小议我国的人民调解制度

1、小议我国的人民调解制度小议我国的 人民调解制度 刘武波 人民调解 制度是我国的独创， 被西方学者誉为司 法制度中的“东方之花”。人民 调解制度 作为司 法制度的延伸，在防止矛盾激化，减少犯罪，促 进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了巨 大的贡献，成为了维护社会稳定的“第一道防 线”。但是在具体实践中， 人民调解工作 及其与 诉讼制度的衔接方面仍然存在许多的问题亟待 解决。本文现结合具体调研情况对涉及人民 调解 协议的有关问题做如下浅析。一、现状人民调解法 上的民间纠纷是指发生在公 民与公民之间、 公民与法人或者其他组织之间涉 及人身权、 财产权益的民事纠纷， 以及当事人有 权处分的可以采用

2、 调解方式 解决的其他纠纷，如 婚姻、继承、赡养、邻里通行排水采光通风关系、 债务、轻微侵权的一般民事纠纷； 或因土地承包 、 村务管理、 征地拆迁 、环境污染、劳资纠纷、物 业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等不涉及行政管理、 刑事犯罪 的当事人有权处分的可以采用调解方 式解决的其他纠纷。 在实践中， 经人民调解委员 会调解达成调解协议后， 当事人之间就调解协议 的履行或者调解协议的内容发生争议的， 一方当 事人往往会向法院提起诉讼。 例如当事人如果就 遗产继承等问题达成调解协议后再发生争议而 提起诉讼时，往往会出于就近原则的考虑而选择 就近的法院或是出于便于诉讼的考虑选择调解 委员会所在地的法院提

3、起诉讼， 这个时候就可能 会出现违背 民事诉讼法 中有关专属管辖的相关 规定的情形。民事诉讼法上的专属管辖指法律规 定的某些特殊类型的案件专门由特定的人民法 院管辖， 其他人民法院无权管辖， 当事人也不得 以协议的方式改变这种管辖。 例如因继承 遗产纠 纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主 要遗产所在地人民法院管辖。最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉 讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见 、关 于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见、 中华人民共和国人民调解法、 最高人民法 院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定 等都对可以申请司法确认的调解协议的范围、 调 解主体做了不同的规定， 这

4、在一定程度上造成司 法确认程序依据的混乱。 实践中当事人申请司法 确认的案件基层法院不经过立案庭审查立案， 一 般由办理诉前调解案件的法官直接审查予以办 理，导致该类型案件管辖权审查不严格， 因而往 往会出现超出管辖范围的情况， 同时又没能执行 随机分案制度。 人民调解法及相关司法解释 仅规定经人民调解委员会调解达成的民事调解 协议可以申请司法确认， 对商事调解协议司法确 认程序没有规定， 实践中商事调解协议申请司法 确认仍然沿用民调确字案号， 导致可以申请司法 确认程序的调解协议的范围狭窄， 限制了该制度 化解矛盾纠纷作用的发挥。 作为调解主体的人民 调解委员工作人员法律素质不高， 其主持调

5、解达 成的调解协议内容表述大多过于简单、 模糊，难 以执行， 导致调解协议不能确认的居多。 法院在 审查调解协议时，会咨询人民调解委员会意见， 影响了法官独立的审查判断， 审查程序过滤违法 调解协议的功能大打折扣。在审查程序及审限方面，最高人民法院 关于人民调解协议司法确认程序的若干规定 第 四条规定人民法院收到当事人司法确认申请， 应 当在三日内决定是否受理。 第五条规定人民法院 应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出 是否确认的决定。 因特殊情况需要延长的， 经本 院院长批准，可以延长十日。 民事诉讼法第 一百一十二条规定， 人民法院收到起诉状或者口 头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，

6、应当在 七日内立案， 并通知当事人； 认为不符合起诉条 件的，应当在七日内裁定不予受理； 原告对裁定 不服的，可以提起上诉。在当前司法实践中，由 于人民调解协议是经调解委员会调解达成， 有关 事实问题都已经比较清楚， 因而人民调解协议司 法确认案件审限是较为合理的。二、问题和对策最高人民法院关于审理涉及人民调解协 议的民事案件的若干规定 中第一条确认了人民 调解协议具有民事合同的性质 , 并规定当事人应 当按照约定履行自己的义务 , 不得擅自变更或者 解除调解协议。第二条第一款规定 , “当事人一 方向人民法院起诉 , 请求对方当事人履行调解协 议的,人民法院应当受理。 ”可见, 法院审理此类

7、 案件时首先要对调解协议的效力作司法确认 , 而 这一过程 , 实际上相当于把当事人在调解协议中 所达成的合意又重新通过普通民事 诉讼程序 予 以确认 , 如果没有经过这道程序 ,人民调解协议 依然没有法律上的强制执行力 , 一方当事人违约 另一方当事人仍不能以此为依据 申请法院强制 执行 。这对于社会资源来说既是一种新的浪费 , 亦不利于树立人民调解的威信 , 更势必增加法院 的诉累。我国民事诉讼法第九十条和第二百 一十六条已明确规定 , 人民法院制作的 调解书和 不需要制作调解书而记录在案的调解协议 , 一方 拒绝履行的 , 对方当事人可以向人民法院 申请强 制执行。因此 ,如将人民调解协

8、议与法院调解书 衔接起来 , 即由人民法院应当事人的申请 , 按照 一定的法律程序 , 根据人民调解 协议书的内容制 作调解书,使该调解书具有 民事调解书 同等法律 效力, 当事人可据此申请强制执行。如此衔接 , 既可以解决调解协议书存在的现实瓶颈问题 , 也 具有法理上的可行性。而关于调解协议的效力问题，根据最高 人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若 干规定第七条之规定，违反法律、行政法规 强 制性规定 的，人民法院不予确认调解协议效力。 最高人民法院关于人民调解协议司法确认程 序的若干规定 第十条规定， 案外人认为经人民 法院确认的调解协议侵害其合法权益的， 可以自 知道或者应当知道权

9、益被侵害之日起一年内， 向 作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。 调 解协议内容侵害案外人权益的情形， 主要存在于 产权交易纠纷和 遗产继承纠纷 中。突出表现在产 权处分方隐瞒财产权属情况， 与对方达成调解协 议以致侵害真实权利人或者其他共有权人的权 益；或者部分继承人未经同意， 以调解的方式擅 自处分被继承人的遗产， 损害其他继承人的权益 等方面。 而在司法实践中， 由于案外人 法律知识 水平不一，往往会出现知道自己权益被侵犯却不 知如何救济，从而导致超过时效才向法院申请的 情形。因此人民法院在确认审查中有关涉及产权 交易的案件，应当要求当事人提交产权权属证 明，防止非真实权利人或者部分

10、共有权人 无权处 分财产，以调解的方式侵害真实产权人或者其他共有权人的权益； 涉及遗产继承的， 应当查明被 继承人遗产范围并要求当事人提供全部继承人 的基本情况，以确保调解处分的财产确属遗产范 围，并防止因遗漏继承人而侵害其相关财产权 益。一旦发现案外人的合法权益得到了侵犯， 应 当不予确认。在民事诉讼审判实践中，要根据不同的案 情，对于确认人民调解协议的效力问题， 一般要 分为以下几个方面去处理。 一是只要有一方当事 人提出确认人民调解协议的效力请求的， 并以人 民调解协议为据要求对方履行协议的， 应当单列 对人民调解协议效力作出确认判决。 在人民调解 协议有效的前提下，才对是否履行协议作出

11、判 决；二是双方当事人都没有提出确认人民调解协 议的效力请求的， 但仍以人民调解协议为据要求 对方履行协议的， 也应当单列对人民调解协议效 力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提 下，才对实体事项作出判决； 三是双方当事人都 没有提出确认人民调解协议的效力请求的， 避开 人民调解协议， 另行提出诉讼请求的， 应着重向 原告释明在不经过确认人民调解协议效力的前提下，原告避开人民调解协议，也是违约行为， 有违约行为的就要承担 违约责任 。故遇到避开人 民调解协议另行提出诉讼请求的案子， 原告应提 出确认人民调解协议无效的请求。 在确认人民调 解协议无效的前提下， 才能审理原告的避开人民 调解协议

12、的诉讼请求， 否则应驳回原告的诉讼请 求。这样做比较符合人民调解法第三十三条 第三款的规定。在单纯确认人民调解协议实体部 分的效力时， 首先应区分是否是民间纠纷， 是民 间纠纷的且实体部分合法的，予以确认为有效。 虽是民间纠纷但实体部分不合法的， 则应确认为 无效；不是民间纠纷的，不予确认，裁定驳回起 诉。关于执行人民调解协议的问题，按人民 调解法 第三十三条第二款的规定， 经过人民法 院依法确认为有效的人民调解协议， 一方当事人 拒绝履行或者未完全履行的， 对方当事人可以以 人民调解协议为据， 申请法院强制执行。 在审判 实践中，应注意以下两类申请法院强制执行的案 件的处理。第一类是以未经过

13、人民法院依法确认 为有效的人民调解协议为据， 申请法院强制执行 的案件。这类案件的人民调解协议未经法院依法 确认效力， 不具申请法院强制执行的效力， 应裁 定不予受理， 已受理的要裁定驳回执行申请； 第 二类是以经过人民法院依法确认为有效的人民 调解协议为据， 申请法院强制执行的案件， 要按 不同的案情来处理。 其一是人民调解协议所有的 条款都合法的案件， 给予全部执行。 其二是人民 调解协议的部分条款不可执行的， 或者涉及人民 法院当初确认人民调解协议错误的，要区别对 待。对于那些不可执行的，即使当事人申请了， 法院也应当裁定不予受理； 如执行人员发现人民 法院当初确认人民调解协议效力的案件

14、确实错 误的， 应当中止执行， 提请本院院长对当初确认 案件决定再审， 待再审有结论后， 依法决定是否 继续执行。此外，在司法实践当中， 还存在一个问题， 那就是法官对调解协议进行全面审查的多， 进行 部分审查的少。 最高人民法院 关于人民调解协 议司法确认程序的若干规定 规定了当事人申请 司法确认时应提交的证明材料， 但没有明确审查 人民调解协议的哪些内容。 为防止出现错案或审 查失误诱发信访， 在司法确认案件中， 法官均对 调解协议涉及的事实和 法律关系 进行全面、严格 的审查，给当事人带来一定的诉累。因此，针对 这一问题提出下列建议 1、扩大司法确认适用范 围。中华人民共和国人民调解法仅

15、规定人民 调解的司法确认， 而最高人民法院 关于建立诉 讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干 意见虽将其他调解协议纳入司法确认范围， 但 未上升到立法的层次， 亦没有规定可操作性的办 法。因此建议对其他具有调解职能的国家机关、 社会团体、其他组织以及人民法院建立的 调解员 名册中的调解员经调解达成的调解协议， 都应该 列入允许申请司法确认的范围； 2、增加司法确 认告知程序， 即在有关组织进行居中调解时， 明 确要求调解员在调解成功后， 应明确告知当事人 申请司法确认的相关规定并将这一程序记入调 解笔录，或者在调解协议书之后载明有关进行司 法确认的规定，以提醒当事人。在必要时，也可 以以制作便民服务指南等形式， 公示司法确认有 关规定和申办流程，提供司法确认 申请书样本 ， 确保让群众对司法确认知情； 3、明确宽严相济 审查标准。 一起纠纷的解决， 既涉及当事人之间 的宽容程度、本人的法律认知水平及对调解人员 信赖程度，有时候也还会涉及到当地的民俗民 风。因此，在对调解协议进行审查时，应遵循以 法律审查为主， 事实审查为辅的原则， 在特殊情 况下，可以适当放