关于创新土地管理模式实行田保姆制度的研究

1、    关于创新土地管理模式实行“田保姆”制度的研究    万振华 熊琪琳 乔钰斐 赵永土地托管，指的是农民把自己承包土地委托给社会化服务组织，如农民专业合作社、专业大户等，由他们为农民提供一个、多个或全部生产环节的服务，农民向合作社或专业大户支付托管费用。土地托管确保农民在不改变土地的所有权、承包权、经营权和收益权的前提下，进行规模化、机械化、集约化的经营和服务。为了解南昌县农村推广土地托管这一经营模式的进展情况，近期，县委党校组成课题调研组先后到县农业局、县供销社等有关县直单位和蒋巷、塘南、南新、幽兰等乡镇及深入部分农户家中，通过实地参观、座谈交流、

2、查阅资料、听取讲解等形式进行了专题调研。一、基本情况南昌县是以种养殖业为主的农业大县，素有“鱼米之乡”和“江南粮仓”之誉。全县土地总面积273万亩，其中耕地面积121万亩，全境耕地面积占比约44%，具备农业发展的明显优势。资料显示，截止2018年6月，南昌县土地流转面积为49.737万亩，土地托管面积为1万余亩。据了解，目前，南昌县土地托管主要集中在幽兰镇，有3200余户农民签订了托管协议。该镇托管方式有“全托”和“半托”两种，“全托”指的是农民与供销社签订托管协议，农户自愿把自己承包的土地交由公司统一管理，每亩收费420元;“半托”指的是为农户提供种田所需的化肥、农药、种子以及农机具使用有偿

3、服务等，每亩收费220元。根据调研了解到的情况，对比其他地区农村土地托管的情况，南昌县土地托管经营呈以下特点：1、托管土地少全县耕地面积121万亩，其中托管的土地仅1万余亩，土地托管面积占比不到1%。临近省份湖南，据相关数据，截至6月底，全省耕地总面积5091.82万亩，供销系统土地托管面积达到723.55万亩，土地托管面积占比达14.2%，而土地托管试点区山东省的托管面积更是高达22%，与之相比，南昌县农村土地托管规模太小。2、托管公司少据了解，县供销社2016年3月正式组建江西鼎优农业服务有限公司，系南昌县第一家从事开展“田保姆”式的土地托管服务的公司，在取得一定的社会效益后，2017年再

4、次成立南昌提新农业服务有限公司。调研中相关人员谈到，目前托管土地仅由江西鼎优农业服务有限公司一家经营，后成立的南昌提新农业服务有限公司至目前基本未开展业务。3、“半托”服务少据调研，目前南昌县土地托管面积仅为1万余亩，其中“全托”土地面积达9000余亩，“半托”占比不到10%。“半托”是根据农民需求，由供销社按不高于市场价的标准，统一提供种子、化肥、农药和机械耕作等单个或多个服务，农民仅需要做好日常维护。显然“半托”形式更具灵活性、自主性，农民更愿意接受，而南昌县在“半托”服务这一块的开发力度明显不够。二、主要问题1、重视程度不够，工作机制不健全据调研，南昌县在创新土地管理模式，开展土地托管服

5、务工作中存在重视程度明显不高的问题。（1）政府層面。供销合作社是为农服务的合作经济组织，是新形势下负责土地托管工作的牵头抓总、统筹协调部门。南昌县按照中央、省市改革的要求和部署，2015年印发南昌县供销社综合改革试点实施方案（南政办发【2015】76号），强调供销合作社要拓展经营服务领域，创新为农服务方式开展土地托管服务。但改革方案并未对改革内容进行量化和细化，尤其在土地托管方面未明确具体任务，资金、技术、人才等也未作制度安排，从而导致土地托管工作进展缓慢，成效不明显。据了解，江西省2018年已完成土地托管213.69万亩，南昌县作为省级综合改革试点县仅托管了1万余亩，而安义县土地托管面积达近

6、5万亩，与之相比，南昌县该项工作进展差距明显。（2）乡镇层面。大部分乡镇领导没能站在创新土地管理模式，推动农业改革发展的大局高度，充分认识到土地托管制度的优越性，没有认真贯彻落实县里的相关政策举措和主动学习其他地区的先进做法。绝大大部分乡镇农村土地管理工作重心还停留在土地流转上，对于土地托管未给予充分的关注和支持，不清楚土地托管是通过更科学的种植方式、更有效的田间管理和更先进的机械操作，既能提高生产效率，增加粮食产量，帮助农民增收，又能更好地保护环境。调研中了解到，截止2018年，南昌县托管的1万余亩土地主要集中在幽兰镇，其他乡镇土地托管工作基本上零进展，不少乡镇人员对土地托管这种经营模式还非

7、常陌生。因此在服务指导、政策扶持、规范管理等方面普遍存在缺位现象也就不足为奇。（3）部门协作层面。据了解，南昌县按照“党委政府主导、相关部门配合、供销合作社具体实施”的工作要求，成立了由县委、县政府分管领导牵头，发改委、财政局、供销社等部门组成的供销合作社综合改革试点领导小组，具体负责研究推进综合改革的政策措施，协调解决改革中的问题。农业生产涉及领域较多，包括国土、农业、水利、粮食、农机、农技等众多部门。据县供销社参与座谈的人员指出，目前，南昌县土地托管中存在供销社一家“单兵作战”的现状，在实践操作中难以有效集中和整合各相关部门的扶持政策，政策资源、资金不能发挥聚集效应，不利于农业新型经营主体

8、培育壮大。“政府主导、供销社主抓、部门协作、经营业主具体实施”的推动模式还不健全，尤其是部门间的沟通协作还比较欠缺。2、资金投入不足，人才技术不到位进行土地托管等农业社会化服务，推广农业生产机械化、集约化、规模化水平，需要大量采购机械设备，而大型农机具有成本较高，并且需要专业性人才使用和维护，农业社会化服务对资金、人才的需求极大。据了解，资金、人才和技术是制约南昌县土地托管进一步发展的瓶颈。（1）资金投入方面。土地托管服务以农机的集中操作为核心，从种子、农药、化肥等农资产品的投入，到种植方案的选择、技术操作的实施，都离不开资金的支持。虽然在改革试点实施方案中，南昌县每年设立200万元财政专项资

9、金用于支持供销社合作社综合改革发展事业，但综合改革涉及方方面面，投入在土地托管方面的资金并不多。据了解，山东、广东等农业发达地区都有省级财政政策和金融政策支持，而南昌县缺乏相关政策，供销系统开展土地托管的多为农民合作社，自有资本较少、社会融资能力较弱，贷款难现象普遍，拓展服务力不从心。据了解，南昌县成立的农村服务队和五谷丰登水稻种植专业合作社购置了水稻收割机、旋耕机、拖拉机、农药喷洒无人机等多种农业机械近50部，而农机更新换代比较快，购买农机是一大笔支出，即使有政府补贴，但对服务队来说仍是一笔不小的投入。所以，创新农业社会化服务，提供合适的资金支持，给多少、给谁、怎么给，是管理部门应当进一步思

10、考的问题。（2）人才技术专业化方面。土地托管想要增收，需要专业团队进行服务，尽管南昌县供销社组建了五支农村服务队伍和五谷丰登水稻种植合作社，通过改变种田模式，聘请种田能手，进行专业化的土地托管服务。但就调研了解到的情况，广大基层农技人才，长期扎根基层，在田间地头工作，很少进行专业技能培训，尤其是大部分工作人员一人多岗，更是抽不出时间参加培训，得不到有效的继续教育和知识更新，自身业务能力的提升受到局限。再者受就业环境、工作强度、工资待遇等影响，土地托管主体很难形成自身稳定的专业技术队伍，人才匮乏现象严重。加之土地托管合作社自身知识层次不高，农技部门又难以提供有效服务，对新技术、新品种的普及应用不

11、强，多数时候只能高薪外请专家，反而增加了成本，不利于土地托管工作的可持续性发展。3、宣传推广不够，农民意愿不强烈近年来，大量农村劳动力向城镇转移，农村中剩余劳动力年龄普遍较大。这部分人群长期秉持着“耕者有其田”的传统农地观念，天生排斥各种形式的土地流转，对土地托管怀有敌意和偏见。他们对土地托管这种新生事物，普遍固守着老思想、老观念。由于政府宣传不到位、村社动员不够及农业生产思维相对落后，农民对农业社会化服务认识不足，对其持怀疑的态度，对土地托管这种新的土地服务方式接受度还不高，托管意愿也就自然不强了。三、意见建议1、加强组织领导，强化部门协作（1）提高重视程度。由于土地托管模式在保粮食生产、保

12、农民增收方面的“双保”作用，因此，更适宜在粮食主产区推广。南昌县作为全国传统农业大县，保粮稳粮责任重大，增收致富任务艰巨，各级政府特别是粮食主产乡（镇）政府应站在保障国家粮食安全、切实维护农民利益的高度，提高对土地托管工作的关注程度和精力投入，进一步加强对土地托管的服务和指导，建立托管信息平台，及时解决土地托管中的矛盾纠纷，逐步将其纳入规范化管理轨道，促进其健康快速发展。（2）出台规范文件。南昌县应在总结幽兰江西鼎优农业服务有限公司开展土地托管经验的基础上，借鉴山东、河南等地做法，在全县范围内引导规范推进土地托管工作。据了解，河南省南阳市的做法值得我们借鉴，他们的做法是成立土地托管工作领导小组

13、及办事机构，制订工作方案，确立目标任务。先后颁布南阳市关于推进农村土地托管促进土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见、南阳市土地托管服务组织监管考评办法、南阳市土地托管合同管理监督办法等一系列规范性文件，明确了土地托管工作原则、推进措施、扶持政策以及加强监管、实施考评的具体办法，确保托管工作的规范有序开展。（3）加强部门协作。农业生产涉及领域较多，关系到农机、农技、种子、化肥等众多生产资料主管部门。土地托管工作领导小组应加强部门综合协调，与国土、水利等部门对接，研究制定托管服务组织用地、用水、用电和税收等方面的优惠政策，为服务组织提供良好的发展环境。完善“政府主导、供销社主抓、部门协作、

14、经营业主具体实施”的推动模式，建立健全供销、财政、人社、农林、水务、食药监等相关部门协作机制，推动涉农资金、资源的有机整合。2、加大扶持力度，增强发展后劲（1）加大项目护持。对于土地托管服务形成一定规模的地块，优先安排农业综合开发、标准农田质量提升、高标准水利建设、田间路渠整理等涉农开发项目。支持符合条件的土地托管组织承担现代农业生产发展等农业农村经济发展项目。国家农业补贴、大型农机具购置、信贷、仓储用地等方面适当向土地托管组织倾斜，提高各类土地托管组织的发展水平。（2）加大金融扶持。财政应在支农资金中安排一定比例，用于支持各类托管组织的发展，把土地托管服务纳入设立的农业发展专项扶持资金的范围

15、，对开展土地托管服务达到一定规模的，或连片托管的土地托管组织，财政给予一定资金奖励、贴息贷款等扶持。鼓励金融部门积极创新适合托管组织的金融产品，给予信贷支持，提供各种低息贷款，适时开展农民专业合作社内部资金互助，帮助解决托管组织流动资金不足的问题。（3）加大技术扶持。农技服务部门定期向土地托管合作社宣传、推广新技术，进一步强化科技和人才支撑，增强其发展的内生动力。一方面创建激励机制，提高专业农技人才的福利待遇栓心留人，让他们创新有条件、干事有舞台、发展有空间。另一方面利用县供销社为民服务这一平台，举办农业知识培训，提高农民及种粮大户对土地托管、“田保姆”的认识，为土地托管服务工作的开展提供智力支撑，并经常聘请农业、农机等方面的专家，为农户免费提供种植技术和农机维修服务。同时，注重加强与省、市农科院所的科技合作，在品种培育、种子供应、配方施肥、病虫害防治、科技指导方面实现无缝对接和全程服务。3、强化舆论引导，激发参与热情（1）充分尊重农民意愿。不能强迫农民托管土地，要在保持农村土地承包关系穩定的前提下，本着“依法、自愿、有偿”和“进退自由”的原则，针对不同经济条件和发展水平，让农民自觉自愿选择土地托管模式。（2）发挥媒体引导作用。土地托管组织要针对已经受托或潜在受托的农户，采取多种形式进行土地托管知识宣传推介，着力加强对土地托管工作的