知识经济与行政执法方式变革

1、知识经济与行政执法方式变革摘要初见端倪的知识经济对工业经济时代所形成的行 政法治提由了严重挑战，呼唤并必将引起行政法治的全面变 革，尤其是行政执法方式的变革：行政执法方式的多样化、 非权力化、法治化与公开化。？关键词知识经济行政执法方式多样化非权力化法治化与 公开化人类跨越了几千年的农业经济时代和几百年的工业经济 时代之后，随着以电子计算机为代表的微电子技术，光导纤 维、生物工程、新材料、新能源、空间技术等新技术群的产 生也发展，历史的车轮自然使以知识和信息的生产、分配、 传播和使用为基础、以创造性人力资源为依托、以高科技产 业和智业为支柱的知识经济时代正向我们走来。由于经济对 法治的基础性作

2、用，新的经济形态的由现强烈地震憾着工业 经济社会法治根基，已经引起并必将继续推动行政法治的全 面变革，即行政法治观念革新、行政组织法治变革，行政立 法制度创新、行政执法方式变革等。为迎接知识经济时代的 到来和挑战，本文拟对行政执法方式变革方面作些初步探 讨，其它方面已另文著述。？行政机关在本质上是执法机关，而不宜称为管理机关， 不管是从理论上分析还是从实定法观察。1行政机关的行政行为也主要是执法行为，行政职能实现主要是通过行政执法行为进行的；而不同的执法方式又直接影响或制约行政职能 的实现。因而，在知识经济的背景下，行政职能的转变客观 上要求与之相适应的行政执法方式。当然，这种变革并非对 现有

3、的行政执法全盘抛弃，进行暴风骤雨般的革命。经济条 件之间的连续性，国家政治经济改革的渐进性，以及法律和 法治观念发展的相对独立性和继承性，决定了行政执法方式 的变革只是在人类实践中已取得成功经验的基础上，因应新 经济形态的要求和政治经济制度的改革，对工业社会的执法 方式进行改良，赋予新的时代精神。为些，我们认为，知识 社会行政执法形式的发展趋势和总体要求是行政执法方式 的多样化、非权力化、法治化和公开化。？（一）行政执法方式的多样化行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形 式。工业革命之后，工业经济的高速发展需要一个自由竞争 的市场环境，资本家也强烈要求自由地享有天赋的财产权 利，这就

4、需要建立一种充分自由的政治法律制度，小政府大 社会就是理想的模式。从 17世纪到19世纪，资产阶级基于 个人权利的神圣，基于对封建专制社会政府对个人权利姿意 侵害的恐惧，在建立自己的政府时只把它设计为一个守夜人 的角色。政府的职能严格控制在建立和维护自由竞争所需的 法律秩序上，政府的机构和组成人员精简，其行为方式也相 对简单。行政执法主要表现为行政处罚、行政命令、行政强制、行政征收等。19世纪末代以来开始大步由过去执行管理 职能模式向既是管理职能，又是控权职能的模式转化。千年 伊始，知识经济的浪潮在全球经济一体化的态势下向我们迎 面扑来。虽然我国的工业化尚未完成，但由于我国经济发展 的极不平衡

5、，部分经济发达地区已有了知识经济的萌芽，因 而政府有义务为知识经济的发展创造有利的社会、政治、经 济和法律环境。行政机关在依法执行公务时，除采用并不断 完善原有的行政执法方式外，还得适应知识社会的生产方 式、生活方式、思维模式、管理方式等新特点，采取新的有 效执法方式。如适应知识经济时代服务行政的观念，行政机 关越来越多地采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议 等为形式的行政指导来实施法律、实现服务；为了体现知识 经济时代行政法的服务与合作的民主精神，行政合同被广泛 地运用于实施行政职能。止匕外，行政奖励、行政许可、行政 救助、行政复议、行政裁决、行政征收、收政规划、行政强 制、行政确认、行

6、政命令、行政处罚等执法方式在逐步完善 过程中融入了新的时代内容。行政执法方式与日俱增而呈现 多样化。？（二）行政执法方式的非权力化知识经济高度发达的信息技术、通信技术打破了权威组 织对信息的垄断，个人电脑的普及和网络的兴起，信息传递 不再受时空阻碍使得整个世界变成一个地球村，从而极大地促进了人类相互沟通与合作的能力。现代科学技术已经使我 们的时代成为全球性相互依存的时代，各种传统的封闭已一 去不返，它们之间的联系持续不断，既有合作，也有冲突。 但是，无论处于什么样的关系中，人类成员在任何时候、任 何地方至少都应该彼此作为类同胞来相互尊重，为增进人类 合作、减少人类冲突作曲至少是智识上的贡献。2

7、因而人类社会基于利益的一致性而增强了相互间的合作与沟通。这种 沟通与合作不仅存在于平等的社会成员间，也同时存在于国 家机关与社会成员之间。行政主体与相对人之间的沟通与合 作成为二者关系的重心，而行政主体对相对人的合作是通过 为与相对人提供服务来实现的。因此，行政主体从位居庙堂之高的依靠权力控制相对人的管理者转变为与相对人平等 沟通、相互尊重并为之提供优质服务的服务者。行政机关在 本质上既是行政机关又是服务机关，是通过执法为公众提供 服务的国家机关，而不能称之为管理机关，如果将行政机关 解释为管理机关，则相对人成了管理对象或被管理者，行政机关与相对人的关系就成了管理与被管理的关系。3这与知识经济

8、时代的行政法治观念明显相冲突。那么，作为服务机 关和执法机关的行政机关，同其性质一样，其行政权就只能 是一种服务权和执法权，并且执法权是行政机关通过对法律 的执行来体现和实现的。这种行政权由于其内涵和外延的变 化，已不同于作为管理者的命令权、控制权，其权力性质的始变有如美国现代著名的政治学家加尔布雷斯所言，从强制 性权力到报偿性权力再到说服性权力4.这是知识经济的本质和灵魂-创新所决定的。创新对法治变革的首要要求是建立 在对人类的创新活动高度尊重基础上的法治。对相对人人格 的平等尊重，对相对人从事创新开发的豉励与指导，要求行 政主体与相对人的信任、沟通与合作，更重要的是行政主体 要为相对人的创

9、新活动提供优良的服务，使行政管理权逐渐 转变为执法服务权，行政权的强制性日益减弱，说服性日益 增强。？行政机关从管理机关到服务机关的转变，行政权从管理 权到服务权的转变及其引起行政权性质从强制性到说服性 的嬉变，必然伴随行政执法方式的相应变革，即非权力行政 的增长5或非权力化。行政执法方式的行政权力色彩日渐谈 化、说服性的非强制性的服务色彩日渐浓厚，即使是传统意 义上强制性的权力行政法方式， 也随着公众参与、听证制度、 时效制度、复审制度等民主程序制度建立与完善而逐步失去 其昔日权力的威严与光辉。行政权作为一种服务权，并不以 强制为必要的、本质的属性，相反，行政权必须体现相对人 对服务的可接受

10、性6,因此，行政执行方式应尽量避免用强 制的方法，而应多采用说服、讨论、服务、合作、激励等方 法。这样，尽管公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利 益站在敌对立场的角色。7同时，相对人才能体验到其人类平等的人格与权利的尊重，在愉快宽松的社会政治、法律和思想环境中，不断激发人的创新意识、 创新热情、创新思维, 从而产生丰硕的创新成果。？正是知识经济的牵引导致服务行政观念的创新及行政执 法方式的非权化趋势增强，新的服务性的非权力执法方式在 行政执法过程中不断产生，并逐渐被各国行政法所认可，从 而更进一步拓展其适用领域而日显重要。行政指导、行政合 同、行政救助、行政奖励、行政许可、行政事实行为等的广

11、 泛采用就是明显的例证。例如，日本行政体制的特征之一便 是行政指导的存在，而且行政指导在各个领域有多种积极灵 活适用的形式。8日本为推动知识经济的发展，从代开始就 推行以诱导性经济计划和产业政策为基础的行政指导，为日 本经济的崛起产生巨大影响；1993年又在日本程序法中对行 政指导作曲了明文规定。在英国、美国、法国等国以判例形 式，在德国、葡萄牙等国以制定法形式确立了行政合同或公 法上的契约的法律效力。其原因是工业革命业已完成，工业 经济向知识经济的发展过渡，需要政府解决市场和个人无力 或不愿解决的社会问题，建立福利国家、福利社会，为知识 经济的发展提供适应的社会、政治和法律环境。因而，行政

12、职能空前扩张，对如此庞大的管理系统，单一的行政命令等 强制手段无能为力。而行政合同就为政府实现其职能提供了 广泛的空间，从而使行政执法方式的权力色彩淡化。？在我国，面对经知识经济的挑战，行政执法方式的非权 力化趋势也越来越明显，行政权作为服务权的观念和制度日 益成为人们的共识。执法的内容和目的都是服务。其中行政 处罚行为是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收 为是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可行为则 是对资源和机会的一种分配9至于行政指导、行政合同、行 政救助等则更加直接地体现行政主体与相对人之间沟通与 信任、合作与服务的行政法民主精神的非权力化执法方式。当然，这些服务性的非

13、权力行政方式的广泛用并日益发挥重 要作用，还需在立法上进一步建立和完善。在新的世纪、新 的经济形态面临之际，更为关健的是实现行政法治观念的变 革。今天，一般认为，行政法改革的重要目的是要取得两个 方面变革的成果首先，有必要逐步给行政部门灌输一些新的 精神，因为行政部门已表现由莫种倾向，它们对历史抱残守 缺，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，它们对待国 家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道。另一种变革也是不 可缺少的，即公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共 官员权力范围内的事，认为行政官员注定就是来为他们提供 服务的，因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。10（三）行政执法方式的法治化

14、、公开化知识经济社会行政权性质的嬉变，引起行政执法方式的 多样化和非权力化，但远非仅此而已。行政执法不是一个简单的落实和执行法律的过程，执法过程要复杂得多，它可以 视为一个由权限、权力与权利关系以及等多项因素综合作用 的过程，它也可以看作一个摆正权力与法律、权力与权力关 系以及同等看待实体与程序、合法与合理的过程。11因此,为使行政执法服务权为相对人提供质高量大的服务，并为相 对人提供服务创设条件，使社会形成良好的自觉服务系统， 行政执法方式还必须迈进法治的轨道，暴露于阳光之下，以 避免行政权的腐蚀和滥用。？法治是人类社会共同的理想追求，随着社会经济的发展 而不断更新与完善。知识经济是在工业经

15、济充分发展的基础 上转型和演变而来的，同样知识经济时代的法治也不过是建 立在工业经济社会法治文明成果的基础上，赋予新的时代内 容和更高的时代要求而已。1959年印度新德里国际法学家会 议在讨论和总结 75000名法学家以及 30个国家的法学研究 机构的各种观点后，通过体现全面正义法治模式的德里宣 言，确认法治是一个能动的概念，它不仅被用来保障和促 进公民个人的民事的政治的权利，而且要创造社会的、经济 的、教育的和文化的条件，使个人的合法愿望和尊严能够在 这样条件下实现。12这一概念既是对工业经济社会法治成 果的总结，又是对知识经济社会法治模式的自然延伸和科学 展望。知识经济以人创造的知识为基础

16、，人力资源成为第一 资源，工业经济以物为中心让位于知识经济的以人为中心，从而使人的创新成为社会、经济、政治及法律关注的焦点。 而人的创新能力的培养和挖掘，必须有一个激发人的创造欲 望、创造热情、创新意识、创新灵感的法治环境。这就得以 全面正义的法治确保人的人格尊严、权利与自由的尊重和保 护，并能从政府提供服务和创造的条件中促进人的创新能力 的充分发挥。？行政执法方式的法治化就是这种全面正义法治的具体 化。行政执法方式不仅要在形式上合乎法律规则，更强调其 实质上要合乎法律的原则、目的和精神，实现从注重法律规 则到注重法律原则的转变。行政权与立法权和司法权相比， 涉及社会生活的具体领域广泛得多。随

17、着知识经济的来临， 行政权职能膨胀，行政权性质的嬉变，直接提供相对人全方 位的服务并为提供这种服务创造有利条件成为政府的主要 目标。为实现这一目标，采取的执法方式必然多样化、非权 力化，那么机械的规则法学的形式法治显然是不符合实际的 空想。重视实质法治，发挥法律原则及其抽象的法律精神的 作用，赋予行政主体广泛的自由裁量权，是知识社会的必然 选择。现代美国著名行政法教授戴维斯认为：在世界史上没 有任何一个法律制度无自由裁量权。为了实现个体的正义， 为了实现创设性正义，为了实现还无人知道去制定规则的新 纲领以及为了实现莫些方面不能够变为规则的老纲领，自由 裁量都是不可缺少的 13当然这种自由裁量权

18、也是有限制的，难以想象现代的政府可以没有一种适当控制的官方自由 裁量权，法治的要义之一就是政府必须根据公认的、限制自 由裁量权的一整套规则和原则办事14（英国行政法学家威廉。韦德的法治观）。在法律规则没有涉及的情况下，法律 原则及其抽象的法律精神就是执法的准绳；即使有法律规则 的存在，也必须对有关法律原则给予充分考虑。在知识经济 知识爆炸和信息爆炸的巨变时代，制定包罗万象、详尽无遗 的法律规则已成为幻想，加大行政主体的自由裁量权，重视 法律原则无限宽广的包容力量，成为知识社会高素质的法律 主体以开放的姿态用来解决法律难题，实现行政主体服务职 能的可靠途径。？行政执法方式的公开化是制定的阳光中的政府法。从传统的农业经济社会到工业经济社会再到知识经济社会，行 政权功能经历从专制干预到不干预和积极干预，再到强调政 府与社会合作的优化干预三个阶段。15政府与社会合作是相互的，一是行政主体通过对相对人类提供服务来实现政府 对社会的合作，二是相对人通过对行政主体执法行为的配合 参与来实现社会对政府的合作。要想这种相互合作真正成 功，政府行为必须向社会公开。使传统政治生活中的信息垄 断和权力的单向分配让位于知识经济时代的信息公开和权 力的双向对流。没有双方的信息交流、相互信任，就不可能 有真正的合作。而知识经济高度