4中国基本养老保险制度及其分析

1、你如何认识养老保险双轨制的？你的解决办法是什么？中国养老保险领域热点问题辨析中国养老保险领域热点问题辨析 中国人民大学中国人民大学 李李 珍珍 教授教授城镇职工养老保险保险“高费率低保障”的悖论“双轨制不公平”及并轨 “顶层设计”：国民年金目录老年收入保障体系：“三支柱”方案在中国的实践第一支柱的结构：四制并存及其引发的热点问题城镇职工基本养老保险双轨制的真相学界关于老年收入保障体制的主要观点本人关于老年收入保障体系的思考美国自愿性养老储蓄的案例养老领域“多层次”（1993年）与“三支柱”（1994年）的概念第一支柱实现了制度的全覆盖第二支柱仅为4%的城镇就业者提供保护第三支柱并无制度性保障点

2、评：收入来源单一；第一支柱问题严重计划经济体制下的退休金制度：覆盖公共部门雇员（3000多万人口？）城镇职工基本养老保险制度（1997）：覆盖城镇就业人口（近3亿参保）新型农村养老保险制度（2009）：覆盖农民（3.6亿参保）城镇居民养老保险制度（2011）：覆盖城镇户籍的非从业人员点评：实现了制度的全覆盖 四个制度间收入不平等，但非不公社会保障理论（社会保障理论（第三版第三版）公平公平与平等的辨析与平等的辨析分配领域的公平是经济公分配领域的公平是经济公平平- 经济公平是客观的，而我们对客观公平的评价则是主观公平。- 就社会管理而言，主观公平同样重要。经济公平的三要素及定义经济公平的三要素及定

3、义- 机会公平、过程公平和结果公平。- 经济公平指的是在机会公平和过程公平情况下，各人的贡献与其收入相一致，即收入的公平。收入公平只是经济公平的一个环节，经济公平是一个内涵更丰富的概念，收入公平不可以直接取代经济公平来使用。收入平等与收入公平的关收入平等与收入公平的关系系- 收入平等是收入分配结果量的规定性。- 收入公平则是收入分配结果质的规定性。客观公平与主观公平客观公平与主观公平- 经济公平是客观的，主观的公平则是指人们对经济公平的判断和感受。- 分配公平感指的是人们对组织中资源或奖励的分配，尤其是涉及自身利益的分配是否公正合理的个人判断和感受。主体制度的地位：其他群体都在复制该制度制度的

4、前身：计划经济体制下的退休金制度制度的建立时间：1997年制度的理念：效率与公平制度的目标：广覆盖、保基本、可持续制度的内容及特征： 第一支柱与第二支柱的混合制度结构制度结构社会统筹社会统筹个人账户个人账户制度类型制度类型DB型现收现付制DC型基金积累制保障对象保障对象城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员资金来源资金来源（雇员）（雇员）工资总额的20%（企业）工资的8%（职工）资金来源（自雇者资金来源（自雇者等）等）12%8%退休年龄退休年龄男性60岁、女性干部55岁、女性工人50岁缴费基数缴费基数社会平均工资的60%-300%最低缴费年限最低缴费年限15年个人账户记账利率个人账户记账利

5、率一年期银行利率养老金养老金计算计算基础养老金月标准=（当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）*1/2*n*1%个人账户积累额分别除以139、175、190预期的替代率预期的替代率35%24%9中国基本养老保险制度（“第一支柱”）主要内容1993-2011年城镇职工基本养老保险社会平均工资替代率2.3 城镇职工基本养老保险的现状:养老金水平1175.970.168.870.576.374.177.371.263.263.457.653.350.450.348.347.746.845.044.00.010.020.030.040.050.060.070.080.01993 19

6、94 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011（%）2.4 职工基本养老保险的问题及挑战130.00%20.00%40.00%60.00%80.00%100.00%120.00%19501955196019651970197519801985199019952000200520102015202020252030203520402045205020552060206520702075208020852090209521000-14岁人口抚养比（%）总人口抚养比（%）6

7、0岁以上人口抚养比(%)喜忧参半的覆盖率中国城镇基本养老保险的第一原则就是“广覆盖”，中国各级政府为了这一目标作了很大的努力，这不仅表现在制度设计上通过降低门槛鼓励低收入者、自雇者、灵活就业人员参加养老保险制度，在制度实施的过程中，一些地方政府还会采取许多办法鼓励劳动者参保。比如，鼓励年长的劳动者趸缴保费以获得领取保险的资格；降低缴费工资基数等。中国存在大量的非正规就业，在这个意义上，中国基本养老保险制度的覆盖率提升是比较快的，覆盖率也是比较高的。表 从公平性和当期保费收入增加的角度看，覆盖率提高是好的。另一方面，大量的农民工仍未被制度保障，制度的门槛仍然是高的。同时，靠低门槛提高覆盖率为制度

8、创造了巨大的未来债务。1415 沉重的老年赡养比中国的老年抚养比并不算高，但是中国城镇职工基本养老保险却非常老化。1978年中国城镇就业人口与退休人口的比例是30：1，此后快速下降，到1997年基本养老保险建立时3.4：1。1998年进一步下降为3：1 。从统计上看，中国的制度是三个参保人养老一个退休的人。实际上，三个人参保并不是都有缴费，根据人力资源和劳动保障的一项调查，有23%的中断了缴费。所以实际缴费人口与退休人口抚养比会更让人担忧。16在职一代负担过重，费率没有上升的空间中国五项社会保险费率之和为工资的40%左右，费率之高，居世界第13位。在40%的缴费中雇主缴费达30%，个人缴费占自

9、己工资的10%。仅基本养老保险的费率就达28%，雇主缴费20%，个人缴费8%，养老保险的费率可能是世界上最高的费率。中国企业家系统对一千户企业经营状况调查显示，关于当前企业经营发展中遇到的最主要困难，选择“社保、税费负担过重”的企业经营者占55.8%，连续三年排在所有二十个选项的第二位。17退休一代养老金不足养老金的社平工资替代率（每年发放的养老金总额对上一年社会平均工资总额的替代率水平）已从1997年的76%下降到了2011年的44%，这已大大低于制度设计初59%的目标。中国城镇的恩格尔系数是37%，即吃饭就会花去老年人的相当部分收入；另外，中国大部分老年人只有基本养老保险一个收入保障的制度

10、来源。181993-2011年城镇职工基本养老保险社会平均工资替代率75.970.168.870.576.374.177.371.263.263.457.653.350.450.348.347.746.845.044.00.010.020.030.040.050.060.070.080.01993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011（%）19个人账户负债运行个人账户的资金被用于当期的现收现付，个人账户空账运行。所以，个人账户只能给一个最低的记账利率，这

11、也是退休金水平下降的原因之一。年份年份200620062007200720082008200920092010201020112011记账额记账额99941174313837165571959624859做实账户基金做实账户基金规模规模7861100156920392703空账额空账额10957127371498817557221562006-20112006-2011年城镇基本养老保险个人账户基金变化与养老基金规模变化年城镇基本养老保险个人账户基金变化与养老基金规模变化单位：亿元20资料来源：郑秉文主编，中国养老金发展报告2012，北京：经济管理出版社，2012，2.短期内许多地区支大于收，

12、长期内制度隐性负债巨大尽管个人账户也用于现收现付，即28%的保费全部用于当期支出，许多地方仍然当期收不抵支。尽管2005年以后由于提高覆盖率，一些省的养老保险收支状况有改善，但情况仍然不乐观。长期支付缺口：马骏对我国城镇职工基本养老保险制度中的统筹部分支付缺口进行的测算表明：如果不改革现存制度，从2017年起养老金要求的财政补贴将持续上升，至2050年将达到当年财政支出的20%以上；与GDP的规模比较，养老金缺口到2020年将达到0.2%的GDP，2030年达1.4%的GDP，2040年达3.1%的GDP，2050年达5.5%的GDP。经38年累积，2050年养老金总缺口的现值（用名义GDP增

13、长率作为折现率来计算）将达到目前GDP的75% 。212.5养老保险困境之原因分析 造成基本养老保险制度困难重重的主要原因是制度结构和参量影响的。 它包含的内在矛盾是，相对于它要达成的“公平和效率”的双重目标，于是有了社会统筹和个人账户相结合的结构，实践证明，在中国几十年内都不会满足艾伦条件：账户收益率盯住工资增长率，所以个人账户是无效的。 它的另一个内有冲突是“广覆盖”和“保基本、可持续”的目标是冲突的。它想用一个制度为所有劳动者提供保障。为了“广覆盖”它的门槛条件太低，不足以保基本和保证制度可持续。 但另一方面，中国的实际情况是存在大量的非正规就业人口，他们中的多数人工资低且不稳定，尽管有

14、种种的鼓励政策，基本养老保险的门槛对他们而言仍然太高。 个人账户对制度财务和个人养老金水平的负面影响第一，因为个人账户并无积累所以并没有真实的收益，但制度必须给个人账户记入利息，这就增加了制度未来的负债；第二，因为中国经济增长速度高、社会平均工资增长率高，制度记入的一年期银行利率远远低于工资增长率，这是养老金水平下降的重要原因之一。随着制度的成熟，这一问题会更为明显。第三，积累制度不经济23养老保险相关对照指标的变化（1998-2011年）年份国民总收入增长率（%）实际工资增长率（%）通货膨胀率（%）一年期银行利率（%）19987.87.2-0.85.2219997.613.1-1.42.25

15、20008.411.40.4-20018.315.20.72.2520029.115.5-0.81.98200310121.21.98200410.110.53.92.25200510.412.81.82.25200611.112.71.52.52200711.413.64.82.79-4.1420088.911.335.92.25-3.8720099.112.7-0.72.25201010.310.173.32.7520119.28.885.43.5均值9.4111.931.82.6524 过高的费率将恶化制度的抚养比、减少制度的收入 过低的缴费基数减少了制度的收入、降低了个人的养老金水平

16、过低的最低缴费年限政策恶化了赡养比，减少了制度的收入，降低了个人的养老金过低的法定退休年龄恶化了制度的财务，也大幅降低了养老金水平25 制度参量与制度目标的冲突：以养老金水平为例 根据我们的计算，要想达到政策期望的替代率（公共养老金35%的替代率，个人账户24%的替代率）的要求基础养老金部分，按社会平均工资100%的缴费基数持续缴费35年才能领取社会平均工资的35%左右的退休金；个人账户部分，只有满足下列条件时才可能获得24%的社会平均工资替代率，第一，按100%工资基数缴费40年；第二，个人账户收益率等于工资增长率；第三，退休年龄为60岁，退休时个人账户除以制度设定的最小除数，即139个月。

17、26建议统筹与个人账户分离，个人账户建立自愿性养老账户建议提高基本养老保险参量：降低费率同时延长缴费年限；提高缴费工资基数；延长退休年龄双轨制度的真相双轨制的来由：“价格双轨制度”及后果养老金双轨不公平论及其逻辑 - 养老金收入差别：1：1.8：2：2 - 缴费环节的差别、财政负担加重、并轨有利于职工养老保险可持续等 - 主张并轨 - 途径：基本养老保险加职业年金（分一为二） “不公平论”的影响：2008年10号文及其实践历史及特征：低工资制度下的工资延期支付; “工人”和“干部”两个退休金制度 “工人”-职工基本养老保险（政策内容及实际情况） “干部”-在工资非市场化情况下得以延续，并因公务

18、员制度的建设，分为事业单位雇员和公务员“干部”是以学历区别于“工人”的，人力资源存量高(即使1997年以后参保的情况也会如此，参加职工保险的全体人员平均人力资源存量会低于机关事业单位员工)， “干部”退休金领取资格是30年； 女性“干部”退休年龄较高，为55岁， 所以，借价格“双轨体制”来形容两个并存的养老金制度是不妥的，并非同一个劳动力在不同的市场有不同的价格； 两个制度不能简单比较退休收入，因为两个体制下人力资源存量不同；工资制度不同；获取的资格条件也不同养老金水平的差别是不平而非不公，因为社会保险是要求权利与义务对等的一项制度“并轨”的合理理由 政治的需要 人力资源流动 管理没有盲点 切

19、入点：从工资入手而不是分一为二 福利收入化，收入工资化，工资市场化 “老人老办法、中人中办法、新人新办法”？职工基本养老保险结构和参量导致制度不可持续 个人账户低记息率导致养老金水平下降等问题这一制度不改，复制于事业单位，空账实账都不对国家十二五规划提出”顶层设计”的概念结构性改革派：学者主张用一个统一费率统一待遇计发办法的制度为全体居民提供基本的收入保障，以体现公平性,同时建立强制性职业年金制度体现差异性（即第一支柱加第二支柱）管理体制改革派：不同制度的整合，全国统筹以及名义账户制度已有主张的共同点：基于不公平的认识中国存在明显的二元社会经济结构，中国真实城镇化率只有38%左右，城乡差别、正

20、式部门和非正式部门差别很大，中国的农民是小农经济条件下的农民，收入低下、不稳定。在这种背景下，全国统一的国民养老保险制度过于理想。 2013年，5.4亿农村从业人口，其中2.7亿农民工，又其中60%的人没有劳动合同，一年及以上合同的21%. 月收入2609元，支出892元。受雇者达83%。16%的人有职工保险。2012年，农村人均可支配收入659元/月 在中国社会经济结构实现一元化之前，或者说在真实城镇化率达到70%之前，中国老年收入体系的建设应该遵守两个原则：一是人口的全覆盖原则，一是制度组合的差异化原则。政府提供或者组织的老年收入保障制度要为全体老年人提供保护，建立多层次、多支柱制度，不同

21、的人群适用不同的制度组合。以达到不付费者最低生活有保障；付费者老年收入保基本；自愿养老储蓄锦上添花。第一，结牢最低生活保障网络。无论是农业或者非农业就业者都有可能因某种原因陷入贫困，老年人陷入贫困的可能性尤其高，因此结牢最低生活保障的网络对老年人尤其重要。目前贫困的概念还是绝对贫困，希望随着国力的增强，贫困的概念演变为相对贫困概念，最低生活保障的水平有相应的提高。对贫困人口的财政支出最具再分配的意义。第二，建立农业人口和城镇非就业者的老年津贴制度。这是一项低水平的福利制度，福利的获取不以缴费义务为前提。目前新农保和城镇非就业居民养老保险中的财政支付的基础养老金即是老年津贴，我们只需要将此两个制度的个人账户制度取消即是老年津贴制度。我们不用改动津贴的对象，但可以提高受益者的年龄，同时提高目前的津贴水平。这一建议并不能减轻财政的负担，但能消除个人账户的效率损失，同时提高财政支出的政治收益；还能减少受益人向职工基本养老保险的攀比。因为受益者只有权益而无义务。建立二元的非农就业人口基本养老保险制度。中国的职工基本养老保险是希望用一个统一的制度覆盖全体城镇就业者，它内在