进一步调整国有资本布局的建议

1、进一步调整国有资本布局的建议上世纪末，针对我国国有经济战线太长、国有资本分布太散的问题，国家提 出从战略上调整国有经济布局。经过十多年的发展，国有资本向关系国家安全、 国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的程度在增强，但布局过宽过散的问题 依然存在，一般性领域的国企竞争力在持续弱化，公共服务和产业引领等政策功 能也没有有效发挥。造成这一局面的原因是多方面的，如体制上缺乏国家所有权 政策，也缺少布局调整主体，国有资本还存在逐浪性和逐利"性。未来调 整国有资本布局,既要充分考虑国有资本的逐浪 逐利特性，让不同类型 的国企及国有资本实现不同的功能，同时也要探索利用国有资本投资运营公司加 快

2、存量国有资本的调整。本世纪以来我国国有资本布局调整的主要特征(-)通过增量投资调整，国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务 业集中”但布局仍过于分散本世纪以来，按照十五届四中全会确定的国有经济需要控制的四个领域，国 有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中。首先，航空、铁路、公路、 港口等交通基础设施的国有资本增长速度显著高于总体增长速度,在国有资本总 量中的比重由1999年的119%上升到2014年的13 . 8% ;其次，煤炭、石 油石化、电力、冶金等四个重化工业，国有资本规模快速增长，由1999年的1 .72 万亿元增长到2014年的9 .13万亿元2010年之前在总量中的比重

3、一直在30% 以上；第三，社会服务业的国有资本投入大幅增长，在总量中的比重由1999年的2 . 9%上升到2014年的21 . 3% ;第四，除纺织工业外,所有领域的国有 资本都保持了不同幅度的增长,表明国有资本在各行业间的结构变化主要得益于 增量投资,而非存量调整。尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业，但仍 有40%多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。几乎所有国民经济行 业都有或多或少的国企存在，工业领域如皮革制品、纺织服装、家具制造等一般 加工业，仍有占行业规模以上企业数量1%左右的国企。一些行业的国资规模不 大，但国企数量众多，如商贸餐饮业，2014年全国仍有244万家国企，

4、占全部国企的15 . 2% z而从业人员和资产仅占6 . 0%和5.4%。（二）国有资本在些重要行业中的比重大幅下降，在具有垄断地位的行业中仍保持着极高控制力在2006年国务院国资委确定的国有经济要保持较强控制力的钢铁、有色、 装备制造、建筑、化工等重要行业中，国有资本的比重已大幅下降，如钢铁行业,1999年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76 . 2% , 2014年下降到31. 3%。在煤炭开采、石油天然气开采、烟草制品、石油加工、供电供水等工业领域及电信、民航、铁路、港口等服务业z国有资本仍保持着极高的控制力, 如石油天然气开采领域，1999年国企占行业收入比重为99 . 8% z

5、 2014年仍高达87 . 3%。国有资本在上述领域保持极高比重主要基于行政垄断。目前，电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动，但只是实现了政企分 离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、初步建立了行业监管的框架，在放宽 市场准入、允许更多国有与非国有企业参与竞争等方面，改革仍不到位，非国有 资本难以进入（见表1）。（三）国企总体效益有所改善,但与其他企业间的差距在扩大，尤其是一般 性行业的国企竞争力持续弱化纵向比较，国有工业企业业绩指标有较大幅度改善;以利润总额测算的净资 产收益率由2000年的7.4%,提高到2014年的103% （见表2 ）。横向与 其他企业比较,200020

6、14年间z外资和私营工业企业分别由11 . 6%提高到 18 . 9%、11.4%提高到23 . 6% z均远高于国企。这一特征与国有资本大量布局在重资产行业有关，但同时也表明国企与其他企业间的效率差距在扩大，尤 其在食品制造、纺织服装、家具制造等一般性行业，甚至钢铁、煤炭等重要行业, 国企经济效益和竞争力持续弱化。以食品制造和钢铁行业为例，1999年规模以 上食品制造业企业中,国企总资产收益率接近行业平均水平,2006年下降到平 均水平的一半，2014年又下降到仅有三分之一。钢铁行业也是如此，2014年 规模以上国有钢铁企业总资产贡献率为3 . 2% ,私营钢铁企业则高达14.3%o（四）国

7、有资本未能有效发挥公共服务、整合调整产业和引领产业发展等政策功能的作用首先z国有资本更多向竞争性领域集中，公益性领域有增长，但较为缓慢。20032007年间,公益性领域的国有资本增长较快，但2008年之后，基本与总量增长同步，所占比重稳定在13%左右。这表明国有资本在提供公共服务方 面，并没有国家和社会所希望的那样好,至少从资本投入增量来看，这一功能并 未有效发挥。其次,国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业整合、改善产 业组织结构的功能,过多集中于产能严重过剩行业。截至2014年底”在国家发 改委认定为产能严重过剩行业的上市公司中，国有资本比重高达90%。这说明 国有资本不仅大量布局在了产

8、能严重过剩行业，而且还缺乏退岀、整合的机制与 功能。第三，国有资本没有明显发挥引领新兴产业发展的功能。得益于举国体制、 需求垄断等因素，国有资本在航空航天、高铁、核电等少数领域发挥了引领作用, 但在其他大多数新兴领域,国有资本规模小、企业数量少、技术力量弱。以创业 板上市公司为例，2014年末我国创业板上市企业总资产共计5660亿元，国企 创业板上市公司的总资产约190亿元，占比仅有3 . 19%。创业板企业是我国 最活跃的高科技企业群体，这表明国有资本在战略性新兴领域的布局非常少，未 充分发挥产业引领功能(见表3)。国有资本布局调整产生上述特征的内在机制(-)由于缺乏明晰的所有权政策，岀资人

9、机构推动国有经济布局调整不顺国资委作为出资人代表，担负着国有经济布局调整的职能。2006年，国务 院国资委提出了国有资本的四个集中，明确了国有资本需要绝对控制和保持较强控制力的领域。但由于缺乏明晰的国家所有权政策，国资委调整国有经济布国资委调整国有经济局并不顺畅。首先，由于缺乏更高级别的决策或命令 布局的动力和意愿均显不足；其次，国资委作为一个行政机构，很难成为一个积 极股东来直接操盘出售国有股权，并将所得资金投向需要国有资本投入的领域, 更多是通过行政划拨推进国企之间的合并和整合；第三，相比庞大的国有资本存量来说，利用国有资本经营预算调整布局力量太小，如2014年中央用于国有经 济结构调整的

10、国有资本经营预算支出为6151亿元，不到当年国有资本存量的0.2%;第四，国有资本投向的决策权实际上在国企自身，而在以保值增值 为核心的业绩考核和做大做强的指挥棒下”国企一般不可能从已有的成熟业 务退出z转而去发展高风险的环保、科技、战略性新兴产业等。（二）国有资本与其他资本一样，具有逐浪和逐利的特性本世纪以来,我国产业结构中重化工业、房地产和金融业比重提高，国有经 济内部也出现了相应的结构变化，体现出了与其他资本同样的逐浪"性和 燧 利性。首先，在工业领域的国有资本中，煤炭、石油石化、冶金、电力、机械 等重化工业的占比一直都非常高，保持在70%以上z中间几年还有较大幅度上 升。国企

11、之所以能抓住重化工业化带来的高速增长机遇，除了在一些领域具有行 政垄断外，一个很重要的原因是有长期的历史积累”先发优势显著。其次，城市 化快速推进使得房地产成为拉动经济增长的_个重要引擎,国有资本在房地产领 域进行了大量布局，从2001年的1500多亿元上升到2014年的3 .27万亿元, 13年增长了 21倍，在总量中的比重也由2 4%上升到7 . 8%o尽管国家三番 五次要求大多央企都退出房地产，但国企仍趋之若鹫，根本原因就是房地产具有 诱人的高额利润。第三屆有资本大量布局金融业同样也体现出了国有资本的逐 浪和逐利性。大型国企，尤其是央企，基本都将金融作为主要业务，对企 业的利润贡献率非常

12、大，如宝钢集团，很早就将金融业务确定为重点发展的非钢 业务，利润贡献率一直保持在20%以上。（三）一些过去由国企主导的重要行业逐渐被非国企主导非国企的异军突起，使大量国企竞争力弱化而退出，国企在各行业中的地位 普遍下降。以国企在行业内规模以上企业中的主营收入比重来衡量，国企收入比 重超过30%的行业，1999年有23个，2014年仅有12个。非国企能够占主导 的行业,大致可以分为三类:是在国民经济中地位相对下降的行业，如轻纺等些传统制造业,国企没有优势,大量退出让位于非国企；二是新成长的行业, 如仪器仪表、通讯设备制造等，对国企和非国企来说都是蓝海，但非国企更具有 冒险精神、创新精神，从而占据

13、了主导地位;三是在国企具有资源优势、资金优 势和装备优势的行业，由于破除了行政垄断、允许非国有资本进入，非国企的地 位越来越强，如电解铝行业，过去一直由国企主导，但随着政府管制的取消及民 营资本的壮大,越来越多的民营企业进入这个行业,国企主导地位随之丧失。（四）发展新兴产业，国有企业没有优势，非国企占主导发展新兴产业，国企没有老本可吃，也没有先天优势，甚至还有转换成本过 高、风险容忍度低等劣势。资本投入方面”民营企业借助资本市场同样可以获得 充足的资金;技术来源方面，新兴产业都是全球性产业，技术来源多样化，国企 过去的技术积累可能无用武之地,甚至还可能阻碍新技术应用；人力资源方面, 国企对创新

14、创业型人才缺乏吸引力。由于一些新兴产业有可能改变甚至颠覆原有 产业格局，大企业转换成本高，对新兴产业会本能地抵触。同时，在防止国有 资产流失和保值增值压力下，国企风险容忍度很低，很难承受发展新兴产 业的风险。实践中，国有资本在新材料、新能源、电子通讯等新兴领域的布局相 对较少，仅有的一些国企，竞争力也不高，基本都由非国企主导着产业发展，譬 如在电子及通讯设备制造领域，中国电子等国企尽管规模比较大，但竞争力远不 如华为。进一步调整国有资本布局的建议十八届三中全会已明确了国有资本战略布局调整方向，要求国有资本更多 投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、 发展重要前瞻

15、性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全， 这个方向不仅是国有资本增量投资的方向，也是存量调整的方向。为此，国有资 本应尽快从那些成熟的、产能过剩产业逐步退出，转而投向公共服务领域，投向 能引领未来的战略性领域，措施上要借鉴过去的一些经验和教训，明确不同类型 的国企及国有资本实现不同的功能。(-)商业性国企实现彻底市场化,放弃商业性国企的产业引领功能要求商业性国企承担经济以外的功能,如产业结构调整、产业引领升级等, 既没必要也无可能。如前所述，国有资本与其他资本一样，在市场化条件下必然 会逐浪和逐利，商业性国企更是如此。如果要求商业性国企承担产业调 整和引领功能，企业会无所适从，

16、事实上商业性国企也不会遵从这一 指挥棒。相反，如果不刻意要求这类企业发挥产业引领功能，单纯实现财务目标，那么商 业性国企从利润目标考虑，就会该退出的退出、该整合的整合、该发展的发展, 自然也就能够促进产业结构调整和转型升级了。商业性国企彻底市场化,核心是实现管理体制市场化，关键是推进企业产权 制度改革。一是多途径推进一级商业性国企的股权多元化改革，可以引入包括社 会资本在内的战略投资者，也可以实现整体上市。二是形成国企治理的商业化机 制，国有资本岀资人机构要以所岀资本为限依照公司法参与企业治理。三是建立更加市场化的企业领导人管理体制，原则上企业经营管理层都应市场化选 聘、契约化管理,董事会成员

17、也要逐步扩大市场化选聘比例。(二) 积极探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整过去的国有资产运营公司或国有资本运营公司并不成功，基本不能承担存量 国有资本调整、促进产业结构调整和产业升级等功能。原因是多方面的，首先由 于先有儿子后有老子 儿子行政级别高于老子等原因，国资公司往往很难 有运营国企存量资产的决走权，只能运作由增量投资所形成的国有股权;其次, 划拨形成的国企资产缺乏流动性，国资公司事实上也很难在短时间内进行大规模 的资本运作;第三,国企改革不到位”国有股权真实价值难以体现。最后的结果 往往是国资公司将精力放在自己能做主的增量业务上，导致自转快于公转 o 下一步利用国有资本

18、投资运营公司调整存量国有资本，还有待继续探索。国 有资本投资运营公司要有所作为，必须处理好上述问题，首先国资监管机构要放 权，让国有资本投资运营公司成为真正的市场化岀资人;其次，要规范国有资本 投资运营公司对出资企业的管理，国有资本投资运营公司不直接从事任何生产经 营活动，不干预出资企业的日常经营活动，仅以岀资额为限对岀资企业行使岀资 人权利;第三，实体国企要改革到位，国有资本投资运营公司所持国有股份必须 可流动、可变现，没有特殊的历史包袱和社会负担。（三）设立一些特殊国有基金和特殊法人国企，主动发挥产业引领功能商业性国企彻底市场化运作后，在政策引导、市场调节和利润追求下会自主推进产业结构调整和升级，但要让国有资本主动发挥上述功能，还应有一些特殊 做法。从过去的经验来看，设立国有主导的基金和特殊法人国企都很有效，前者 是市场化方法，后者是行政方法，不同领域、不同目标可以有不同的方法。设立特殊的国有主导基金，不仅可以发挥杠杆效应，更重要的是能够作为国 家