亿元，但仅建立了600万元风险补偿金，按1：8 的补偿比例也只能撬动 4800 万土地承包经营权抵押贷款。二是农（林）资产处置困难。一方面是政策因素。如林权处置需办理砍伐指标、拍卖、变卖、诉讼等一些手续，一旦抵押林权办理不到砍伐证，抵押变现就存在一定的风险，抵押权就无法实现。另一方面.稳定因素。农（林）地的属地性质导致.资本担心抵押物原主人出面扰乱居多，不敢轻易接手处置农（林）地。同时，国家也一直重视对"三农'的保护，为了.稳定造成法院

17、贷款诉讼执行的难度加大，抵押物处置成本相对较高。以上原因的综合影响，造成了不良贷款占比较高。如资溪县农商银行目前林权不良贷款余额高达 1800 余万元，不良贷款率达 19.3%。三是相关的激励奖惩考核机制尚未建立健全。"两权'抵押贷款虽然在稳步推进，但从顶层设计上看，国家、省还没有出台相关的扶持政策，如在提高不良贷款的容忍度、建立容错纠错制度等方面还没有具体的指导性意见，制约了金融机构的积极性。 三、下步工作建议 深入开展"两权'抵押贷款工作是推进生态产品价值实现机制试点的重要内容，是助推乡村振兴发展的重要抓手，是发展现代农业的重大举措。要进一步坚持问题导向

18、、目标导向、效果导向，着力解决"两权'抵押贷款工作存在的突出问题，确保"两权'抵押贷款试点顺利推进。 1.加快建立健全"两权'确权数据库。确权登记颁证工作是"两权'抵押贷款试点工作中基础的一环，是加快经营权流转，提高产业化水平，降低银行贷款顾虑的前提。一是建议由市农业农村、林业、自然资源等部门牵头，各县（区）人民政府配合，对全市"两权'确权颁证进行全面的梳理。对没有办证的要补办，对有争议纠纷的农（林）地，要通过航拍绘图、实地勘测等手段，明确界址、面积等基础数据，确保权属清晰。二是在现有"两权&#

19、39;数据库的基础上，健全数据库，建立 ic 卡，完善产权资料信息化管理，做到"田定权、树定根、人定心'。 2.提高农（林）业产业化发展水平。推动农（林）业的产业化发展，既可以引导农户直接和间接参与产业化工作进行增收，又可以有效激发经营主体的资金贷款需求，扩大"两权'抵押贷款的规模和影响力。一是大力培育经营主体。各地各部门要围绕市委、市政府提出的发展"两特一游'要求，大力发展特色种植业，重点发展出口蔬菜、中药材、水果、有机稻米等产业；加快发展特色养殖业，重点发展畜牧业、特种水产业等产业；加快发展休闲农业与乡村旅游；加快提高"一县一

20、业'产业发展水平，通过家庭农场、专业大户、农业合作社以及农（林）业产业化龙头企业等经营主体，加速土地流转、规模化经营进程。二是加大招商引资力度。通过农（林）业招商引资，引进龙头企业或优势企业，充分利用全市的农（林）业资源，发展延伸农（林）业全产业链条，降低农（林）业资源的采集、运输和加工成本。利用招商企业的雄厚资金、先进技术和专业人才稳步提升农（林）业产业化经营水平，提高在相关产业链的所处地位，提升农（林）业资源的经济效益。 3.建立"两权'价值评估体系。一是建议由市农业农村、林业、自然资源部门牵头组建专业的第三方评估机构库，并制定"两权'价值评估制

21、度、评估标准。同时，加强监管，对评估机构库中的评估机构进行抽查，一旦发现高估或低估等 恶意行为，要进行严肃处理。二是建立贷款方、评估方、权属方三方共认的机制。对评估的"两权'价值要相互认可，降低评估成本与难度，调动经营主体的贷款积极性。三是建立统一的评估标准。对"两权'抵押物的价值进行科学客观评估，避免"两权'资产价值评估严重偏低。 4.完善"两权'交易体系。一是以市公共资源交易中心为平台，以大数据技术为支撑，接入"赣服通'，建立全市"两权'流转数据信息共享云平台和交易市场。二是规范交易

22、平台制度，制定科学规范的交易规则，形成确权颁证、价值评估、交易出让、信息公示、抵押登记、处置流转"一体式'服务，引导各方通过交易平台进行交易、拍卖、定价、协议、转让等各种处置。三是建议规范交易行为，今后全市所有的国有集体"两权'资产交易，必须要进入交易中心。 5.建立"两权'贷款风险防控体系。一是建议由市有关部门加快建立信用+"两权'抵押贷款和金融机构对接机制，建立面向金融机构和广大农户的信用评级信贷体系。为贷款主体建立信用档案，并嵌入银行"两权'抵押金融产品的风控体系中，为全面推行"两权'抵押贷款奠定坚实信用基础。二是建立风险补偿专项基金。建议由市、县（区）财政部门出资建立风险基金，原则上市财政风险补偿专项基金不少于 1 亿元，各县（区）财政风险补偿专项基金不少于 2021 万元。同时，金融机构也要制定贷款风险缓释工作方案，共同分担风险。三是加大农业商业性保险的力度。建议保险机构探索特色产业"政策性+商业性'保险途径，推动农业保险"扩面、增品、提标'，提升生态产品应对灾害风险和抵御市场风险能力。四是充分发挥担保公司的作用。加大"两权'信贷抵押担保创新力度，扎实发展市县担