造价与招标采购管理

1、目录CONTENTS01PPP模式与选择02PPP模式下项目采购管理03PPP模式下资本方与政府造价管理04PPP模式下项目回购管理01PPP模式与选择lPPP（Public-Private Partnerships） 政府和社会资本合作l舶来品l无统一定义l在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。什么是什么是PPP?PPP?4Partnering（合作合伙契约）伙伴关系的核心问题在于：在某个具体的项目上，以最少的资源，

2、实现最多的产品或服务。 社会资金以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系要落实到项目目标一致之上，但这还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个特征：利益共享和风险共担。利益共享不是分享利润，而是不允许在项目执行的过程中形成超额利润。PPP为何能解决现实需要?物有所值6哪些领域可以做？哪些领域可以做？l公共交通项目（ ）：机场、港口、铁路、公路、桥梁、轨道交通；l公用设施项目（ ）：供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理；l社会公共服务项目（ ）：教育、医疗、养老、监狱、保障性安居工程。7

3、l英国：75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%；PPP VS 传统方式u按期完工：80% : 30%；u按预算完工：80% : 25%（其中20%的预算 调整因实施方案调整）；u供水系统漏水率：3%:16% 。l澳大利亚较传统方式节约开支11.4%；21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿澳元的传统项目超支6.73亿澳元。PPPPPP的优势有多少？的优势有多少？8土地一级开发概述 长沙梅溪湖规划PPP土地开发 PPP模式 中信滨海新城中信滨海新城2009年雅居乐计划以20万元/亩的价格拿地3000亩（政府标价30万元/亩）。中信投60亿做基础设施建设

4、，土地价值的提升，2015年，500万元/亩。传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。11物有所值物有所值l竞争不充分，风险未有效转移竞争不充分，风险未有效转移设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。l政府过度承诺增加财政风险政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务、不重视现有债务。l流程全、标准细、耗时长流程全、标准细、耗时长l过度使用过度使用PPP不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）；政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。 PPPPPP不是万能的不是万能的12背景介绍PPP在中国的发展历程政府公共部门通常资金不足，管理效率低下但其可以通过制定政策对

5、项目施加影响私营合作方承担项目风险(特别是国家层面风险)能力有限，但其通常资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强在PPP模式建设项目合作过程中，政府公共部门和私营合作方各有优缺点，可以实现优势互补。为什么要推行为什么要推行PPP?现实所需现实所需l政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生； 2015年6月全国各级政府债务超30万亿，地方政府性债务约20万亿。l基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难； 2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿；l公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。 少花钱，多办事，办好事！少花钱，多办事，办好事！1415152015年1-2月，全国开

6、发商：土地购置面积2773万平方米，同比下降31.7%；土地成交价款699亿元，同比下降30.2%。2021-12-2016 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发国发201420144343号号 2014.9.21 2014.9.21修明渠、堵暗道，修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机，加快建立规范的地方政府举债融资机制。制。牢牢守住不发生区域性和系统性牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线风险的底线经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债

7、务的由省、经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。自治区、直辖市政府代为举借。地方政府举债采取地方政府举债采取政府债券方式政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。府举借专项债务的，由地方政府通过发

8、行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。推广使用政府与社会资本推广使用政府与社会资本合作模式合作模式。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增不得新增政府债务。政府债务。严格限定严格限定地方政府举债程序和资金用途地方政府举债程序和资金用途。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。度归还存量债务，不得用于经常性支出。财政部根据各地区财政部根据各地区一般债务一般债务、专项债务专项债务、或有债务或有债务等情况，测算等情况，测算债务率债务率、新增债务率

9、新增债务率、偿债率偿债率、逾期债务率逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。地方政府出现地方政府出现偿债困难时偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。道筹集资金偿还债务。妥善处理妥善处理存量债务存量债务和和在建项目在建项目后续融资后续融资: :抓紧将存量债务纳入预算管理抓紧将存量债务纳入预算管理; ;积极降低存量债务利息积极降低存量债务利息负担负担; ;妥善偿还存量债务妥善偿还存量债务; ;确

10、保在建项目后续融资。确保在建项目后续融资。2021-12-201717关于制止地方政府违法违规融资行为的通知关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局： 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。

11、但是，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下： 一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知（国办发明电200734号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派

12、集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。 2021-12-201818 二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为 除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。 三、加强对融资平台公司注资行为管理三、加强对融资平台公司注

13、资行为管理 地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行土地管理法等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。 2021-12

14、-201919关于制止地方政府违法违规融资行为的通知关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号 四、进一步规范融资平台公司融资行为四、进一步规范融资平台公司融资行为 地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接

15、融资。 五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照担保法等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。 地方各级政府要从大局出发，充分认识制止违法违规融资行为的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，规

16、范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为。要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相关责任人的责任。 财政部 发展改革委 人民银行 银监会 2012年12月24日 2021-12-2020地方债地方债 财政部下发通知，批准10省市试点地方政府债券自发自还。据悉，2014年自发自还债券总规模为1092亿元，其中，上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元。2021-12-20“修明渠、堵暗道”

17、，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算进行管理。将财政运行全面纳入法治化轨道，完善全面规范、公开透明的预算制度，逐步建立中期财政规划管理。国发国发201420144343号号一方面从法律和制度层面，理顺了存量债务的偿债责任，规范了增量债务的举借方式；另一方面也严格限制了依托融资平台推动地方建设的传统融资模式。2021-12-20印发城市建设投融资体制改革方案的通知（穗府【2008】39号）文件（下称“39号文”） “39

18、号文”是一份旨在推进广州城市投融资平台建设的文件。根据该文件，广州市政府要扶持组建六大企业及一大平台，将广州城市建设诸多项目“特许”给了政府扶持的七大集团经营。其中包括：交通投资集团公司水务投资集团公司地铁集团公司广州发展(600098）集团燃气板块广日集团有限公司垃圾处理板块城市建设投资集团公司以及一家承担亚运城经营权的企业广州市长承诺广州市长承诺3月前公开月前公开“39号文号文”2021-12-20难以吸收社会资本参与、确需政府举债的公益性项目，未来融资将只能由政府发行债券解决。吸收社会资本参与的公益性项目，按照推广使用PPP模式，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定承

19、担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。地方政府投资业务2021-12-2025PPP操作指南PPPPPP基本运作程序基本运作程序2021-12-20项目识别27项目如何发起：项目如何发起：l政府发起（） ：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。l社会资本发起（） ：社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP中心）推荐潜在项目。 项目发起项目识别28财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，确定备选项目。财政部门（PPP中心）根据筛选结果制定年

20、度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。项目筛选项目识别29财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作（指引制订中）。l定性评价（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府能力。l定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。定量评价各地根据实际情况开展。 PPP 值值 PSC值值物有所值评价 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估

21、以及行业和领域平衡性评估。 财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部每一年度全部PPPPPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过般公共预算支出比例应当不超过10%10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域P

22、PP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。 项目发起项目发起u组织实施机构组织实施机构 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

23、项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。项目发起项目发起u尽职调查尽职调查 项目内部调查项目内部调查 项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体

24、制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。 外部投资人调查外部投资人调查 根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。项目发起项目发起u实施方案编制实施方案编制 通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容： （一）项目概况（一）项目概况 （二）（二）风险分配基本框架。风险分配基本框架。 （三）

25、（三）PPPPPP运作模式运作模式 （四）（四）PPPPPP交易结构交易结构 （五）（五）PPPPPP合同体系合同体系 （六）（六）PPPPPP监管架构监管架构 （七）（七） PPPPPP采购方式采购方式 合同体系合同体系（合同体系主要包括项目合同、（合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件）最核心的法律文件）项目实施方项目实施方案案项目运作方式项目运作方式（项目运作方式主要包括委托运营、（

26、项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设管理合同、建设- -运营运营- -移交、建设移交、建设- -拥有拥有- -运营、运营、转让转让- -运营运营- -移交和改建移交和改建- -运营运营- -移交等）移交等）交易结构与回报机制交易结构与回报机制（项目回报机制主（项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式）和政府付费等支付方式）风险分配基本框架风险分配基本框架（按照风险分配优化、风险收（按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管益对等和风险

27、可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等管理能力等要要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险）素，在政府和社会资本间合理分配项目风险）采购方式包括采购方式包括（公开招标、邀请招标、竞争性（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购）谈判、竞争性磋商和单一来源采购）监管架构监管架构（监管架构主要包括授权关系和监管（监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式

28、主要包括履约管理、会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等）行政监管和公众监督等）基本情况主要明确项目提供的基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务公共产品和服务内容内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作、项目采用政府和社会资本合作模式运作的的必要性和可行性必要性和可行性，以及项目运作的，以及项目运作的目标和意目标和意义义。经济技术指标主要明确项目经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源主要产出说明和资金来源等。等。项目概况情况项目概况情况 PPPPPP模

29、式选择是指具体运作方式的确定。模式选择是指具体运作方式的确定。PPPPPP具体运作具体运作方式方式主要由收费定价机制、主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。定。 对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设采用建设运营运营移交（移交（BOTBOT）、建设）、建设拥有拥有运营运营移交移交（BOOTBOOT） 等模式推进。等模式推进。 对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项

30、目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用采用建设建设运营运营移交（移交（BOTBOT）、建设）、建设拥有拥有运营（运营（BOOBOO）等模式推进。）等模式推进。 对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设采用建设拥有拥有运营（运营（BOTBOT）、建设）、建设租赁租赁运营（运营（BROBRO）、委）、委托运营（托运营（O&MO&M）等市场化模式推进。）等市场化模式推进。 回报机制（回报机制（BOT/BOO/BLTBOT/BOO/BLT）（）（BOO:BOO:建设一建设一拥有拥有一经营一经营，BLT:

31、BLT:建造建造- -租租赁赁- -移交）移交） 运营效率（运营效率（BOT/DBFO/BLTBOT/DBFO/BLT）( (DBFODBFO: :设计一建设一融资一经营设计一建设一融资一经营) ) 风险结构（风险结构（PPP/BOT/DBLTPPP/BOT/DBLT）DBLTDBLT设计一设计一建造建造- -租赁租赁- -移交移交 资金需求（资金需求（BOT/TOTBOT/TOT） 财政资金及补贴能力（财政资金及补贴能力（DBLT/DBOTDBLT/DBOT） 政策法规（政策法规（BLT/BOOBLT/BOO） 发起人偏好等其它因素发起人偏好等其它因素项目选择与风险程度37PPP运作方式社会

32、资本参与程度高 委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同 (MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO )转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购买-建设-运营(BBO)l新建项目：BOT、BOO、l存量项目：O&M、MC、TOT、ROT，l可根据实际情况有多种组合和演变形式。 片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典

33、型形式，近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目等均公告采用了PPP模式。 片区开发项目PPP模式构建的关键因素： 1、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采取单一型运作或复合型运作； 2、由税收分成、土地收益分成模式走向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造； 3、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要； 4、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力；国资公司国资公司社会资本社会资本政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）特许开发经营特许开发经营指定政府指定政府

34、投资主体投资主体金融机构金融机构融资融资建设运营管理建设运营管理 公益资产服务购买公益资产服务购买准公益资产补贴准公益资产补贴收益性资产运营收益性资产运营特许经营期满移交特许经营期满移交政府资产管理政府资产管理机构机构财政财政施工承包商施工承包商受托运营商受托运营商补贴机制补贴机制 中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来的巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益。通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要意义。 医院项目PPP模式构建的关键因素： 1、新设医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项

35、目的运作具有重要影响； 2、社会投资者人需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作。 3、医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要； 4、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响；医院医院社会资本社会资本政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营权授予特许经营权指定政府指定政府投资主体投资主体金融机构金融机构融资融资建设管建设管理理资产收益权资产收益权资产管资产管理理卫生局卫生局资产提供给政府资产提供给政府公立医院公立医院设立设立医院医院资产服务费资产服务费卫计委卫计

36、委社会资本社会资本政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营权授予特许经营权指定政府指定政府投资主体投资主体医院医院行政后勤行政后勤运营管理运营管理 配套营业配套营业设施运营设施运营管理管理 医院建设医院建设管理管理 药品、医药品、医用耗材供用耗材供应应 公立医院公立医院设立设立公办公办就医人群就医人群收入收入资产服务费资产服务费行政服务费行政服务费与医疗服务相互配套与医疗服务相互配套投资收益投资收益财政补贴财政补贴医院医院社会资本社会资本 政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营权授予特许经营权指定政府指定政府投资主体投资主体金融机构金融机构融资融资建设管建设管理理

37、民营医院民营医院运营管运营管理理可开发经营性资源可开发经营性资源进入运营资产包进入运营资产包政府监管政府监管 目前我国在加强老龄工作，发展老龄事业方面的重视力度大大增强，并把养老服务业的建设列入重要议事日程，成为党政工作的重要组成部分。相比日渐增长的养老需求，政府在资金投入方面严重滞后，发展养老的PPP模式对于我们养老事业的发展具有非凡的意义。 养老项目PPP模式构建的关键因素： 1、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响； 2、鉴于目前我国的养老结构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势； 3、未来养

38、老的政府养老服务购买对于养老项目的未来发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键；国资公司国资公司社会资本社会资本 政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营权授予特许经营权指定政府指定政府投资主体投资主体金融机构金融机构融资融资建设管建设管理理养老机构养老机构政府设立、监管政府设立、监管委托运营委托运营股权收购股权收购国资公司国资公司社会资本社会资本 政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营权授予特许经营权指定指定投资主体投资主体金融机构金融机构融资融资建设管建设管理理养老机构养老机构运营管

39、运营管理理养老社区开发养老社区开发居家养老服务购居家养老服务购买买 市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。 市政道路项目PPP模式构建的关键因素： 1、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，它确定了PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。 2、依托资源补偿型的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力； 3、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重

40、要影响；社会资本社会资本政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营授予特许经营权权指定指定投资机构投资机构建设管理建设管理道路道路运营运营维护维护 住建局住建局使用服务购买使用服务购买国资公司国资公司授权授权社会资本社会资本政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）授予特许经营授予特许经营权权指定指定投资机构投资机构建设建设管理管理 经营性资产经营性资产及道路及道路开发开发住建局住建局 无偿移交无偿移交国资公司国资公司授权授权可开发土地资源可开发土地资源捆绑开发捆绑开发决策决策进入整体进入整体运营资产包运营资产包国资公司国资公司投资人投资人政府政府项目公司（项目公司（SPV）授予特

41、许经营权授予特许经营权 指定政府指定政府投资主体投资主体 金融机构金融机构融资融资建设建设管网租售权管网租售权市住建委市住建委运营管运营管理理投资合作协议投资合作协议特许经营协议特许经营协议融资协议融资协议原料供应协议原料供应协议设备采购协议设备采购协议管网销售协议管网销售协议管网租赁协议管网租赁协议期满无偿转让给政期满无偿转让给政府府X公司公司投资人投资人政府政府项目公司（项目公司（SPV）授予特许经营权授予特许经营权 指定政府指定政府投资主体投资主体 金融机构金融机构融资融资建设建设体育中心体育中心体育馆体育馆通过转让经通过转让经营权或出资营权或出资形式进入形式进入期满无偿转让给政期满无偿

42、转让给政府府投资合作协议投资合作协议特许经营协议特许经营协议融资协议融资协议原料供应协议原料供应协议设备采购协议设备采购协议运营管运营管理理运营服务协议运营服务协议投资人投资人政府政府项目公司（项目公司（SPV）授予特许经营权授予特许经营权 金融机构金融机构融资融资建设建设垃圾发电站垃圾发电站投资合作协议投资合作协议特许经营协议特许经营协议融资协议融资协议原料供应协议原料供应协议设备采购协议设备采购协议运营管运营管理理运营服务协议运营服务协议国资公司国资公司投资人投资人政府政府项目公司（项目公司（SPV）授予特许经营权授予特许经营权 指定政府指定政府投资主体投资主体 金融机构金融机构融资融资建

43、设建设投资合作协议投资合作协议特许经营协议特许经营协议融资协议融资协议原料供应协议原料供应协议设备采购协议设备采购协议运营管运营管理理运营服务协议运营服务协议土地一二级开发权土地一二级开发权项目发起项目发起u实施方案审核实施方案审核 为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。 目前缺乏相应的专家，政府内部分工不明确，方案审核实际推进效果不佳。项目发起项目发起u项目预审项目预

44、审 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 项目有项目有3 3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3 3家的，项目实施机构应在实施方案调整家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够后重新组织资格预审；项目

45、经重新资格预审合格社会资本仍不够3 3家的，可依法调整家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。实施方案选择的采购方式。 资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。项目发起项目发起u项目采购文件编制项目采购文件编制 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的

46、批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。项目发起项目发起u响应文件评审响应文件评审 项目PPP运作需建立方案评审小组，确定评审办法。 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。 项目评审办法应该反映项目物有所值的本意，体现项目绩效运营特性，促进市场竞

47、争。项目发起项目发起u谈判与合同签署谈判与合同签署 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。 确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设

48、立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目发起项目发起u项目公司设立项目公司设立 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。u项目融资管理项目融资管理 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。 2021-12-20PPP模式

49、项目发起项目发起u绩效监测与支付绩效监测与支付 社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。u中期评估中期评估 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门

50、（政府和社会资本合作中心）备案。 项目发起项目发起项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或

51、政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。PPP模式企业化发展路径政府国营企业公司法下的国营企业公共部门和私营部门的合作PPP模式专门机构政府是领导者计工/件总承包商（DB/EPC） 设计+建造+采购 预融资(BT) (设计)+融资+建造设计+建造+运营(DBO) PPP模式设计+建造+融资+运营建造项目交付模式的变化项目主体的变化政府是领导者PPP模式与传统的

52、工程承包模式传统的工程承包模式包括：DBB（Design-Bid-Build）设计-招标-建造模式；EPC（Engineering-Procurement-Construction）设计-采购-建造模式。项目各阶段任务与相关利益相关方的对应表PPP模式与传统的工程承包模式不同工程承包模式建筑供应链的比较02PPP模式的项目采购管理67 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第一条 根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）和财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式

53、有关问题的通知（财金201476号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。第三条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。第四条 部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。2021-12-2068 财

54、政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第八条 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。第九条 开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案 （二）风险分配基本框架：项目设计、建造、财务和运营维护等商

55、业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。（三）项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。（五）合同体系：项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制、应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。2021-12-2069 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第十七

56、条 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。第二十条 与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。第二十七条 政府可指定合格机构实施临时接管。第二十九条 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状况相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。第三十二条 项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移

57、交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。2021-12-20PPP 项目采购与传统采购项目的区别12345PPP 项目的采购需求非常复杂，难以一次性地在采购文件中完整、明确、合规地描述。不是所有的PPP项目都能提出最低产出单价。还有些回报率低的公益性项目，政府还将延长特许经营权限PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的几率也较传统采购为高。PPP 项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个合同体系，对采购双方履行合同的

58、法律要求非常高。许多 PPP项目属于面向社会公众提供公共服务，是结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式完成履约验收。PPP项目怎么选社会资本？ PPP项目政府采购管理规定l公开招标：l竞争性谈判；l邀请招标；l竞争性磋商；l单一来源。公开性和竞争性是实现物有所值的关键保证！71PPP 项目与传统项目采购方式选择采购方式选择项目实体工程招标采购管理PPP 项目合作伙伴确定下来，项目实体工程是否必须再行通过招标方式选定项目的施工单位、材料设备供应商等项目参建单位，是否二次招标采购又将是我们面临的一个新问题。 这种二次招标模式不可避免对工期造成一定的影响，同时， 由于招标结果的不确定性

59、，也会影响建筑施工企业参与 PPP 项目的积极性。合作伙伴是通过招标方式选择确定的，具备法定施工资质条件和要求合作伙伴是通过招标方式选择确定的，但不具备法定施工资质条件和要求通过非招标方式确定的，即使该合作伙伴具备法定施工资质条件和要求123可不进行招标，直接与项目公司签订工程施工合同必须通过再次招标方式确定项目施工单位必须通过再次招标方式确定项目施工单位构建我国PPP项目政府采购制度，应从这些方面作出考虑1 要在现行政府采购法律制度的框架下进行顶层设计，并做好与即将实施的政府采购法实施条例的衔接。2 充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验，特别是借鉴联合国贸易法委员会私人融资 基础设施项目示范

60、法及其立法指南中的有效经验和做法。3 结合PPP项目采购特点，创设一种新的采购方式，即竞争性磋商（财库【2014】214 号文已进行明确），重点是引入两阶段采购模式。再谈判机制！4 创新PPP项目采购程序，例如：新增合同文本公示环节；新增采购程序环节；列明对本国社会资本的优惠政策和对外方社会 资本的政策要求。5 创新项目监管方式，例如：引入政府采购信用担保；引入社会监督。社会资本* * * * *政府政府项目公司（项目公司（SPVSPV）股东协议股东协议 PPPPPP项目协议项目协议产业公司授权授权设计协议设计协议设计单位施工单位供应商保险公司监理机构施工协议施工协议监理协议监理协议保险协议保险协议采购协议采购协议金融机构