浅论当前我国农村宅基地使用权流转

1、浅论当前我国农村宅基地使用权流转【摘 要】我国对农村宅基地使用权限制流转，并且严格禁止农村居民的住宅和宅基地在城乡居民之间流转。这阻碍了农村经济的发展，阻碍了农民向城市流动，阻碍城镇化进程，影响我国市场经济协调发展。本文试通过对农村宅基地使用权流转现状的分析与研究，探究产生的原因，提出完善我国农村宅基地使用权流转制度的建议和看法，为我国农村宅基地的流转及管理提供理论依据。【关键词】农村宅基地；使用权；流转农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员(村民 )在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施,并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。宅基地使用权取得的身份特定性和无偿性

2、，以及宅基地使用权的福利性和社会保障性，导致其不得自由流转即不得自由转让、出租抵押、继承或改作其他用途，只允许宅基地使用权在集体内部有条件的转让。可是，随着工业化、城镇化的快速推进，城乡一体化程度提高，宅基地使用权的流转备受关注并引发争论。但受现行法律约束,农村宅基地无法自由流转，阻碍了农村经济的发展，阻碍城镇化进程。因此,在当前情况下，急需制定相应的法律法规，完善我国农村宅基地使用权流转制度，允许农村宅基地使用权流转 ,提高农村宅基地利用率 ,促进农村经济的发展。笔者旨在通过对我国农村宅基地使用权流转现状的分析，结合相关法律法规和学术界学者们的研究成果，探讨完善农村宅基地使用权流转制度的思路

3、和做法。 一、关于我国农村宅基地使用权流转的争论法学界关于农村宅基地使用权是否可以流转争议很大，形成主张流转和否定流转两种针锋相对的观点。否定农村宅基地使用权流转的观点主要从宅基地使用权的性质、功能与价值等角度进行分析，认为农村宅基地使用权不适宜流转，不能实行买卖、抵押等行为。一方面认为，农村宅基地使用权性质上具有身份性和无偿性，如果允许农民转让宅基地使用权，则必然会使城市市民取得农村宅基地，而且也使农民将无偿取得的资源获取有偿的利益，将会破坏宅基地使用权原有的性质；另一方面认为，宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户农民不因贫穷而流离失所，如果开禁农村宅基地流转可能会导致农民流离

4、失所，形成具有破坏力的流民群体，给国家和社会造成巨大压力，影响社会和谐和稳定。主张宅基地使用权流转的观点认为，我国物权法将宅基地使用权确定为用益物权，具有用益物权的基本性质，宅基地使用权作为农民的基本财产，不允许流转，这必将使农民的财产权的实现受到限制。不允许流转，致使已经进城的农民原有的宅基地及房子闲置，也造成资源的浪费。同时认为，随着我国农村社会保障制度的逐步建立和完善，宅基地使用权作为一种财产权不应过多承担社会保障功能。二、农村宅基地使用权流转制度的现状及存在问题当前我国农村宅基地使用权流转制度是有限制的流转制度。土地管理法第六十条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不

5、得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，“农村村民出卖、出租住房的，不予批准”。本条规定表明立法者对农村村民宅基地转让的限制。国务院办公厅1999年5月6日发布的关于加强土地转让管理炒卖土地的通知第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年11月2日国土资源部关于加强农村宅基地管理的通知中特别强调了禁止城镇居民在农村购置宅基地。这些规定表明政府对农村宅基地转让的明确立场：禁止农村宅基地转让。中华人民共和国物权法第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和

6、国家有关规定”。这一规定未对宅基地使用权的流转作出定论，也没有突破原有的法律限制。农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。我国现行宅基地使用权流转制度存在的主要问题有：（一）造成部分农村宅基地及住房闲置，不能实现“物尽其用”随着我国城镇化进程加快和户籍制度改革，逐步打破城乡二元制经济结构，一些富裕的农民在城市购置商品房，农民进城定居、落户越来越多。但现行宅基地使用权流转制度的限制，无法转让原来合法取得的宅基地使用权，土地及住房闲置在农村，造成土地资源的浪费。 （二）宅基地使用权不能长期承担社会保障，阻碍城镇化进程国家限制农村宅基地使用权

7、的流转固然有利于加强农村的住房保障，但在市场经济条件，基于市场经济的开放性和流通性，农村土地对农民的基础性作用大大削弱。严格限制宅基地使用权的流转，虽然能够保证“居者有其屋”，但将农民紧紧束缚在农村之中，直接影响农民身份转换，阻碍城镇化进程，无疑会使我国的城乡二元结构继续下去，无法真正解放农村生产力，不利于农村经济的发展。同时，随着我国经济的快速发展，农村社会保障体系应该随着工业反哺农业的推进逐渐完善起来，而不再只依靠土地来提供社会保障。（三）现行宅基地使用权流转制度造成“隐形市场”的存在因经济利益的驱动，发达地区城中村和城乡结合部的部分农民， 在保障自身基本居住条件后，在空余的土地上建造房屋

8、对外出售，又因城市的高房价，许多城市居民也到城乡结合部购买宅基地建房或购买农民的房子，形成了一定的宅基地隐形市场。“隐形市场”的存在增加了当事人的交易成本和风险，不利于交易双方合法权益的保护，并容易出现纠纷，影响社会和谐稳定。（四）宅基地使用权流转制度限制了宅基地使用权使用价值和交换价值的实现，不利于农民融资随着我国社会主义新农村建设的推进，越来越多的农村家庭正在从事非农产业，许多农民家庭在扩大产业规模，调整产业结构时，经常遇到资金短缺问题。由于大多数农村家庭拥有的不动产主要是住宅和宅基地使用权，而现行法律禁止农村宅基地使用权的流转，农民无法以住宅和宅基地使用权向银行进行抵押贷款，不利于农民融

9、资扩大生产规模，限制了农村经济的发展。 三、农村宅基地使用权流转的重要意义笔者认为，从社会主义市场经济的基本要求和发展趋势看，允许农村宅基地使用权流转利大于弊，具有重要的意义。（一）有利于土地资源的充分利用。我国人多地少，土地资源非常紧张，人地矛盾比较严重。但一方面存在农村宅基地审批把关不严，面积严重超标，一户多宅严重，且建房不合理，平房居多，大量占用原有耕地面积，土地严重浪费。如果允许宅基地流转，农村会认识到土地资源的宝贵，会根据市场效益规律合理利用土地资源。通过市场流转对宅基地资源的优化配置，可以充分利用宅基地资源，节约耕地资源，保持耕地面积总量平衡，缓解当前紧张的城市发展建设用地都具有十

10、分重要的现实意义。（二）有利于解决农民的融资问题。目前我国正在进行社会主义新农村建设，在这一过程中要解决农民进一步发家致富的问题，这是中央在减轻农民负担取消农业税之后的又一重要举措。如果说前者解决了农民“节流”的问题，后者必须解决农民“开源”问题。没有资金，农民连建一个大棚或养鸡场都困难，农村信用社的小额贷款非常有限，现有的金融制度给农民提供的融资渠道非常有限。允许宅基地转让、抵押可以解决农民融资难的问题，这是市场经济向农村进行深入渗透的必然要求。在不改变集体土地所有权性质的前提下，应该允许宅基地使用权流转，农民自由处分自己的住宅和宅基地，可以增加融资渠道、增加农民的收入及资本积累，充分调动农

11、民参与农村经济建设的积极性。（三）有利于保护农民的财产，充分实现财产价值的最大化。农民建造一座房屋几乎是需要用一辈子的劳动，这也是农民一辈子创造的财富。如果宅基地使用权不能自由流转的话，那么农民建造的房屋因宅基地使用权不能自由流转而不能充分体现出房屋的交换价值。农民一生的劳动价值也就得不到充分的体现，人格尊严也得不到充分的尊重。因此，只有让农民的房屋自由流转，才能最大限度地保护农民的财产权，而农民的房屋自由流转实质就是宅基地使用权的自由流转。 （四）有利于维护立法的权威性，解决立法与现实的矛盾。尽管我国相关立法禁止农村宅基地转让，但是现实中却大量存在黑市交易。理性反思立法政策，我们不能否认立法

12、在市场经济和社会发展之后的滞后性。顺应社会发展趋势，在进行城市扩张的同时，允许农村宅基地流转是一项与之相配套的制度。如果立法仍回避这一问题，宅基地流转的黑市交易仍将存在，立法和执法者要么置之不理，要么屡禁不止，这样会严重损害法律的权威性和执法的尴尬。 （五）宅基地使用权流转，有利用加快工业化、城镇化进程。允许农民利用宅基地使用权抵押、出资，进行商业化利用有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展，客观上促进小城镇的建设加快农村城市化进程。加快城市化进程、实现城乡一体化发展,农村的发展客观上需要大批农村人口、劳动力离开农村和农业，进入城市从事第二、三产业。随着农民的土地和宅基地流通权问题得到解决，一

13、部分农民将离开农村，转变为城市人口，并为城市和工业发展提供充足、低廉的劳动力，促进城市化的发展。 四、完善农村宅基地使用权流转制度的建议 现行的农村宅基地使用权法律制度包括流转制度是我国历史发展的产物，为我国所独有，强调宅基地的静态保护，这不符合我国社会主义经济的发展要求。针对当前对于农村宅基地使用权流转存在的问题 ,打破现行立法对农村宅基地使用权流转的束缚势在必行。要以市场经济为基础，以物权发展趋势为导向，完善农村宅基地使用权流转制度。笔者建议：（一）完善立法，允许农村宅基地使用权流转虽然现行法律禁止农村宅基地使用权流转，但是农村宅基地私下流转的现象却是相当的普遍。同时，农村宅基地使用权流转

14、已是当前农村经济发展的客观需要。既然法律无法阻止此种行为，就应当疏导此流转行为，通过完善立法来确立宅基使用权可以自由流转。 （二）兼顾宅基地使用权的用益物权性和社会保障性在农村社会保障体系不健全的情况下，依据身份分配宅基地有利于满足农民基本生活需要。然而，基于这种社会保障方式供给的人身依附性，宅基地使用权流转受到严格控制，阻碍了宅基地的使用价值和交换价值的完全实现，削弱了宅基地使用权的物权效能，进而造成宅基地闲置、浪费严重，“隐形市场”的存在和农民融资的困难。可转让性是财产权的基本特征，流转已成为现代物权发展的必然趋势。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置

15、。鉴于此，笔者认为我国的宅基地使用权流转制度必须符合农村社会的现实情况，在没有建立完善的农村社会保障体系的前提下，宅基地使用权的流转必然要受到限制，但此限制应随着我国农村的现实需要逐步放宽，以做到“地尽其用”。（三）确立农村宅基地无偿使用与有偿使用相结合的使用制度我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿、无期限制度。这样的规定具有不合理之处，农村宅基地的无偿使用是出于保障农民的基本生活为目的 ，然而，正是这样的规定，给一户多房、随意建房、房屋闲置现象的出现提供了可能 ，笔者认为，农村宅基地具有福利性与社会保障性，仅仅是针对集体经济组织内没有住房的那一类农户，对于该类农户，应当坚持宅基地的无偿

16、使用；对于已经拥有住房的集体组织内的成员或者外来人员，如果其对宅基地有另外需要的，应该坚持有偿使用的原则。只有这样，一方面可以使农村宅基地的福利性与社会保障性的功能得到发挥，另一方面又可以杜绝土地资源被过度浪费宅基地被严重闲置的现象。（四）建立宅基地使用权有期限制度随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，现行的无偿、无期限使用制度日益暴露出弊端。如果再完全贯彻无偿、无期限制度势必影响宅基地资源的合理分配，造成宅基地资源的紧张，进而占用耕地。笔者认为在建立宅基地无偿使用和有偿使用相结合的使用制度的同时，参照城市住宅用地使用权期限为年的规定，农村宅基地使用权的期限也应规定为年，自农民申请宅基地获得

17、批准之日起算。（四）完善宅基地使用权登记制度产权明晰是流转的前提。应加强农民宅基地的登记工作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的安全性。我国物权法第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”从以上规定可以看出，我国对宅基地使用权实行的是登记生效主义，并且未区分城市和

18、农村，应是城乡一体化登记制度。笔者认为，应当加强登记的规范化建设。对宅基地闲置、浪费问题，针对不同情况，可以采取在规定标准以内的予以登记发证，对超标准部分，要求缴纳资源占用费，采取限期拆除等措施。 （五）制定农村房地产交易的有关法律，促使其有序交易允许农村宅基地使用权以有偿出让、转让、出租、抵押等形式流转之后，农村房地产将走向市场。为使农村房地产交易有序，要制定相关的法律规范。首先对农村宅基的审批程序及审批条件应进行规范，农村住宅建设也要本着节约土地资源，进行合理建设规划的原则。国土资源管理部门应对农村住宅建设进行有力的监管。其次国家可通过征收土地增值税等形式获取其在基础设施、环境发展等方面的回报，而不再通过行政手段过多干预农村房地产交易。另外，建立农村房地产交易登记制度，使农村房地产交易走向公开有序的市场轨道。目前，由于农村