《公共管理学》重点总结-陈振明版

名词解释，简答，分析，论述。。。

第一章导论

公共管理学：是运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学和政策分析学等多

学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科。它是一个科际

整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用学科

具有贴近实践和实际操作性的特点。

公共管理学研究对象：公共事物的管理过程及其规律

公共管理的主体：公共部门

公共管理的对象：公共事物

公共管理的目的：维护公共利益，促进社会协调发展，提供公共服务

公共管理的范围和内容：公共部门研究、公共管理过程研究、公共管理一般方法研究、公共

管理外部环境研究等

公共利益：公共管理的目标具有客观性和社会共享性

公共事物：公共管理的客体公共事物是指涉及社会成员的公共利益、满足其共同需要、

关系其整体利益的一系列活动，以及这些活动的最终结果。

具有社会性、公益性、非营利性和规模性

公共权力：实现公共管理的前提公共权力是指公共机构处理公共事物的权力

政府是凌驾于社会之上的公共机构

新公共管理：政策的执行、公共服务的提供等职责可以转移至非政府公共部门甚至私人部

I'lo

公共管理：是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管

理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的

福利与公共利益。

公共行政与公共管理的关系：

广义上，公共行政和公共管理二者的外延是相等的，都可以理解为公共部门对公共事物

所进行的管理活动。

公共行政有狭义和广义之分，狭义上是指政府对自身事物的管理，广义上是指政府对包

括自身事物在内的整个社会的管理。

宏观层面的公共管理，指的是政治学意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或

政治治理。

中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管

理活动。在政治/行政二分法(政治是国家意志的体现，行政是国家意识的执行)下，公共行

政或公共管理都是公共部门管理的具体模式。

在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范

畴内体现出来。此层面上公共部门与私人部门的管理具有相通性。

公共行政与公共管理的区别：

(1)公共行政与公共管理相比是一个较旧术语。

(2)"行政"基本上指服从指令和服务，而"管理”则指：取得某些结果和取得这些结果的

管理者的个人责任。

(3)公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策；管理则包括

“行政”在内，而且也涉及到组织，即以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。

(4)公共行政注重过程、程序和符合规定；公共管理涉及的内容和范围更为广泛，它不

一定只发生在组织机构的内部，它包括了管理战略、外部环境处理以及组织的广泛使命和目

标等。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得"结果"和以结果为导向来承担责

任。

(5)公共行政采用的是僵死的、等级制的官僚制组织形式。公共管理往往采用更为弹性

的、以市场为基础的形式(是一种政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的变革)。

公共管理的特点

(1)公共管理承认政府部门治理的正当性(法治政府)

(2)有限责任政府

(3)公共管理社会化：公私合作、政府与社会共同治理

(4)进行专业化管理并明确管理者的责任

(5)全方位绩效管理：政府再造、公共部门改革、新公共管理、管理主义、企业型政府

等政府改革运动

(6)公共管理强调多元价值：强调民主、分权、制衡、人权、多元主义、公平、正义、

法治等理念或价值

(7)公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法

(8)公共管理以公共福利和公共利益为目标

公共管理的特质

(1)公共管理是一个整合性概念

公共管理在"什么"和"为何"层面上沿袭公共行政，而在如何层面上沿袭企业管理；

在维护其公共利益性质层面上沿袭公共部门的"公共"特性，在如何整合资源和提高

效率等层面上运用私人部门的一些管理手段和管理精神；

整合公共部门和私人部门所能运用的各种工具。

(2)公共管理借用私人部门的管理手段，但并未改变其公共性质。

公共管理的公共性体现在：公共管理主体即公共部门的"公共性"；管理手段即公权

力的"公共性"；价值观即公平、正义的"公共性"；目标即公共利益的"公共性"。强调

社会价值与责任。

(3)公共管理重视与外部环境的整合，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦

点。

(4)公共管理不完全等于“政府管理"，是一种新治理。公共部门的管理者包括政府、私

人部门、非营利部门和非政府组织。

(5)公共管理关注和重视政府改革和再造。

(6)公共管理是一个科际整合的研究领域，需要运用政治学、经济学、管理学、社会

学、心理学等诸多理论和方法。

公共管理与私人部门管理的区别

(1)政治权威与经济权威

公共部门的管理往往栖身在政治制度背景之中，不可避免地包括政治权威的作用。

许多公共管理活动具有强制性。

私人部门管理则更多融合于市场机制，其权威的行使更多来自于市场或经济权威，

而不是公权力或以国家强制力为后盾

(2)多元制衡与自主性

(3)公共利益与私人利益

(4)法的支配与意思自治

(5)政府与市场

(6)多元理性与经济理性

公共管理的产生与发展

一、早期的公共行政(19世纪末以前)

二、传统的公共行政模式(19世纪末至20世纪七十年代)

三、公共管理模式(20世纪70年代至今)

传统公共行政模式的特征

(1)行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格等级制模式的基础之

上，层次分明，权力集中，政府官员分工细致

(2)由常任的、中立的和无个性特征的官员任职(非人格化的行为方式)，按照固定的

行政程序和规范处理公务，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被

政治官员决定的政策

(3)以过程而不是以结果为运行基础，立足于制定要遵循的程序而不重视成果

传统公共行政模式两大支柱理论：

1、韦伯的官僚制理论

2、政治与行政二分法下的政治控制理论

现代官僚体系的六项原则：

(1)固定和法定的管辖范围的原则

(2)公职等级制和权力等级化的原则

(3)现代公职管理建立在保存书面文件的基础之上

(4)公职管理(职业化)。

(5)专职化

政治与行政二分法下的政治控制理论：(伍德罗・威尔逊在1886年提出)

应将政治与行政分开；应将政策与行政分开

政治(制定政策规则)与行政(执行政策和提供公共服务)分离，可以减少政党分赃、贪

污腐化和独断专行决策的发生

传统公共行政的基本原理

(1)政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织

(2)政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接

提供者

(3)政治与行政能够分离。

(4)认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任

何政治领导人服务的职业官僚

传统公共行政模式的不足：缺乏效率、管理上的低能、行动迟缓、创新不足等

(1)政治控制模式既不充分也不符合逻辑。消极控制难以适应现代公共服务所承担的广泛

的、管理的以及政策制定的角色；

(2)官僚制理论可能产生非民主化趋势、创新动力不足、效率不高等社会问题；

(3)公共选择学派认为官僚制背离了自由，与市场作用相比效率太低，主张采用缩减政府规

模为目标的政策。

新公共管理：

政策的执行、公共服务的提供等职责可以转移至非政府公共部门甚至私人部门。

以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引

进市场机制。

新公共管理模式存在某些共同点

(1)代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理

者的个人责任。

(2)明确表示脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。

(3)明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，

同样可以对计划方案进行系统评估。这些做法背后的推动力是"三E":经济、效率和效

能

(4)资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的。

(5)政府职能更有可能受到市场检验，

(6)通过民营化和市场检验、鉴定合同等其他方式减少政府职能的趋势。

20世纪70年代末以来世界各国政府改革的重点

(1)重新认识公共部门效率的决定作用，并把传统的效率观扩展为包括经济、效率和效益

(3E)在内的全方位绩效管理观

(2)把公共行政的责任置于影响甚至有时可以决定公共事物管理效果的重要地位。在一定

程度上改变了传统的政治/行政二分法和行政原则。

(3)追求公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分野，即政府

公共政策化和事物管理社会化。带有强烈的市场化取向和管理主义色彩。

思考题：20世纪80年代以来这种带有强烈市场化取向(包括社会参与等)和管理主义色彩

的公共部门改革运动在执行过程中可能产生哪些问题？为什么？

操作程序标准的破坏和道德下降。信息不对称、不完全公开信息、公共企业家短缺等。

新公共管理运动兴起的时代背景

直接原因：长期以来政府机构臃肿、政府职能不断膨胀、持续的财政危机、效率低下、缺

乏活力、甚至滋生腐败等现象以及由此引起的社会对政府的广泛不满，迫使政

府重新审视和改革其官僚机构。

更重要的原因：各国政府部门面临的时代背景和外部环境的深刻变化

(1)新技术革命的冲击

(2)私人部门管理绩效和应变创新能力所带来的挑战

(3)经济全球化趋势所带来的挑战

(4)公共部门管理理念变化的影响

一方面，面临复杂多变的外部环境，政府已不可能包揽全部的公共事物，更不可能对涉

及公众利益的各种社会事物实施有效的直接管理。

另一方面，公民社会治理能力不断提高，要求社会自我治理的呼声也越来越强烈，这也

为建立国家和社会共同治理模式创造了条件。

经济全球化中政府组织的角色：

国家战略管理和战略决策；与世界各国和国际组织的协调、沟通、合作和同盟关系的建立；

维护本国经济安全、金融安全、粮食安全和提高民族工业的国际竞争力；在多元文化的背景

下，维护民族传统文化和提高民族凝集力等。

公共管理学的发展

(1)公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家。

在当今社会，政府行政体系与市场体系成为影响社会最大的两股力量。政府管理体系在

创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。

(2)自从1887年威尔逊的《行政之研究》发表以来，公共行政一直是政府公共部门管理的主

要理论。

(3)公共管理作为一个研究领域，其正式产生于20世纪70-80年代。

我国公共管理的发展

我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与

公共管理体制，这需要我们以开放的态度，了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实

践的成果、经验和教训。同时，我们又不能简单照搬西方国家的经验，必须结合我国实际。

公共管理发展的学科背景

第一阶段：政治与行政二分法（1900-1926）

第二阶段:行政原则（1927-1937）

第三阶段：公共行政即政治学（二战后）

第四阶段：公共行政即管理学（I960、至70年代起。基本假设：公共行政与私人部门的行

政没有本质区别；强调一般管理/类同管理；企业绩效优于政府绩效）

公共管理学的理论基础

1、公共选择理论（布坎南于20世纪60年代创立，用非市场方式解决公共问题）

2、委托代理理论

3、寻租理论（布鲁格于1974年提出，寻租收益大于成本，易引发腐败行为）

4、博弈论中的纳什均衡（个人理性与集体理性的冲突）

5、管理主义

6、重塑政府理论

7、有限政府理论

公共管理学的研究方法（了解）

基本研究方法：文献研究法、调查研究法、科学分析法

具体研究方法：实证分析（问卷调查与个案访谈等）、规范分析、系统分析方法、成

本收益分析方法

典型案例分析方法

博弈分析方

现代官僚体系的局限性

由于严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务，这种官僚制组织十分稳

定一但是其行动迟缓而且程序烦琐。面临当前迅速变化的世界，庞大的、组织、控制、管理

严密的官僚制组织一无论是公共部门还是私营部门一已经不能正常运行了"。

第二章公共组织

广义的公共组织：是指不以营利为目的、管理社会公共事物、服务于社会大众的，以协调和

提高社会公共利益为目的的组织

狭义的公共组织：是指行使行政权力以达到公共目的、实现公共利益的组织，即政府组织

公共行政组织的特征

系统性

服务性：行政组织行为的出发点和基本属性

权威性

法制性

动态性

公共组织的含义和特征主要体现在“公共"上：

公共组织的关键点是公共组织是公共、政治决策的结果（属于公权力），而不是市场运作的

结果（属于私权力）。

公共组织与私人组织的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟一可以合法

使用暴力的机关。

思考题：我国在公共组织的边界定位和管理方面仍存在哪些问题？改革的方向是什么？

我国事业单位体制改革的基本思路：将其中不具公共性质的事业单位实行“企业化”改制；对

具有公共性质的事业单位，政府依据其公益性程度，提供与之匹配的公共资金投入和政策支

持，并探索适应当前国内外形势的新型经营和管理方式，以提高运作效率。

实现公共组织结构的扁平化、网络化，建立决策科学、信息透明、办事高效、运转协调、行

为规范的公共管理体系

公共组织的构成因素

组织目标、组织人员、物质要素、职能范围、机构设置、职位设置、权责关系、

规章制度、团体意识、

公共组织的类型

(1)依据公共组织所拥有权力的强制性的大小区分

L强制型公共组织：政府部门

2.半强制型公共组织：仲裁委员会、行业协会、消费者权益保护协会等

3.非强制型(服务性)公共组织：高校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科技

团体、服务咨询机构等

(2)按职权和管辖范围大小区分

中央人民政府、地方各级人民政府(含自治机关)：

(3)按工作性质、内容和作用区分

领导机关：各级人民政府的行政首脑机关

职能机关：国务院所属各部、委、办，各级地方人民政府负责专业行政管理的厅、

局、处、科等

直属机关：国务院下属的国家海洋局、国家专利局、国家气象局、国务院机关事物管

理局等

辅助机关：国务院和省级人民政府的办公厅、县市人民政府的办公室

咨询机关：各级人民政府所属的研究室、研究中心和顾问委员会等

派出机关：省人民政府的地区行署、城市市区人民政府的街道办事处、县市人民政府

的区公所等

公共组织环境;组织外部所有能够直接对组织存在与发展产生影响的因素的总和

利格斯1961年发表△亍政生态学》.•根据社会制度在功能上的分化程度将行政系统分为，与

农业社会环境相适应的‘融合型'行政模式；与从农业社会向工业社会过渡的社会环境相适应的

'棱柱型彳亍政模式；与现代工业社会环境相适应的‘衍射型彳亍政模式。后工业社会，编平型”

的行政模式。

公共组织环境的内容

政治环境、经济与技术环境、文化环境

我国现阶段的公共行政环境特征

政治上的特征：主流是人民掌握了国家的权力，是国家的主人。高度集权的模式开始解体，

但带有封建政治制度的痕迹，民主法制还不够健全，官僚主义、集权、特权都还有其存在

和滋生的土壤

经济上的特征：初步具备社会主义制度赖以存在的物质技术基础，但社会生产力水平仍较

低；建立了以生产资料公有制和按劳分配为主体，但存在多种经济形式和分配形式

文化上的特征：社会主义文化占主导地位，传统文化中崇尚吃苦耐劳、勤奋朴实、礼仪道

德具有积极影响，但存在文化多元化发展趋势

公共组织结构；

1.公共组织的纵向结构：又称结构的层级化，是指公共组织内部按上下隶属层次关

系而形成的一种等级结构。层级越高，其管辖范围、职责和权力也越大。

纵向结构的关键是确立各层级之间的隶属关系，需要处理好管理层次和管理幅度问题

纵向结构的等级层次可分为：高层、中层、基层

管理幅度指一个主管所能直接、有效地控制下属的数目。

管理幅度与直接领导作用大小成反比

2.公共组织的横向结构：是指同一层级各部门之间构成的分工合作和关系形式。

划分部门和组织分工的基本依据：目标、程序、人物或事物、地区（L.古利克的四标准理

论）

按管辖区的界限划分公共组织有利于某一区域内部事物的协调统一，缺点是重复性机构增

多，容易产生地方主义、条块分割等问题

按职能界限将工作性质相同的业务划归一个部门管理，优点是能体现专业化分工原则，做到

事权专一，职责明确，力量集中，提高各部门运作效率，缺点是容易造成本位主义

按行业和产品的不同来划分公共组织优点：有利于发挥专业技术力量的业务特长，缺点是

易造成机构的重叠设置，不利于整个公共组织系统的宏观协调

公共组织体制：是指公共组织结构中各层级、各部门之间关系法律化、制度化的表现形式。

是发挥公共组织整体效能的关键环节

1.首长制与委员会制（依据公共组织最高决策人数多少划分）

首长制：指一个公共组织的最高决策权力和责任赋予首长一人单独承担的组织体制

委员会制：指公共组织的决策和管理权力由两人以上组成的委员会共同行驶，按少数服从多

数原则集体决定、共同负责的组织体制

一般涉及决策、立法、咨询、协调等事物时宜采用委员会制,易于发挥集体智慧、分工合作、推

行民主和科学决策，防止个人专权，但容易事权分散、决策迟缓、责任不清、协调困难、保

密性差

凡涉及执行性、速决性、技术性、事务性工作的宜采用首长制，发挥其行政首长权力集中、

责任明确、执行有力、保密程度高、行政决策快等优点，但难以避免行政首长个人能力和品

质缺陷

做到"任事宜专其责，议事当广其谋"

2.集权制与分权制（依据公共组织上下级职权的大小划分）

集权制：指一个公共组织的一切事物的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事

都依据上级命令或指示办理的组织体制

分权制：指公共组织中的下级机构在其管辖范围内有较大的自主权，上级机构对下级机构权

限范围内事项不予干涉的组织体制

集权制的优点是政令统一，标准一致，指挥灵便，防止地方分裂；缺点是易导致独断专行，

下级主动性和积极性不高

分权制的优点是便于激发下级的工作热情，达到分工合作和分层负责的目的，使公共组织更

有弹性的创造力；缺点是过度分权，易造成下级机构各行其是，各自为政。

做到"统中有分、分中有通"

3.层级制与职能制（依据公共组织内部各机构职权性质和范围划分）

层级制：指将公共组织体系进行纵向划分，每个层级的工作性质相同，各自对其上一层级负

责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制

职能制：指在公共组织中按不同的工作性质，从横向上平行地划分出若干部门，每个部门所

管辖业务性质不同，但管辖范围大致相同的组织体制

层级制优点是，结构简单、事权集中、责任明确、决策迅速、政令统一、联系简捷；缺点是

结构呆板、难以适应复杂环境变化、各层级管辖事物过多、主管能力有时面临挑战

职能制优点是，各部门业务专一、职责明确；缺点是缺乏合作精神，各自为政，协调困难

我国政府机构改革成效不佳的原因何在？

最根本的原因就是没有抓住转变职能这个关键，而要转变政府职能，首先就要界定政府职能，政

府职能界定是政府机构改革的逻辑起点。

政府职能界定的途径：

（一）确定公共事务范围，界定政府总体职能

（二）加强协调和统一，合理安排政府间职能结构

（三）按照市场经济的要求，重新调整政府部门间职能结构

2008年政府机构改革需要解决的突出问题是什么？方案实施中应注意哪些问题？

2008国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能

有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工

业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部

I'lo

实施中应注意：、建立良性运行机制，巩固机构改革成果

一是要思想认识到位

二是组织领导到位

三是要工作措施到位

四是要职能转变到位

五是用人机制到位

2008年政府机构改革与前几轮政府机构改革的最大区别是什么？

第一，以“建设服务型政府"为政府机构改革的首要目标。

第二，以适应时代发展的要求、适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设要求为

这次机构改革的首要任务

第三，坚持"以人为本"、"执政为民"是这次政府机构改革的根本出发点和落脚点。

第四，加大政府机构整合力度，实行职能有机统一的"大部制"，是这次政府机构改革的首要

特点

第五，加强和改善宏观调控及重要领域的管理，促进科学发展，是这次政府机构改革的又一

特点

总之，这次国务院机构改革方案目标明确、职责明晰、服务性强、整合力度大，与改革开放

以来历次改革相比较，具有鲜明的时代特色、服务特色、民生特色和整合特色。

第三章公共管理职能

一般的管理职能概述：

约瑟夫•!_・梅西概括为七大职能：（主要关注管理内部要素）

决策、组织、人员配备、计划、控制、信息沟通、指挥

休斯的“三分法"：

战略：

确定目标和重点（以对外部环境和组织预测为依据）

设计操作计划以实现所定目标

管理内部构成要素：

人员组织和调配

人事指挥和人事管理制度

控制绩效

管理外部构成要素：

与组织的外部单位协调关系

与独立的组织协调关系

与新闻媒体和公众协调关系

公共管理职能体系：

战略管理职能：

环境分析

,战略规划

•战略实施

・战略评估

公共管理的内部要素管理职能：

•组织和人员配备

•人事指导和人事管理制度

•绩效控制

公共管理的外部要素管理职能：

•对利益集团的管理：制度化的联系与对话

•对政策团体的管理：政策领域利益相关者

•外部要素管理中的责任机制：对公民负责

公共管理职能的特征

(1)政府公共管理职能的重新界定与定位

新公共管理理论：掌舵而不是划桨

新公共服务理论：服务而不是掌舵

公共价值管理理论：创造公共价值

(2)政府行使公共职能手段的"企业化"

(3)公共服务职能的市场化和社会化

(4)公共服务职能的社区化

(5)注重外部环境和未来方向的战略管理

(6)通过绩效评估等措施提高公共管理部门的工作效率

公共管理职能的发展

政府职能主要包括:政治统治职能和公共管理职能

公共管理职能:核心是政府的经济管理职能和社会管理职能

现代西方政府公共管理职能变化两大趋势:总体上不断增长和极度扩张以及公共管理职能社会

化的表象

现代社会主流的经济学家除了承认政府应该发挥守夜人作用外，还应该发挥提供公共产品、

鼓励竞争、防止自然垄断、减轻负外部经济效应等职能。20世纪30年代世界经济大萧条

后，经济学家又提出政府还应保证经济成长有稳定的宏观环境，维持经济的可持续增长(宏

观经济调控)。

转轨期我国政府经济职能的特性分析

(1)处于体制转型时期的中国，市场机制的发育还很不完善，因而政府有扶持市场发育的

责任，在市场机制完善之前，代替市场完成一些经济活动，并在市场规则完善的过程中逐渐

退出。

(2)中国政府长期以来推行计划经济体制，政府职能必然有进有退。

(3)经济建设型政府向公共服务型政府转型，产生了集权与分权、分税问题和财权、财力

与事权的重新划分等问题；公共服务需求快速增长与政府供给的矛盾日益突出。

(4)政府处于痛苦的转型过程中，核心公共服务处于不断变革中。

我国现阶段的历史特征

并存期：黄金发展机遇期与矛盾突发期并存

问题集中爆发期

挤压期：国内问题国际化、国际问题国内化

转型期开始进入拐点

工业化进入拐点

应建立小政府、大社会：还权于企业，还权于人民、还权于社会，强调公共管理职能中政府

的作用

万能政府与有限政府：应从万能政府走向有限政府，发挥社会组织的作用，市政府职能社会

化、市场化

市场失灵：是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。

市场失灵的原因(公共产品、垄断、外部影响、非对称信息)

(1)存在交易信息的不完全和不充足的可能性

(2)交易成本会有碍交易的实现。

(3)由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场是难以存在的。

(4)有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的条件(垄断)。

(5)某些交易具有"外在性"

(6)有些商品和服务无论消费者付费与否都可享有，天生具有公共的特点

市场失灵是政府干预和政府规制得以合理化的重要理由之一。

市场失灵现象

外部性

市场的不完全性

市场行为的短期性和滞后性

市场不能避免投机行为的产生

市场不能实现社会收入分配的平等

市场无力阻止垄断

市场在对外贸易中的缺陷

政府干预：

〃对宏观经济进行管理和调控（手段：通过供给管理，平衡经济结构和优化产业结构；

通过需求管理，调节市场供需，达到总量平衡。）

Y

（原因：市场波动与经济的不稳定性）

口调节收入分配，提供社会保障（手段：收入分配政策、财政的转移支付、完善社会保

障制度提高公众福利）（原因：市场经济下的收入不平

等）

为公众提供公共产品和服务（手段：①使用税收手段。②使用企业合并的方法。

③使用规定财产权的办法）（原因：市场经济中的外部性）

公共产品：是政府和社会提供的具有消费的非竞争性、收益的非排他性和外部性的物品。

可分为：纯公共产品、准公共产品和俱乐部产品。

纯公共产品：是指产品消费过程中具有完全非竞争性和非排他性因而具有明显的正外部性和

社会效益的公共产品，一般由政府免费向社会成员提供。包括基础科学研究、基础教育、国

防等。

准公共产品：是指介于纯公共品和私人产品之间的具有不完全非竞争性和非排他性特征的公

共产品。由政府、社会和受益者个人或私人企业共同承担投入成本。

俱乐部产品：是指那些受益人相对固定的通过俱乐部形式组织起来的利益共同体所提供的俱

乐部公益性产品。俱乐部内部所有成员分摊投入成本。

私人产品：具有完全竞争性和排他性的产品。主要由私人（私人部门）提供，并由市场机制

进行调节。

外部经济：如果某个经济单位从其经济活动中得到的私人利益小于该活动所带来的社会利

益，这种性质的外部影响称为"外部经济"

外部不经济：如果某个经济单位从其经济活动中得到的私人利益大于该活动所带来的社会利

益，这种性质的外部影响称为“外部不经济"

我国当前仍存在纯公共产品供给不足而私人产品却公共供给的现象，你能结合实际举例说明

吗？

答：纯公共产品供给不足的现象：

农村纯公共产品供给不足：

(1)农村科技、农业相关信息等"软"公共产品远不能满足农民的需要

(2)法律政策供给不足

(3)农村生态环境恶化

私人产品公共供给的现象：(没找到)

营造和保护有效竞争的市场环境

完善市场运行规则，加强市场监管，维护市场秩序

完善产权制度

培育市场竞争主体，协调解决团体冲突

推进政府机构改革，抑制行政垄断

抑制经济垄断

经济垄断的后果：①影响经济效率②导致资源配置不足③在一定条件下会阻碍技术进步

经济垄断的治理：①垄断价格管制。②资本回报率管制。③反垄断法和反托拉斯法

市场经济条件下政府的基本职能

(1)提供经济发展的基础结构。

(2)组织各种各样公共产品和公共服务的供给。

(3)共有资源和自然资源的保护。

(4)社会冲突的调整和解决。

(5)保护并维护市场公平竞争。

(6)收入和财产分配的调节。

(7)宏观经济的稳定。

市场功能与政府职能的配合

实现政府职能归位

政府干预的目的是促进市场功能的发挥

实现政府与市场的优势互补

将竞争机制引入政府公共服务领域

寻找第三支手

将科学的企业管理方法引入政府管理

政府失败：在市场经济中，政府为矫正和弥补市场机制的功能缺陷或市场失灵所采取的立

法、行政管理及各种经济手段在实施过程中事与愿违，未能有效克服市场失灵，甚至阻碍和

限制了市场功能的正常发挥，引起经济关系扭曲，加剧市场缺陷和市场混乱，难以实现社会

资源最优配置，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。

政府失败的三种情况：

•政府干预经济活动达不到预期目标

,或成本高昂

•或引致一些其他负面效应

政府失败的类型及原因

1、政策制定的复杂性和低质的政策

2、成本和收益的分离：过剩和成本提高

3、内部性问题

4、政府组织的低效率和政府执行的无效率

5、另一种分配的不公平

6、寻租及腐败

7、所有制残缺

内部性：指公共组织进行内部管理的标准和规则，即用来评估机构的运行和机关人员的行

为。市场失灵的核心是外部性问题，而政府失灵的核心是内部性问题。

公共组织有四种类型：政策组织、规则制定组织、服务组织、、执行组织。

政策组织和规则制定组织不可能引入市场竞争机制，属于典型的自然垄断性质。

公共服务组织和执行组织即使引入市场竞争机制，其竞争性也是有限的、受到很大限制的。

公共产品供给的低效率的原因：

公共产品供给效率评价困难

政府部门垄断供给

政府机构或官员缺乏追求利润的动机

监督机制的缺乏

国家干预管制是造成产权残缺的根源，所有者的产权残缺程度与政府管制的程度成正比。

产权残缺在一定程度上导致资源配置的无效率，非排他性的公有产权似乎对人人有利，结果

谁也得不到更多的好处

国家的存在是经济增长的关键，然而国家也是认为经济衰退的根源。

政府失败的纠正与防范：

进行立宪改革。

对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束

完善表达民主的方式及发明新的政治技术

用市场力量改善政府的功能，提高政府效率。

在政府内部重新确定竞争机制

在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度

更经常采用由私营企业承担公用事业的政策

一些人认为“管理越少的政府就是越好的政府"，你同意这种看法吗？(政府干预)

答：该说法是片面的。一方面，国家干预管制是造成产权残缺的根源，所有者的产权残缺程

度与政府管制的程度成正比，产权残缺在一定程度上导致资源配置的无效率，但是另一方

面，政府干预包括对宏观经济进行管理和调控、调节收入分配提供社会保障、为公众提供公

共产品和服务的职能，有效的政府干预是使现代市场经济得以稳定发展的必要条件。政府增

加干预，将是现代市场经济的一个重要特征。政府要尽量减少在微观上的管理，同时要加强

在经济及社会事业发展的宏观指导和管理。

第四章公共部门战略管理

战略:一个组织在激烈的竞争环境中，为谋求其生存与发展，实现组织的使命和目标而制定的

带有长远性和全局性的关于组织发展方向和行动方案的谋划。

战略管理：是指一个组织在制定和实施关于其未来发展方向、目标和行动方案的规划过程

中，所进行的决策、组织、协调、评价和控制等一系列的活动，以及这些活动的艺术性和科

学性。

战略管理的特征

(1)战略管理是未来导向的

(2)战略管理着重于长远的、总体的谋略

(3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。

(4)战略管理是科学性、应用性、发展性的统一

(5)战略管理是直觉和理性分析的结合，这是战略决策创新所必不可少的。

(6)战略管理是持续性与循环性的过程。

(7)战略管理是战略性的思维方式。

战略性思维的特征：

超前意识、长远意识、全局意识、权变意识、创新意识

战略思维：通过组织所处的外界环境对组织加以考察；它旨在描述清晰的目标和目的；它试

图脱离常规的管理任务，而以系统的方法审视组织变化前景的长期情况。

公共部门重视战略管理的原因

(1)更加复杂和不确定的环境。

(2)公共部门角色的变化。

(3)国际化和国际竞争力的挑战。

(4)公共利益的挑战。

公共部门战略管理过程

战略规划阶段-战略实施阶段-战略控制阶段

外部环境与内部环境分析

机会与挑战、优势与劣势(SWOT)

战略规划

战略实施与战略控制

战略管理与战略规划(战略计划)的联系与区别：

战略规划在管理领域流行于20世纪60-70年代，在80年代后逐渐被战略管理所取代。更重

要的是战略规划是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略

规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。

两者的不同之处在于，战略计划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的是战略结果的

产生：新市场、新产品、新技术。所以战略管理更加综合、完备，它不仅仅制定出计划，而

是意在使计划与组织的所有部门结合起来。

战略计划分成三种形式：

企业战略计划（是从短期计划和长期计划发展而来，并与资源配置和绩效测评结合在一

起。）

公司战略计划（更关心组织的高层，并且更关心企业各部门之间的责任分配，在具体细节上

要周详得多）

战略管理

三者的共同点是：认可组织的任务，实施某些环境监测，明确一系列的目标并通过制定战略

计划来实现这些目标。

企业战略计划和公司战略计划都有它们的局限性：计划成果微乎其微并造成分析失效；引入

战略计划的组织阻力；高层管理人员撤消或放松对计划的支持，将战略计划置之一旁"。

战略规划模式

1、发展初步共识

2、确认组织的法规和使命

3、进行SWOT分析

4、确认组织所面临的战略议题

5、战略选择

SWOT分析：通过了解组织内部的优势与弱势，掌握外部机会，规避风险，从而制定良好战

略的方法。主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作

出最好的回应。

SWOT分析的进行

(1)考虑外部环境，分析组织的机遇与威胁。

(2)进行内部环境评估，提供组织内部的优势和弱点。

不同的战略匹配与选择：

SO——增长战略W0——扭转战略

ST——多元化战略WT——防御战略

战略管理在公共部门的作用：

提供战略性发展方向

知道资源配置的优先顺序

强化组织对环境的适应能力

设定了追求卓越的标准

提供了控制和评估的基础

公共部门战略管理的限制：

(1)政府任期的短期性和行动取向

(2)公共管理的许多方面都是由立法者所确立的

(3)公共规则大部分是在组织内部进行的

(4)可靠性分析通常是费力又费钱的

(5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉

(6)由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的

（7）与私人部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来

实现的

公共部门战略管理中存在的问题

1、公共机构目标和任务仍不够明确

2、正式的战略计划过程过于呆板（通过积极贯彻执行和定期调整计划，注重战略计划的连续

性而非周而复始地简单重复，将着眼点不是简单地放在计

划本身而是用战略思维方法思考组织的过程，可以使这个

问题得到纠正。）

3、正式的过程有时与创造性和革新相违背

公共部门战略管理中的对策

•寻找具有全局观、强调整合的管理途径，抛弃短期主义的思维方式

•选择充满朝气和强有力的领导人负责组织工作（排除干扰、果断决策）

•制定严格的规章制度

•追求满意的结果

你认为我国当前大中城市的电网改造、城镇规划、公地规划、立体交通系统、公共卫生体

系、基础教育布局等领域应采取哪些战略改进措施？

第五章公共部门绩效管理与监督

绩效：是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过

去结果以及其他组织的情况进行比较

政府绩效：是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其职能、实

现其意志过程中体现出来的管理能力。内容：政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效绩

效管理：是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告

知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。它包含了组织目标

制定、组织实施、组织目标的实现程度与改进等内容。

绩效管理的基本内容：

(1)绩效评估(包括组织的、计划的和个人的绩效)

(2)绩效衡量

(3)绩效追踪

公共部门绩效管理的意义

装绩效管理的必要性和重要性体现在以下几个方面：

(1)责任落实。(2)利害关系人的期望。(3)对结果导向的强调。

(4)个人业绩和组织业绩的双重要求。

柒有利于公共部门责任的落实

聚有利于衡量政府制定和实行的公共政策是否满足不同顾客的要求

X有利于推动从重过程向重结果转变

装有利于促进从重个人绩效的评估、研究转向组织与个人绩效的评估、研究并重

票有利于激励和约束机制的建立和完善

*有利于改变政府机关的铺张浪费现象

公共部门绩效评估：是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的

努力的术语

绩效评估的类型

内部评估

评估机构

<外部评估

V「个人绩效评估

评估对象I

组织绩效评估

r管理与改进型评估

评估目标I责任与控制型评估

节约开支型评估

公共部门绩效评估的构成要素

荣绩效评估的目标

聚绩效评估的途径

票绩效评估的制度安排

票绩效评估的信息系统

公共部门绩效评估的程序

装整体规划

决技术准备

票资料和信息的收集

票评估实施

«结果反馈

决提出改进方案

绩效评估标准：是一个量化的过程--或给一个程序、项目或其它活动的运作指定的一个数

目，以此作为标准来测定一个公共机构为其顾客提供产品或服务的状况。

绩效评估指标：(4E指标)

(1)经济

经济指标是指组织投入到管理项目中的资源水准。经济指标关心的是以最小的投入来提供

一定质量和数量的公共产品或公共服务。经济指标并不关注服务的品质问题。

(2)效率

效率简单地可以理解为投入与产出的比例关系，它关心的是手段问题，而这种手段经常以

货币方式加以表达与比较。效率可以分为两种类型：生产效率，指生产或提供服务的平均成

本。二是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。

(3)效果

衡量公共服务的一个重要指标。效果通常是指公共服务实现标的的程度，包括现状和行为

的改变程度。因此，效果是指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系

来衡量。效果关心的是目标与结果。

(4)公平

衡量政府绩效的重要指标。公平指标是就接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而

言，该指标相当难以衡量。

政府绩效衡量中的限制

片内部无能的反功能

K政府绩效的因果关系难以确认

奈公共部门组织很少能控制环境的因素

兴政治考量经常是资源配置的重心

公共部门绩效管理制度面临的共同问题

票绩效管理的前提是将所有绩效进行量化

票功能相同的公共组织有地区性差异，标准统一并不一定公平

票如何制定与品质绩效有关的指标仍是绩效衡量的主要限制

票绩效指标制定的合理性、适用性、针对性

决绩效信息的准确性、及时性

绩效管理成功的条件

票管理者要成为组织绩效的中心

票高层的支持和承诺

率制定绩效目标和绩效规划

票绩效衡量对组织有意义

K利用绩效规划和绩效体系使管理者负责任

票意识到绩效的重要性

票要连续不断地发现问题和绩效改进的机会

标杆管理：是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程。标杆管理被普遍认为是一种评

估、比较的过程，以改进工作程序并取得更高的绩效。

最佳实践的标准

(1)成功地跨越时限。

(2)可量化的结果。

(3)革新性。

(4)被认可为具有积极意义的成果。

(5)具有可重复性。

(6)具有局部的重要性。

(7)不要与特定的人口统计方式联系起来。

标杆管理中的标杆：是标杆管理机构所建立的标准或绩效标准。(内部标杆、外部标杆)

你认为应如何改进我国政府的绩效？(标杆管理)

甄选并引进最佳实践，建立标杆管理

(1)确定标杆。

(2)确定比较对象。

(3)收集数据。

(4)确定绩效差距。

(5)就结果进行沟通。

(6)确定作出改善的目标。

(7)制定行动计划。

(8)实施计划。

(9)对实施结果进行监督。

(10)重新校订标杆。

人力资源：广义上，泛指现在和未来一切可能成为生产性要素的人口，他包括现实的人力资

源、潜在的人力资源和未来的人力资源。

狭义上，指一个国家、一个地区乃至一个组织能够作为生产性要素投入社会经济活

动的劳动力人口的数量和质量。

人力资源的质量：是一个国家、地区和组织的劳动者健康情况、知识与技能水平、价值与态

度、行为能力等综合因素的反映。

人力资源的特征

(1)人力资源是一种能动资源。

(2)人力资源是高增值性资源。

(3)人力资源无法储藏，具有很强的时效性。

(4)人力资源必须不断地投资、维持与提升，才能保持其价值和增值。

人事管理，是一种以事为中心的管理。人力资源管理是一种以人为中心的管理

传统人事制度管理与人力资源管理的区别：

观念不同：传统的人事培训比较注重表现为职业技能、知识、道德等的培训以及短期教育；

人力资源管理与开发则比较注重文化环境、伦理道德、综合性课程以及长期教育

侧重点不同：传统的人事管理制度是以人员的任用、考核、奖惩、晋升、等规范性工作作为

人事工作的主要内容；人力资源管理与开发则更多地考虑各类人力资源之间的适

当比例、优化组合及平衡发展，帮助人们将自身的工作设计得更合理，更多地发

挥其才能，从而带来工作效率的提高。

模式不同：传统的人事制度管理是一种被动式管理，而人力资源管理是一种主动式管理。

方法不同：传统的人事管理方法比较单一，人力资源管理与开发则强调用人的综合性

人力资源管理五大基本功能：

人力资源的获取、人力资源的发展、人力资源的激励、人力资源的维持、人力资源的研究

人力资源管理人员的知能：技术知能、组织知能、人际关系知能、知识知能。

公共人事管理的传统模式中四种基本的公共人事管理制度：

政治任命制度、公务员制度、集体谈判、弱势群体保护行动制度

公共人事管理者的新工作

1、通过替代性组织形式或机制提供公共服务

2、弹性公共雇佣关系的广泛应用

3、公共人事管理者的角色变迁：由服务到咨询，进而到契约履行

公共部门人力资源管理的任务：

1.建立适应市场经济要求的管理机制

2.创造一个人才发展的良好环境

3.加强公共部门人力资源管理的法制化建设

4.建立一套科学完善的管理办法

工作生活质量：通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包

括工作环境、工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发

挥。

工作生活质量的标准

(1)公平合理的报酬；

(2)安全与健康的工作环境；

(3)直接运用与发展个人能力的机会；

(4)持续成长与安定的机会；

(5)工作组织中的社会整合；

(6)工作组织中的宪法保障；

(7)工作对整体生活的影响；

(8)与工作生活相关的社会因素。

你认为我国的公务员喜欢在何种环境下工作？

高工资、高福利、高待遇轻任务无压力

第七章企业型政府与政府再造

政府再造：对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性

以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来

完成这种转型过程

政府再造的内涵

政府再造就是用企业化体制来代替官僚体制，即创具有创新惯性和质量持续改进的公共组织

和公共体制，而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具有内在改进动力的公共部门

公共企业家.♦是指政府部门内部，有效促使资源最大化，而又达到效率和效能的公共管理者

企业型政府.•能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府

企业型政府的基本特征

•重视成本效益关系。

•强调顾客导向。

・强调市场机制，重视选择和竞争。

,授予权能。

•创新与改革。

政府再造的‘五C策略"：

杠杆战略途径

目标核心战略目标明确角色明确方向明确

激励后果战略有序竞争企业化管理绩效管理

责任顾客战略顾客选择竞争性选择顾客质量保证

权力控制战略组织控权雇员授权社区授权

文化文化战略破除习惯撼动心灵赢得心智

各国政府再造的主要做法

(1)政府组织中实行分权，将责任转移至较低一级的政府部门。

(2)重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪些是政府应该付出却没有付出的，哪些

是既没有去做也没有付出的。

(3)削减政府公共服务规模，实行公共活动的私有化与公司化

(4)寻求更具效率的公共服务供给途径

(5)顾客取向，包括为公共服务提供明确的质量标准。

(6)实行标杆管理和绩效管理。

(7)简化规则，降低成本

转轨时期我国公共管理发展和政府改革的特殊背景：

1、双重体制转轨并行及其多重转变

2、双重社会转型特征并存

3、公有制经济与市场经济的兼容

我国公共管理发展和政府改革的特色：

1、政府机构调整与新型公共管理体系的重建

2、电子政府建设与政府重塑相互交织

3、事业单位改制

4、政府部门规范管理与绩效管理双重价值取向并重

5、公共管理中的城乡二元特征

中国政府管理体制改革：

(一)”全能政府的终结"：计划经济体制下："管制"经济的"大而全"角色；

市场经济体制下："规制"经济的"小而精"角色

(二)政府管理体制变革的目标定位：企业化政府、法制化政府、

人性化政府、道德化政府

(三)政府管理体制变革的路径分析：(.你认为应如何推进中国政府改革进程？)

1、政府角色转化一从"守夜人"到"监护人"

(1)进一步加强宏观经济调控能力，为社会经济的发展提供良性的运行机制。

(2)建立和健全市场经济的监管机制，为市场经济的健康发展提供有力的保障。

(3)继续完善社会保障机制建设，为市场经济向纵深发展培育稳固的社会基础。

2、有限政府与法治政府

(1)职能的转换，是建立有限政府的根本途径

(2)机构的优化，是实现有限政府目标的必要手段。

(3)依法行政，是有限政府的现代内涵

3、公共理念与诚信政府

(1)民治政府：是一个开放的政府；是一个受社会公众监督的政府；是一个透明的政

府；

(2)用企业精神改造政府：提高政府的工作效率，实现社会公平的有效手段。

(3)建立政府的信用机制：国家法律将社会公众的责任托付于政府管理体制。

公共管理学案例分析……-电信业民营化

案例

随着收入水平的提高，城市化的推进，对电信事业的需求还会扩大，电信民营化的

规模还会不断扩张，其水平也会进一步提高。如果行业能及时建立起一个合理的竞争机

制和高效的监督体系相信电信业是可以大力开拓的一块疆土和充分施展拳脚的一个领

域，它将有一片美好的前景。

一直备受社会关注的"手机单向收费"问题，近日在此间召开的全国"两会"上再次引

起政协委员、人大代表的关注。其中，政协委员方廷钮已连续三次向大会提交提案，呼

吁电信部门早日放开手机收费。信息产业部的立场是支持实现单向收费。但这会影响到

电信企业特别是联通的收入，而众所周知，联通还需要扶持。我们会想一个办法，既能

解决单向收费，也不会过分影响电信企业的收入。加入WTO以后的世界范围内的电信

和信息业的竞争挑战激烈，另外，我们也承担着走向世界、参与国际电信运营的竞争的

重大使命。如何解决好这手机单向收费的问题，实现与国际接轨就成了中国电信业民营

化的重中之重了。

问题

1.为什么要电信业要实行民营化呢？

电信业是一项技术含量颇高的行业，同时它的研发和维护都需要大量的资金。显然

这是政府所无法承担和胜任的。而以利益为导向的电信业的民营企业有直接的经济动力

去寻求并开展新的项目，并愿在公众能够支付的的价格水平上提供服务，满足病的需

求。基本原因余下：

一.首先可以帮助政府发展基础设施。

二.可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足。

三.提高政府的信誉等级。

2.如何改革国家公用事业？

一.政府需要建立完善的监督体制。

二.政府需要批准恰当而有效的反垄断法律，需要建立有效的管理框架，需要设立

具有强制权利和能力的管制机构。

三.政府应投入更多资金来培养管理技术人员以适应日益发展的民营化

能在钱的面前底下腰’3、沟通不畅，政策对象受传统思想观念的束缚，对政策目

标缺乏认识和理解，是问题产生的根源，所以政策执行者应大力度宣传，做好群众的解释工

作；4、完善和落实对独生子女家庭的政策倾斜和照顾，要解决独生子女家庭的后顾之忧。

（案例）政府上网干什么

答：我国电子政务的建设已进入快速发展和应用时期。但还存在不少的问题。第