地方债务风险治理

1、地方债务风险治理14摘 要国家审计署在2010年、2012年、2013年开始对地方债务进行充分统计，得知此类债务表现出稳步增长的走势，因此需要地方政府强化对此类债务风险的管理。然而我国中央政府虽然采用了替代地方政府发行一定数额的债务，协助地方政尽快让地方债务透明化、阳光化，且制定预算法扶持地方政府的举债活动，此类债务问题在2016年并未发生明显的改变。在对国内地方债务风险开展分析之后，创建国内此类债务管理体系就能得到良好的效果。本文首先对地方债务、地方政府债务风险的概念进行界定，分析我国地方债务发展现状，了解地方债务的发展、主要构成、主要特点，分析债务风险的基本情况，找出地方债务风险形成的三个

2、原因，在此基础上我国地方债务风险治理的策略。关键字：地方债务，债务风险，风险治理目 录摘 要I一、引言1（一）研究背景1（二）研究意义1二、相关概念界定2（一）地方债务2（二）地方政府债务风险2三、地方债务发展现状分析3（一）地方债务发展现状3（二）地方债务的主要构成5（三）地方债务的主要特点6（四）地方债务风险的基本情况7四、地方债务风险形成的原因8（一）财权和事权不对等8（二）地方政府缺少完善的债务风险管理制度9（三）土地出让金额数量过高9五、我国地方债务风险治理的策略10（一）合理划分中央与地方政府财权和事权10（二）完善地方债务管理制度11（三）改革土地财政制度12六、总结13参考文献

3、15一、 引言（一）研究背景目前，国内地方政府债务风险问题逐渐变成社会经济发展中的重要风险 俞乔, 范为. 中国地方政府债务问题及治理研究J. 经济研究参考, 2016(14):10-21.。国务院开始针对此类债务问题委托审计署开展彻底排查。对政府债务规模来说，不同组织都有不同的估计。比如国内银监会负责人尚福林2013年3月在回复我国证券报记者采访的时候指出，“2012年底，地方政府融资平台贷款余额是9. 3万亿元，假如增加借助债券、信托等方式融资的债务，上述比值会不断提高”。国内财政部原负责人项怀诚在2013年举办的博鳌论坛上指出各级政府债务或超出二十万亿元。但是其他国家分析组织也制定对应的

4、分析报告：根据摩根大通相关信息，一直到2012年底，国内地方政府债务大概超过十四万亿元；2013年9月高盛报告预估国内此类债务总数是十五万亿元，里昂证券在5月13日公开的对此类债务的预估数值更高，是十八万亿元。虽然自2009年开始规定每年都要代替地方政府发行一定数额的债务，通过中央政府代替地方政府发放地方债，促使地方政府的所有债务透明化、阳光化。2015年年初，中央政府实施的新预算法，第一次采用法律的形式对地方政府的举债行为进行了明确规范，让地方政府举债行为做到了有法可依，但是地方政府在很大程度上仍缺少一套科学完善的配套管理体制，因此还有很多问题需要不断的研究与探索。（二）研究意义根据当前收集

5、到的数据显示，我国地方政府承受的负债呈现逐年递增的趋势，债务整体规模巨大，加上中央政府定下了在 2020 年实现全面建设小康社会的目标，代表了今后的几年我国地方政府债务规模还有可能会迅速膨胀，地方政府如果没有足够的财力保证，建设目标可能将无法实现，因此本文针对我国地方债务风险进行研究，分析地方债务发展的现状以及主要特点，分析地方债务风险情况，寻找合理的治理方案，完善地方债务管理研究，为地方政府提供措施参考，对我国地方债务管理体系建设可以产生积极的作用。二、 相关概念界定（一）地方债务国内地方债务一般表示地方政府债务，对此类债务问题开展深入分析的起点局势合理划分政府债务范围。政府是重要的公共主体

6、，和普通公司主体所承担的债务范围不同。Hana Polackova指出财政风险矩阵，将地方债务分类成直接显性、或有显性、直接隐形与或有隐形四部分，也是目前各个国家都认可的政府债务划分模式 Hana polackova. Brixi,Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk for Fiscal Stability J. Policy Research Working Paper World Bank, 1998: 1-31.。其也指出隐形债务定义，把债务范围延伸到政府在道义层面被广大民众推定应该担负的债务 哈维·罗森.财政学(第

7、六版)M.北京,人民大学出版社,2003:453-489.。国内审计署依照法律责任主体将此类债务分类成：地方政府承担归还责任债务、负有担保责任债务和负有救助责任债务三部分。所以，主要把“地方政府性债务”和“地方政府债务”汇总起来，全部使用“地方政府债务”进行叙述。此类债务主要涵盖公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或由于准备担保、回购等信用支持而出现的债务，和地方政府（包含政府组织与部门）等为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因准备担保、回购等信用支持而出现的债务，相关方通常是地方政府（包含政府组织与部门）、经费补助事业组织、公用事业组织、融资组织等。（二）地方政府债务风险地方政府债务风险概念类

8、型众多，为了让本文分析更为深刻和透彻，此时需要对本文所分析的地方政府债务风险进行详细叙述和划分。刘尚希把财政风险确定成“政府所具有的公共资源无法承担自身需要担负的支出职责与义务，为了确保经济、社会平稳和进步遭受损害的概率” 刘尚希. 财政风险：一个分析框架J. 经济研究，2003（05）：23-31+91.。而债务是政府上述责任和义务的直接表现。时红秀就从微观与宏观两部分清楚划分此类定债务风险，微观角度上表示政府不能归还债务产生的风险，宏观角度上表示地方政府债务对宏观经济与方针的现实作用 时红秀. 地方政府债务出路问题再讨论J. 银行家，2010（03）：10-15.。杨婷婷把此类债务风险概念

9、确定成政府不能归还到期债务的偿债风险和因此造成的其余风险，是出现在地方财政日常运作与债务危机间的中间部分 杨婷婷. 我国地方政府债务风险研究D. 中共中央党校, 2015.。所以地方政府债务风险是因为遭受多种不明确条件的现实作用，此类政府债务主要涵盖本身在内的经济、社会各部分造成亏损的概率。此类债务风险主要涵盖直接和间接两部分。其中前者表示，目前地方政府对自身需要担负的还款债务一直不能按时归还本金和利息的概率。而后者就表示由此所造成的现实结果。比如，一些国家的地方政府缺少归还本金和利息的实力而造成政府破产，一些国家对地方政府的举债活动并不认可，假如此类政府因为债务风险而导致对社会养老金、保险金

10、等主要公共服务的拖延，债务风险随之出现。三、 地方债务发展现状分析（一）地方债务的发展地方债务的形成因素涉及众多部分，此外债务数值较大、扩张较快。当前国内经济发展速度不断加快，此类政府开始持续投资设施发展，然而原本财政不能指出上述投资活动，造成此类政府承担较高的债务，且此类债务数值不断增加，风险出现概率也不断提高。国内审计署主要在2010年、2012年、2013 年安排各个地区的审计组织对国内政府债务开展彻底审查，且在具体审计时期，对此类债务开展详细的划分：政府负有偿还责任、担保责任、也许承担一定救助责任的债务，总共审计62215个组织与部门，7170 个投融资平台企业，包含730065个项目

11、。此时，206988.65 亿元是国内各级政府组织需要承担偿还责任的债务，108859.2亿元是负有偿还责任的债务，43393.7亿元则是也许承担一定救助责任的债务，剩余的26655.8 亿元是负有担保责任的债务，上述类型所占比值主要是60.9%、24.5%、14.9% 审计署.全国政府性债务审计结果R.审计署第 32 号公告，2013-12-30.。和2010年、2012年时间段进行比较，债务数值不断增加，详细情况可参考表3-1。从国内地方政府债务的调节规模进行分析，表现出持续增加的走势。特别是在 2008 年世界金融危机的影响下，各个国家经济都出现了严重的危机，中国通过4 万亿元的巨大财政

12、投资保持了8.7%的经济增长速度，地方政府被压制已久的融资冲动也很快的释放出来，各地方政府开始了疯狂的向银行争夺信贷资源，地方政府性债务的规模也相应的大幅度的上升。表 3.1 全国地方债务余额年份政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务总和2010年67109.5123369.7416695.66107174.912012年96281.8724871.2937705.16158858.322013年6月108859.1726655.7743393.72178908.66资料来源：全国政府性债务审计结果依照财政部计算的中央财政预算情况可知，2015年，国内地方政

13、府普通债务余额是9.93万亿元，专项债务是6.08万亿元；2016年，其一般债务余额是10.7万亿元，专项是6.48万亿元，政府承担偿还责任的债务所占比值是60%，剩下的就是负有担保以及其余有关责任的债务。2016年和去年相比增多债务余额1.17万亿元，涨幅是7.3%。从行政等级上进行深入分析，主要是县级政府（包含乡镇）债务比值高；从地区划分上进行分析，东部沿海区域明显更高。举债一般是银行贷款，此类资金主要使用在市政建设、交通基础设备和土地收储资金等领域。伴随此类债务数值的持续提高，促使债务风险出现的可能性持续提高，假如发生问题就会在一定程度上限制地区经济与社会的长久稳定发展。随着审计系统的逐

14、渐完善，数据统计的覆盖面也越来越广，统计口径也更加全面更加科学，所以在以前可能没有被统计的隐蔽性较强的债务也将相继的被挖掘出来，隐性债务也将被暴露在阳光下，今后的数据可能会更惊人。（二）地方债务的主要构成依照审计署公开的所有债务信息进行分析，当前国内众多等级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任大概是2.93万亿元，可能承担一定救助责任的则是6.65万亿元，总共超过三十万亿元。此处地方政府负有偿还责任的债务超过十万亿元，负有担保责任则将近三亿元，也许担负一定救助责任的债务超过四万亿元，总共超过十七万亿元。此处，少数信息的筹集也许会出现模糊性，也许过低预估现实债务数值，比如对于政府债

15、务构成方面的后三部分，融资平台债券肯定超过三万亿元，超过审计署计算得到的数值最少1.2万亿元；WIND统计信息表示，当前政府信托融资大概是三万亿元，超过当前计算得到的数值大概1万亿元；利用BT模式吸纳外界资金的数值较多，然而此类信息不能获得，利用地方基础设施投资额和分析计算得到大概超过五万亿元 俞乔，范为.中国地方政府债务问题及治理研究J.经济研究参考，2016（14）:15.。所以国内此类债务总共估计在二十五万亿元。从当前对多种融资数值的保守预估，每年所需利息成本高于1万亿元。从众多融资渠道得到资金的来源进行分析，最终大多数依旧源自银行，因此促使国内银行业发生系统性风险的可能性不断提高。美国

16、次贷问题的主要原因是二十一世纪早期联邦储备局太多松懈的货币方针和金融领域自我创新融合所导致的金融系统杠杆化问题；其中国内出现债务问题的原因并不是金融领域的持续膨胀，主要是国内独有的“政府+金融”的发展模式。国内并不严苛的货币政策与政府对此类资源的全权控制相融合的现实结果是，金融资源投入到政府引导的产业中，而并非是可以得到最高经济与社会效益的产业，因此就导致借债投资一般不能顺利持续。详细的说，世界金融问题出现之后，众多地方政府负债被使用到铁路、公路等相关设施活动和钢铁、太阳能、光伏等部分产业中。国内此类债务的组成一般涵盖五个方面：银行贷款、地方政府债务、融资组织债券、信托融资、BT融资。（三）地

17、方债务的主要特点土地财政是主要的偿还渠道。依照我国有关组织计算的结果可知，政府负有承欢责任的债务中，有大概一千个项目是政府承诺使用土地出让效益当做偿债渠道。土地是重要的有偿资源，其价格和现实供求情况有关。一般状况下，地方政府将土地当做政策手段，为拓展地区预算内外财政来源和渠道，在地区竞争中，首先利用过低的价格、持续供应给工业发展，其次使用过高的价格、限制性出让商、住用地，进而使用财政最大化方式。当前政府在分税制变革的发展负担下，融资局势不容乐观，去除预算内效益以外，政府一般利用土地出让金，得到多种预算内效益与对外举债来处理地区投融资难题。当前政府一般利用土地非税、抵押融资和有关税收三个方式得到

18、现实效益，使用上述资源开展抵押活动，且利用银行贷款转变成信贷资源。融资平台是主要的借贷渠道。融资平台企业是国内此类债务的关键且直接的债务人，该组织借出债务占据总数的一半，然而其盈利水平、资产质量和管理规范性并不好，其中县级融资组织债务就变成国内地方政府债务风险管控的关键部分。比如2010年，国内三级地方政府融资企业总共是6576家，此时，县级融资企业将近五千家；县级融资企业融资额度超过14038.26亿元，占据此类企业综合融资的28.24%。2013年的企业偿债金额到达巅峰，额度是2.76万亿元，其中在2012年到2014年的时间内，每年平均还贷数值是2.63万亿元 徐鲲，郑威.县级政府债务风

19、险治理的制度创新J.经济体制改革，2015(1):151-156.。城市建设是导致此类债务风险的现实条件。伴随分税制变革的宏观环境的，中央和地方政府的事权和财权分别进行了相应的转移，政府基础设施创建的投融资局势不容乐观。2012 年我国审计署统计的国内 五十多个县级财政性资金审计结论是，此等级政府自由使用的财力所占比值低于 23%，使用在基础设备创建的资金少之又少；其次，少数政府债务通常都使用在交通运输、排水设备、绿化设施、住房等主要设施创建上，因此就无法回避的需要充足的资金投放。城市化水平的持续提升，给政府承担责任和义务带来了明显的资金负担。依照审计署的相关报告我们就可以知道，国内政府性债务

20、余额总共超过十万亿元，此时，交通运输、市政和能源等主要产业投资所占比值是 60%左右。在不断筹集资金促进城市发展的时候，此类政府的负债风险持续提高 审计署.全国政府性债务审计结果R.审计署第 32 号公告，2013-12-30.。（四）地方债务风险的基本情况地方政府债务风险问题需要利用下面三部分标准开展判定。赤字率表示赤字除以 GDP 的比值，世界上普遍承认的赤字率警戒线是3%；债务率表示债务余额除以整体财力，地方债务率通常不能高于100%；负债率表示债务余额除以GDP，依照各国现实情况确定，比如美国对各地区政府提出的最高限额是 13%到16%；加拿大最高限额是 百分之二十五。依照上述限额评价

21、国内地方政府的债务风险，一直到2016年，国内赤字规模总共是1.6 万亿元，GDP总共是67.7万亿元，在整理计算之后得出，赤字率大概是2.3%，和3%相比 ，依旧存在差距。根据债务率进行分析，2016年地方债务余额是16万亿元，2016年地区整体财力财政收入8.3万亿元，此外中央对地区税收返还与转移支付55097.5，总共是138080万亿，因此债务率116%。假如综合财力需要增加政府性基金收入和国有资本经营效益，2016 年底此类债务率是 86%。即便也存在基金效益和资本经营效益，并未高于 100%，但是也算是风险范围。基于负债率进行分析。2016年地区政府债务总数超过十六 万亿元，除以国

22、内 GDP 总数是 23.6%，明显超过美国确定的 13% 到16% 的最高限额，也靠近加拿大的 25% 最高限额，非常明显的高于正常比例。上述信息是国内平均数，思考到地区不均衡问题，问题非常明显，2015 年底，一百 多个市本级、四百 多个县级的债务率均高于百分之百。上述两级的风险过高，逐渐变成普遍问题，地区经济发展、公共服务的作用一般汇聚在市与县两个等级，其债务风险不断加重，开始得到各界人士的重视。四、地方债务风险形成的原因（一）财权和事权不对等在国内实施分税制之后，政府并未精准分类中央和地方政府自身具有的财权与事权。伴随地区经济的持续发展，地方政府成为地区关键的建设者，也担负其更大的责任

23、和义务，财政支出却不断增加，但是获得的财政收入依然有限，而中央政府的税收收入始终占据总税收的一半，整体趋势呈现出“财权上移，事权下移”，即地方政府接受来自上级政府隐性下移的事权。根据审计署统计数据的显示，自分税制改革以后，在整个国家财政收入中，地方政府财政收入所占据的比例在不断的下降，从1993年的78%减少到2016年的40%左右，将近减少了30%的资金。随着我国中央政府近些年对惠民政策的进一步完善，增加了投入保险、教育、养老、住房、医疗等社会福利的资金，对地方政府提出了要建设和提供相应的设施和资金的要求，地方政府承担的建设责任增加，包括公共卫生、基础设施、环境保护等各个方面，尤其是在义务教

24、育上的投入。 还有一些地方政府想要通过良好的“政绩”获得上级领导的认可，从而增加地方政府所掌握的“财权”范围。地方政府官员受到这种扭曲的政绩观的影响，一味的追求效用最大化，组织各种大型地方建设工程，增加设租与寻租的项目，一直增加扩大举债的规模，极力给自己创造更多获得政治和经济租金的机会。虽然有大部分的工程的确出于公共的需求，但是满足政府绩效和寻租需要占了绝大部分。（二）地方政府缺少完善的债务风险管理制度国内政府投融资制度还没有依照目前社会主义市场经济需求进行相应的调节，造成少数政府缺乏科学的投融资方式。因为各级政府的财政资金明显缺乏，有关政府组织一般会使用以“变通”、“多元化”等渠道借入资金，

25、在一定程度上提高了各级政府的债务数目。原本在地方金融机构贷款在地方政府债务中占据的比例有很大一部分，例如供销社股金会、农村合租基金会，然而少数政府并未对上述金融进行科学监管。此类政府举债活动一般利用建设融资平台企业向相关组织提出申报，根据此类企业具备的“准政府”优势，使得金融机构对审查过程放松了检查力度，导致金融监管不严格，增加了地方政府的举债。 因为各级政府对不同融资平台产生了明显的依赖性，所以各级政府和有关组织指出的现实要求、此类平台的自主决策均会作用于融资组织在融资与投资领域的决定，在一定程度上无法分清决策主体和最终投资主体自身需要担负的权力与责任。目前，我国财政部、审计署等相关管理部门

26、尚未在地方党政领导部门经济责任审计范围中增加政府负债这一项，没有引起地方政府对债务的风险的重视，今后对地方债务的责任追求工作监，管部门应当加强力度。此外，政府所属组织举债、金融组织借贷、为公司担保等一般是地各级政府最关键的举债主体，因为缺少单独健全的财务管理体系，不能科学规范各级政府对此类债务的监管。（三）土地出让金额数量过高随着我国经济水平的快速发展，城镇化建设进程也在不断加快，而各个地区的城镇化配套设施，城镇的交通网络，农民工市民化提供的社会福利、医疗服务等都是依靠于地方政府提供的资金。在城镇化过程中需要的庞大资金与地方财政承受能力之间必定会产生明显的冲突与矛盾。根据我国土地管理法，地方政

27、府是可以依法转让对国有土地和集体所有土地的使用权，部分地方政府产生了利用土地资源获取资金的想法，采用“土地财政”增加地方财政收入已经成为地方政府的必然选择。“土地财政”在加快地方的城镇化建设速度的同时，也会给地方政府带来更多的债务风险，有可能会影响到我国城镇化的建设速度。 在土地财政中，政府的偿债能力是造成债务风险的因素之一。一般情况下，地方政府会选择土地抵押的方式筹集资金，并提供给相应的融资平台公司和项目建设公司，其中地方政府是土地抵押贷款信用的主要支撑力，在土地抵押融资中作为主要的还款承诺人，但还是利用未来土地增值和土地相关税收收入来偿还土地抵押贷款。如果出现经济增长发生波动或者房地产市场

28、受挫，政府通过土地抵押所获得的收入则会大幅度减少，使得政府难以兑现土地出让收入偿债时的承诺，从而产生地方政府债务风险。五、我国地方债务风险治理的策略（一）合理划分中央与地方政府财权和事权中央政府通过1994年的财政分税制，掌握了大部分地方税源的拥有权，减少了地方政府对财力的可支配收入，缩减了大部分地方政府的财政收入。因此，中央政府应当提高财政体制改革，减少不必要的地方财政支出，增加地方政府的财政收入。首先在宪法中增加对中央与省、市、县级政府各自财权与事权的范围，通过对财权、事权合理匹配，解决地方债务的问题。各个地方政府也要对相关部门的事权进行详细地划分，以防出现多头管理或者无人管理的情况，这样

29、能够在提高办事效率的同时减少相应的成本。另外，各个地方政府尽快改变自身职能，简政放权，转型成为“服务型政府”，引入市场机制，让市场承担地方政府一部分的财政压力，提高地方政府解决地方债务风险的水平。加强地方税体系建设。财政收入的缺失也会导致地方债务的增加，地方政府财政收入大部分都来源于地方税收，所以政府应该构建一个科学合理的地方税体系，对本地的税源进行发掘和扶植，扩宽地方财政收入的渠道。各个地方政府可以按照本地的具体发展特点和情况，确立地方税体系以财产税作为税收主体，以资源税、环境保护税等为辅助税种，同时增设一些新型的税种，为地方财政提供持续性收入。 完善转移支付制度。转移支付制度存在的问题依旧

30、阻碍着地方政府的管理，中央政府应该进一步深入制度改革，完善财政转移支付流程，首先对贫困县的转移支付应当给予一定提高，减少不同地区之间的可支配财产的差距，解决因为财政收入缩减造成的债务风险。其次，政府尽快完善相关法律，明确转移支付资金的合法使用范围，尽可能杜绝挪用、贪污等现象。（二）完善地方债务管理制度统一规范的债务管理体系有利于各个地方政府对债务进行管理，地方政府可以根据本地的债务规模、结构、今后的举债计划等，科学安排、全面管理地方债务资金的各项用途，为今后的偿债工作制定相应的计划。合理分配债务时间限制，基于地方债务资金来源渠道的不同，对资金的投向结构进行科学分配，保证项目的资金回收和偿还环节

31、能够相互匹配。完善监督机制，加强对地方放债务的管理。地方政府以及监管部门、内部机构、人民群众都应当对地方政府的举债、用债、偿债的整个流程进行严格地管理和监督，并为了保护债权人的知情权，尽快建设全国性的信息系统平台，用于公布地方债务信息。地方政府还应该完善社会监督机制，鼓励人民群众积极主动举报地方政府在举债环节中做出的违法违规行为。相关政府机构同时要配合政府完成相应的内部监督工作，确保地方政府按期偿还债务资金，并合理使用。健全偿债制度。此类制度便于各级政府按时承担偿债责任与义务，中央政府需要为各级政府确定具体的偿债主体与责任，对不同债务所对对照的债权债务关系开展具体分类，创建“借、用、还”相融合

32、，“权、责、利”相融合的完善债务管理制度 苗庆红. 地方政府债务偿还机制研究J. 经济体制改革,2015,04:13-19.；依照不同债务资金的详细来源，确定科学的偿债模式与方案，保证所有债务资金的偿债行为都具有强大的资金基础，避免因资金缺乏而造成政府债务无法按时归还，只能使用借新还旧的手段归还；尽早创建健全的地方债务紧急偿还处理预案，指出各级政府需要利用创建应急偿债基金、准备金等模式，筹备相应的偿债资金可以在处理突发债务问题的时候提供相应的资金帮助；全面贯彻和坚持预案理念，修订且持续健全各级政府债务风险预警举措与对照的风险处理工作程序，提升各级政府对债务风险的管控和监督。（三）改革土地财政制

33、度调节土地供应和使用体制。有限性、无法持续性是此类资源的突出特征，因此未来避免发生政府使用土地资源代际间的不公平问题，需要对土地二级行业开展深入研究，全面借助市场的现实影响，让市场自主分配和规划标准相对应的资源，不断提升类资源的市场化供应水平，产生众多土地供应主体与方式；科学管控各级政府土地出让活动的年度弹性供应土地量、五年总量，确保供应均衡，促使资源出让收入更加科学；提升监管土地使用计划、开发计划、具体用途的力度，在管理各级政府使用土地的时候，通过人大、政协、舆论媒体、广大民众的众多力量，提升土地资源使用率。 完善土地征收制度。对土地征收方法进行调整，完善经营性与公益性土地的征收方式和划分标

34、准，经营性土地具有土地市场化处置权利，公益性土地则时通过国家征收；明确土地征收流程和征地监管制度，修订公平、公正、公裁和公听程序，确切划分土地征收双方监督和举报权利，此外加强相关组织约束和监管力度，确保其全面高效的监管征收者，确保此类征用者在权力使用的时候始终位于公正公开、民主状态中；制定完善的违法归责体制，让各级政府关注本身在土地征用整个过程中的职责和义务，避免政府在具体行使权利的时候伤害广大民众的财产权；创建土地征用司法救助制度，为广大民众准备相应的司法程序，减少征地时期失地所导致的利益亏损，营造科学、稳定、和谐的征用环境。调节土地收益分配体制。增加与之相关的财政预案体制，财政组织需要使用预案登记模式，记载各级政府抵押国有土地的详细因素、用途、规模等情况，便于管控城镇化发展时期存在的抵押融资过度问题，按时对此类资源融资的风险开展监管、评估、管控；增加土地收益储备基金，对土地效益划分进行备案，将利用土地出让与农村土地流转所得到的部分效益分配到储备基金中，基金创建以后当年无法使用，此制度确保地区土地资源的代际公平和预算均衡 郑威,徐鲲.城镇化进程中“土地财政”的风险治理J.中国土地,2015(7):6-9.；变革土地收益划分制度，增设惠民活动，给予丧失土地的农民相应的收益分配权力，维护他们的准备相应权益。各级政府需要利用税收得到土地增值的效益，或者使用比