经典：公共政策案例分析

1、2021/8/61“死亡指标死亡指标” 有善意无善果？有善意无善果？公共政策案例公共政策案例小组成员：马胜利小组成员：马胜利 马方马方 吴亚玲吴亚玲 鲁桂云鲁桂云 马天户马天户 董昌灵董昌灵2021/8/622021/8/63一、一、 死亡指标的内容死亡指标的内容国家安全生产控制指标，包括单位GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率、煤矿百万吨死亡率以及万车死亡率，总计四个指标。在这四项指标中，由于它们都带有“死亡”二字，因此被民间以“死亡指标来统称。2021/8/64指标出炉指标出炉指标入规划指标入规划指标纳入考核指标纳入考核发挥作用发挥作用2021/8/65指标的无可厚

2、非指标的”科学性”指标成交易商指标成交易商品品事故的偶然性事故的偶然性2021/8/66案例分析案例分析2021/8/67v将安全生产控制指标写进将安全生产控制指标写进“十一五十一五”规划是国家安监总规划是国家安监总局自局自2004年起连续两年的政策努力，形成了四个可以测年起连续两年的政策努力，形成了四个可以测度的指标，并针对山西省的特殊生产情况专门设立了度的指标，并针对山西省的特殊生产情况专门设立了“煤矿百万吨死亡率煤矿百万吨死亡率”的指标。所有的指标纷纷进入了的指标。所有的指标纷纷进入了地方的发展规划或是统计指标体系。这样一个经过认真地方的发展规划或是统计指标体系。这样一个经过认真设置的政

3、策为什么会在执行的过程中造成如案例所示的设置的政策为什么会在执行的过程中造成如案例所示的诸多问题？诸多问题？2021/8/68分析角度2021/8/69政策制定的目标选择政策制定的目标选择概概念念解解析析 1 1、政策目标是公共组织特别是政府政策目标是公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的为了解决有关公共政策问题而采取的行动、所要达到的目的、指标和标准。行动、所要达到的目的、指标和标准。确立政策目标是政策分析过程重要的确立政策目标是政策分析过程重要的功能活动或是逻辑步骤。功能活动或是逻辑步骤。2 2、公共政策基本目标：公平、效率、公共政策基本目标：公平、效率、安全、自由、民主、正义

4、、尊严安全、自由、民主、正义、尊严2021/8/610 政策的根本目标设置的判断政策的根本目标设置的判断(一一)合理性合理性1.死亡指标”的政策清晰地提出安全的目标。提升安全生产水平，拉近我国同别国在产业安全生产指标之间的差距，是该政策最为重要的目标。2021/8/611 2.从管理的角度，该政策提出了效率与公平的目标。政策的公平性体现在对于具有不同产业特定的身份设计了不同的指标体系。从“死亡指标”的执行和管理角度，安全生产指标政策的设置同时强调了管理的效率性，即要求定性管理 、强调绝对死亡数量的下降，为了保障指标的完成，采取了签订责任状、一票否决、纳入地方干部考核体系等措施，强调了管理的有效

5、性和效率性。 2021/8/612 (二)矛盾性 1. 公平和效率之间的可协调性一直在公共政策分析界具有争议。“死亡指标”兼顾安全、公平和效率，在政策制定中强调安全和公平而在政策执行中强调效率，这样的政策制定和政策执行存在目标上的差异，是造成潜在问题的深层原因。2021/8/613政策执行过程的相关利益分析政策执行过程的相关利益分析 事实证明“死亡指标”的提出，促进了地方投入人 力、物力进行危险地段、危险产业的整治并展开安全生产的宣传工作。这些“死亡指标”考核压力下的管理活动，在遏制一些事故、杜绝一些安全生产隐患方面，发挥了很大的作用。但同时，执行过程也存在很大的问题。为了进一步分析政策执行过

6、程中产生的问题，需要具体分析不同的利益主体在现有政策设定下产生的利益冲突和矛盾。2021/8/614尽可能减少生产安全事故，降低死亡人数，提升安全 生产的指标，并要求高效、严格地执行。 国家国家安监安监局局地方利地方利益集团益集团矿区矿区领导领导地方相地方相关部门关部门的领导的领导地方安地方安监局监局利益主体与相关利益：利益主体与相关利益：为了达到层层下达的指标，根据政策规定的空白点进行了“政策创造”例如，用各种机械维持受伤工人的心跳，以减少死亡人数，这样的利益驱动下的行为甚至违反了中央设立“死亡指标”的政策初衷一方面，希望标准从低、从轻，以便能够达到；另一方面，也是实际执行中面临具体的、复杂

7、的情况，需要他们进行政策的具体解释。因此，这样的政策规定造成了中央和地方政府之间的对立博弈和非合作博弈关系。2021/8/615政策执行过程的利益相关分析政策执行过程的利益相关分析 各个利益团体的行为是依靠其自身的利益判断进行的。在不同的在行为选择模式中，自然选取付出成本小而获得利益多的行为模式。在强制性的政策指标环境下，当执行成本达到一定的水准时，地方的利益群体选择不作为或是改变政策目标的有偏差的行为模式。因此在政策设计的过程中，不仅需要考虑各个利益群体可能的利益诉求，还需要分析所选用的政策手段同相关群体利益之间的契合程度。2021/8/616政策工具的选择，强制手段还是自愿手段政策工具的选

8、择，强制手段还是自愿手段 政策工具的选择和设计是为了公共政策在实际中能得到更为彻底和顺畅的执行。(政策工具就是达成目标的手段)政策工具按照政府参与程度的不同可以划分为强制性政策工具、混合型政策工具以及自愿手段政策工具。2021/8/617政策工具：政策工具：强制性政策工具强制性政策工具1偏重于借助国家政府的权威及约束力，迫使目标团体及个人采取或偏重于借助国家政府的权威及约束力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。不采取某种行为。混合型政策工具混合型政策工具2允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策

9、形成过程。如：产权拍卖政府部门的决策形成过程。如：产权拍卖自愿手段政策工具自愿手段政策工具3核心特征是它很少或几乎没有政府干预，在自愿的基础上完成预定的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，在自愿的基础上完成预定的任务。如：志愿者组织任务。如：志愿者组织。2021/8/618 纵观本案例，在政策工具选择的过程中，主要采用了强制性的政策工纵观本案例，在政策工具选择的过程中，主要采用了强制性的政策工具，特别是将对死亡指标的控制通过具，特别是将对死亡指标的控制通过“属地管理属地管理”和和“归口管理归口管理”两个指两个指标，政标，政策工具选择的过程中，层层分解、下包，策工具选择的过程中，层层分解、下包，成为地方领导班子和领导成为地方领导班子和领导干部绩效考核的重要干部绩效考核的重要指标，甚至出现了指标，甚至出现了“一票否决一票否决”的情况。强有力的政的情况。强有力的政府介入工具的选择，虽然保证了目标的快速实现，但是，在实际执行的层府介入工具的选择，虽然保证了目标的快速实现，但是，在实际执行的层面既同政策设定的安全面既同政策设定的安全”目标出现了偏差，又同不同的利益集团的执行成目标出现了偏差，又同不同的利益集团的执行成本承受能力出现偏差，因此，在执行过程中出现了