事故指挥系统ICS的应用分析0001

1、事故指挥系统ICS的应用分析事故指挥系统（ICS）已经发展了近50年，作为一套被广泛应用的提高应急效率与效用的管 理方法，已经成为应急管理中的主要应急指挥系统。海南省每年都会经历多个不同等级的台风，对政府应急部门的应急效率、指挥能力提出较 高要求，为了提高防汛防风过程中信息传递效率，增强内部人员沟通联动，海南省应急管 理厅将ICS理念与防汛防风工作相结合，开创性建立了一套基于ICS理念的标准化应急指挥体系。形势严峻任务艰巨台风数量多，政府管理部门工作量大。据19512016年资料统计，登陆我国（含台湾省）的台风总计有842个，其中登陆台风数量排名前两位的省份分别是：广东省 247个，约占 全国

2、总数的29.33%;海南省152个，约占全国总数的 18.05%,平均每年约2.303个台风在 海南省登陆。主汛期台风洪水密集，灾种多频发并发。根据19512014年海南台风灾情资料统计，对海南省有严重影响的台风主要出现在5月上旬到12月上旬期间，尤以7月上旬到10月上旬为巨，台风平均活动时间约为 95天，影响数量占总数量的78%洪水主要发生在511月, 810月出现机率最大，约占全年总数 68%同时，海南省汛期内灾种多频发并发，如2016年海南省先后遭受干旱、强对流、龙卷风、强降雨、城市内涝、强台风等灾害，台风 和洪涝多同时发生，旱涝并存，旱涝急转时有发生。因此在主汛期，经常会面临台风接踵

3、而至甚至多台风同时影响海南的情况，对防汛防风人员持续应急的能力提出严峻考验。受灾面积大影响广，农业水利受灾重。海南省农业占比大，抵御风涝能力弱，水利设施直面洪涝首当其冲，两者在灾害中损失占比最大。从上世纪70年代起，因台风造成的直接经济损失特别是农作物经济损失呈上升趋势，对政府部门应急指挥与协调能力以及响应效 率提出了高要求。优化流程高效运作为了提高防汛防风过程中信息传递效率，增强内部人员沟通联动，海南省应急管理厅结合 防汛防风工作实践，以现有防汛防风应急预案为基础，梳理内部工作流程，建立了一套基 于ICS理念的标准化应急指挥体系。模块化的组织架构。海南省应急管理厅防汛防风指挥组织架构兼具标准

4、化和灵活性的特点: 标准化。ICS常见的指挥框架将人员划分为指挥、作业、计划、后勤和财务，考虑实际情 况，海南省应急管理厅将内部应急指挥人员分为：总指挥长、指挥长、副指挥长和新闻发 言人；常规应急人员分为 4个大组：指挥调度组、分析研判组、后勤保障组和宣传报道组， 下面设有不同单元。另外根据需要决定是否设立工作指导组赴前线进行工作指导和督促。启动防汛防风IV级应急响应后，总指挥长宣布成立厅内应急组织架构，各组组长随即确定 自己组内单元构成和岗位人员并上报备案，无需再临时指派人员。灵活性。应急组织架构 可以根据事故的规模和复杂程度进行调整，组织架构中的各小组、单元也可以根据应急的 实际情况调整人

5、员数量，避免了传统应急中一旦应急所有人都要到达指挥中心值守，但是 又有很多人无事可做的现象。（见图 1）统一的信息接收与发布管理。信息作为应急过程中最为重要的一环，直接影响应急行动的 效率与效果，应急指挥机构必须建立一套标准的、完善的突发事件信息整合、处置流程。海南省应急管理厅将信息的接收与处置统一到分析研判组下的信息收集单元，对应ICS框架中的状况单元，信息收集单元的职能可以高度概括为：沟通上下、联络内外、协调左右。作为统一的信息入口，信息收集单元兼具舆情监控以及信息核实的职能，在对信息进行初 步研判分类后，转交研判会商单元和综合文档单元；同时当应急响应级别发生变化或者有 其他重要指示时，信

6、息收集单元作为统一的信息出口还要将相关通知发送给厅内以及省委、 市县。（见图2）这样一方面确保了应急人员获取信息的及时和准确性，另一方面又保证了对外信息发布的统一性。可控的管理幅度和统一的指挥链。可控的管理幅度是整个应急团队保持行动持续高效的关键。每一个组长、领队直接管理人员不超过6人，保证了上级对下级的有效监督以及自己所管理的资源。普通应急人员、单元领队、组长、副指挥长、指挥长分别层层向上汇报， 所有人有且只有一个直接汇报的上级领导，避免了多头汇报所产生的混乱，形成统一的指 挥链。基于ICS理念的应急响应作业循环。防汛防风工作重点在防，大部分行动发生在台风登陆 前的预警阶段。内部应急响应作业

7、循环主要包含初期预警行动阶段和启动等级响应后循环阶段，目的是以标准化、程序化的流程图让应急人员灵活、高效、准确的变更应急目标，制定应对策略，形成标准化工作流程。接到预警信息后，值班人员将信息在厅内通报，防汛防风防旱处组织人员进行内部会商，决定是否启动防汛防风IV级应急响应，厅领导宣布成立防汛防风应急组织架构，各组人员按照工作职责开展响应准备工作。会商研判是启动应急响应前或 者响应等级变更前必需的环节，此阶段主要工作为收集信息，评估现阶段状况，组织会商 会议进行分析研判，确定启动或变更相应响应等级，按照 ICS目标为导向的理念，商讨制 定下一步防御工作策略。应急响应启动或者级别变更后，根据前期会

8、商结果，起草并下发防御部署工作通知，组织成员单位以及各市县召开防御部署会议并监督落实 切合实际创新实践 海南省应急管理厅尝试将ICS应用到防汛防风工作后，先后经历了三次台风，分别是 2019 年第7号台风“韦帕”、第12号台风“杨柳”和第14号台风“剑鱼”，有效检验了应急 指挥体系并磨合了机制。2019年8月31日海南省应急管理厅值班室接到海南省气象局预警通知，巴士海峡附近海面热带云团将于夜间加强为热带低压，并有可能于9月1日加强为台风（热带风暴级），值班室将信息立即在厅内通知，厅领导组织防汛防风防旱处、应急指挥中心、办公室等主 要处室开展内部会商，要求各处室按照职责做好应对台风准备工作。9月

9、1日8时，海南省防总根据分析研判结果决定启动防汛防风四级响应，海南省应急管 理厅立即成立厅内防御台风“剑鱼”指挥组织架构，将厅内人员划分为指挥调度组、分析 研判组、后勤保障组和宣传报道组 4个大组，同时各组组长根据需要设立组内单元并确定 人员，报人事处备案。启动四级响应后，海南省防总在 5天内先后3次召开全省防御调度会，在密集的调度会商 会议下，厅内各组按照职责划分开展应急行动。信息收集单元不断收集风、雨、水情信息，交研判会商单元研究讨论；指挥调度组统筹组织综合性消防救援队伍、军队武警等抢险救援力量共19325人时刻待命，并检查防汛抢险物资设备，向重点地区、重要部位提前预置抢险力量及设备，确保

10、一旦发生险情、灾情， 可以立即投入抢险救援；后勤保障组负责应急过程中的通信保障、工勤保障、会议保障等 工作，使会议组织有条不紊，后勤保障有力；宣传报道组负责宣传报道、联络和应对外部 媒体工作。整个台风响应时间持续 5天，相比在应对2019年第4号台风“木恩”时出现的人员分工 不清晰，信息出口混乱的现象，“剑鱼”的应对过程厅内人员按照分工各司其职，职责明分析总结优化方案从标准化到灵活性，ICS的应用要以应急预案为切入。我国的ICS相关介绍大约从2005年开始，而2001年，我国就已经进入了综合应急预案编制使用阶段，大规模使用是以国 家突发公共事件总体预案的颁布为标志，应急预案目前是国内应急响应的主要行动依据。但由于传统预案往往以单一场景为背景编制，且缺乏指挥决策相关内容，导致其存在适应 性差，无法落到实处等不足。考虑到应急预案在国内的使用基础，ICS要与传统应急预案有效结合。海南省应急管理厅在防汛防风抗旱应急预案的基础上，结合内部行动指南，一方面通过模块化的组织架构、 统一的指挥链来增强应急预案的可操作性与灵活性；另一方面，将 ICS中的“P循环”加 入应急决策中，使应急预案在不同场景和突发状况下具有适应性。细化岗位工作清单，促进ICS真正落地。虽然ICS在海南省防汛防风应用大大提高了应急 效率，但是也存在一些可以继续优化的地方