中国农村村民自治缘起现状与发展趋势一村民自治的内涵意义与发展历程

1、中国农村村民自治：缘起、现状与发展趋势（一）村民自治的内涵、意义与发展历程徐增阳陈福卫从！"#$年初村委会诞牛至今，村民自治走过了二十 多年的风雨历程。尽管在发展历程中冇过坎坷，冇过这 样或那样的问题，但悬作为一项涉及亿万农民的伟大事 业，其在调动广大农民建设社会主义新农村的积极性， 发展社会主义民主政治，促进农村经济发展，维护农村 社会稳宜等方面发挥了巨大的作用。正因为如此，党的 十五届三中全会对其给予了高度评价，指出扩大农村基 层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国 特色社会主义民主政治的伟大创举。一、村民自治的内涵与意义村民自治是指广大农民通过自治组织依法办理与村 民

2、利益相关的村内公共事务和公益事业，从而实现村民的 自我管理、自我教育和自我服务。它包括以下内容：（！） 村民自治的主体的村民；（炽 村民自治的地域范围是村， 即与农村居民生活联系十分紧密的社区；（&）自治的内 容是木村的公共事务和公益事业，如修桥铺路、社区治安 等等：（'）村民自治的形式是“四个民主”，即民主选 举、民主决策、民主管理和民主监督。民主选举指村民委 员会的成员由全体村民选举产生，任何组织和个人不得指 定、委派或者撤换村委会成员。民主决策指涉及村民切身 利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出 决定。民主管理指对村内公共事务的管理要遵循村民意 见，吸收村民

3、直接参与。民主监督指村民対村民委员会的 工作和村内公共事务进行监督，保证村民意志得到充分体 现；（）村民自治的目的是使广大农民在本村范围内实 现自我管理、自我教育和自我服务。实行村民自治要坚持以下三个原则：!）群众自治的原则。村民自治的核心就是要发挥亿 万农民的积极性和创造性，自主决定与自身利益相关的 社区事务。这是党和国家在治理农村方面的制度创新， 它不同于人民公社时期国家行政权力“自上而下”直接 管理农村的方式。村民委员会既不是国家政权机关，也 不是国家政权机关的派出机构，而是群众性自治组织。 广大农民的积极参与是村民自治的突出特征。助依法自治的原则。依法自治的原则包括两个方面: 一是，村

4、民在行使自治权时必须在法律范围内进行，不 得与冇关法律、法规相抵触；二是，基层政权也不得干 预依法属于村民自治范围内的事项。对依法属于村民自 治范围内的爭项，基层政权既不能强迫也不能包办，但 可以指导，包括宣传、说明、解禅、说服、动员等等。&）党的领导的原则。中国共产党是建设中国特色社 会主义事业的领导核心。村民自治是党领导下的基层群 众性自治，党的领导是村民自治健康发展的前提和保 障。党对和民自治的领导除了确定大政方针以外，必须 通过党的农村基层组织加以具体实现。当然，党的农村 基层组织在村民自治中发挥领导核心作用，要结合本地 的实际情况，制定正确的决策，引导和支持人民当家作 主，不

5、是包办代替人民当家作主，而是支持和保障村民 开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治实施二十多年来，己经取得了巨大的成 就。其在调动亿万农民建设社会主义新农村的积极性， 发展社会主义民主政治，促进农村经济发展，维护农村 社会稳定等方面所起的作用日益突显。!）村民自治有利于充分调动和激发广大农民群众建设 社会主义新农村的积极性。耍实现全面建设小康社会的奋 斗目标，必须实现农村的小康，使农村的面貌右一个人的 改观。而要建设社会主义新农村，还是要靠发挥亿万农民 的积极性和创造性。村民自治的实行增强了农民的主人翁 意识，满足了农民日益增强的参政需求。亿万农民通过民 主选举、民主监督、民主管理和民主决策

6、，依法办理自己 的事情，创造自己的幸福牛活，极大地调动了广大农民的 枳极性和创造性，促进了农村各项建设事业的发展。閻村民自治是社会主义民主最广泛的实践，极大地 促进了社会主义民主政治建设。共产党执政就是领导和 支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众管理 国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人 民群众的根本利益.实行村民自治使占我国人口大多数 的农民不出社区就能亲自参与社会主义民主建设，亲身 体验社会主义民主的优越性。目前，全国大部分省份都 已完成或即将完成（到*届村委会选举。农村有''$+以上 的选民参加了选举，每届村委会选举都有近，亿选民参 加投票。在民主实践

7、中，广大农民群众知道了什么是民 主，怎样行使民主权利，如何通过民主来维护自身利 益，民主素质有了很大的提高，从而为社会主义民主政 治建设奠定了良好的主体基础。&）村民自治有利于促进农村经济发展。村民自治对 农村经济发展的促进作用表现在以下几个方面。一是， 通过民主选举使一大批思想好、作风正、有文化、有本 领、真心实意为群众办事的人的农村“能人”进入村委 会，农民致富有了 “带头人”。二是，促进了农业基础 设施和农业生产服务等农村公共事务、公益事业的发 展。三是，加强了对土地等农村集体资产的管理，维护了集体经济组织和村民的合法财产权和其他合法权益。!"村民自治有利于维护农村社会

8、稳定。维护农村社 会稳定是实现农村小康的重要保证。实行村民自治，加 强了对村干部的监督，促进了村干部作风的转变和廉政 勤政建设。通过村务公开和民主理财，消除了干群之间 的隔阂和误解，融洽了干群关系。农村因干群关系紧张 导致的上访等现彖大大减少。通过制订利执行村规民约 和村民自治章程，规范了村民的行为，增强了村民遵纪 守法的观念，有利于减少和化解村民之间的孑厉和纠纷。二、村民自治的发展历程村民自治的发展历程大致可以以#$%&年村民委员 会组织法（试行）（以卜-简称村组法（试行）和 #$%年村民委员会组织法（以下简称村组法） 的颁布为标志分为三个阶段。一是试验探索阶段，从 #$%'

9、年初村委会诞生至#$%&年村组法（试行）颁布； 二是发展完善阶段，从#$%年村组法（试行）实施 到#$%年村组法止式颁布；三是全面推行和深入发 展阶段，从#$%年村组法正式实施至今。（-）村民自治的试验探索党的十一届三中全会以后，全国农村地区普遍实行 家庭承包责任制。农民不仅获得生产经营自主权，而且生 产方式和分呢方式也发生了重大变化。家庭承包制的实行 使建立在“三级所有、队为基础”之上的人民公社体制失 去了其存在的组织形态和物质基础。因此，在#$%'年初农 村出现了一定程度的无序和混乱状况，以前由人民公社承 担的一些经济、社会职能，如集体资产管理、人民调解、 社会治安、农业生

10、产棊础设施等无人组织，无人负责。正是在这一背最下，#$%'年，广西河池地区的宜山、 罗城两县的农村，出于社会治安管理的迫切需耍，农民们 自发组建了新的组织村民委员会（名称不一，有的 叫“村管会”，冇的叫“议事会”或“治安领导小组”）， 以収代正在迅速瓦解之中的牛产大队、生产队组织。村委 会的功能，最初是协助政府维持社会治安，后來逐步扩大 为对农村基层社会、政治、经济、文化牛活屮的诸多事务 的自我管理，村委会的性质也逐步向群众性自治组织演 变。村民委员会的岀现，受到党和国家的重视和肯定。 #$%（年#（月第五届全国人民代农大会第五次会议通过的 中华人民共和国宪法确认了村民委员会的合法地位

11、， 从而为农村实行村民自治提供了宪法依据。不久，全国各 地根据宪法要求，进行了建立村民委员会的试点。#$紡年#'月，中共中央、国务院关于实行政社分 开建立乡政府的通知宣布结束人民公社体制，建立乡政 府体制。通知明确指出，村民委员会是基层群众性自治组 织，村民委员会主任、副主任和委员耍由村民选举产生。 此后，村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶 段。#$9广年$刀，川共中央和国务院发出了关于加强农 村基层政权建设工作的通知。通知在强调进一步加 强农村基层政权的同时，对如何搞好村（居）民委员会建 设给了了高度重视。同时贵成国家民政部门负贵村委会建 设的日常工作。国家的高度重视推动了村

12、民自治的兴起。 到#$%&年村组法（试行）颁布之询，除个别省份以外， 全国农村绝大多数地区普遍设立了村民委员会。（二）村民自治的发展完善随着经济的发展，国家政治体制改革和民主政治建 设进程也在加快。#$%&年#'月召开的屮共十三大，在确 立建设高度的社会主义民主是社会主义现代化建设的重 要目标之一的同时，指出现阶段民主政治建设必须着眼 于实效，着眼于调动基层和群众的积极性。同时，村委 会的普遍建立和村民门治的推行过程中也遇到了许多问 题，需耍用法律加以规范。在这一背景下，#$%&年#月 六届全国人大常委会第（）次会议通过了村组法（试 行）。随»#$%年

13、*月#口起该法的贯彻实施，村民自治 进入了发展完善阶段。为了积极稳妥地推进村民自治，#$'年$月c日， 民政部发出了关于在全国农村开展村民自治示范活动 的通知。之后，全国各地普遍开展了村民自治示范活 动。#$!年（刀，民政部乂发布了全国农村村民自治 示范活动指导纲要（试行），对村民自治示范活动的冃 标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规 定，并第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督等四项民主制度。#$!年#'月，中央 召开了全国农村基层组织建设工作会议，接着又下发了 关于加强农村基层组织建设的通知，提出了新时期加 强农村基层组织建设的目标、重点和政

14、策措施。通 知明确提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村 规民约等项制度，使村民自治的内容和形式进一步完 善，从而使全国的村民自治示范活动开始逐步走向规范 化和制度化。#$+年底，全国有（$个省、自治区和直辖 市确定了村民自治示范县、市j个，示范乡镇）$#&个， 示范村（"个。形成了省有示范县、市，地区（市） 冇示范乡镇，县、市有示范村的格局。在村民自治模范 单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入，四 项民主制度进一步健全。截至#$%年*月，全国共有（+ 个省、自治区、直辖市的人大常委会相继颁布了村民 委员会组织法（试行）实施办法。福建、江苏、辽宁、 贵州、湖南、河北

15、、内蒙等&个省、自治区还先后专门 制定了村委会选举办法。全国普遍完成了两届村委 会选举。其中，有#%个省、自治区、直辖市基本完成了 第三届选举。福建、河北、黑龙江、内蒙古等省、自治 区己进行或正在进行第四届选举。但是在这一时期，村民自治的发展并不平衡。首 先，各地具体贯彻落实村组法（试行）的进程并不 一致。到村组法（试行）实施十周年的吋候，仍有* 个省、市、自治区没有制定实施村组法（试行）的 办法。其次，一些地方不仅没有严格贯彻落实村组法 （试行），反而强化了农村基层的行政管理。如在广西 壮族自治区，不仅未能及时制定实施村组法（试行） 的办法，而且在撤区并乡的过程中，设立了村公所这一人

16、口与计划主育!''''#年第#期© 1994-2013 china academic journal electronic publishing house. all rights reserved, 知识长廊介于乡和村委会之间的乡政府派出机构。村委会则设立 在原生产小队，其自治功能的发挥受到很大限制。三 是，村民自治在许多地方还停留在制度层面。相当一部 分村并没有严格按照村组法（试行）的要求运作， 村民自治仍然停留在纸面上。（三）村民自治的全面推行和深入发展!"#年''月，党的十五大报告突出强调要扩大基层民 主。！'

17、“'$年!月中共中央关于农业和农村工作若干重大 问题的决定指出，扩大农村基层民主，实行村民自治， 是党领导亿万农民建设冇中国特色社会主义民主政治的伟 大创造。耍求全面推进村级民主选举、民主决策、民主监 督和民主管理。十五大报告和十五届三中全会决定为 村民自治的全面推行利深入开展提供了宏观政策支持。!”“$年！月&日，村组法由九届全国人大常委 会第五次会议讨论通过，并于公布之h起正式实施。与 村组法（试行）相比，村组法在村委会直接选举 方面有三大突破性进展。首先是选举的直接性。体现 为：一是，村民直接选举选举委员会。二是，村民直接 提名候选人。三是，村民直接正式选举。其次是公平、

18、 公开的竞争。为了保证直选的公平、公开的竞争，村 组法规定了四个重要的稈序：一是村委会主任、副主 任、委员必须差额选举；二是有效投票的双过半，即有 选举权的村民的过半数投票，选举有效，候选人获得参 加投票的村比的过半数的选票，始得当选；三是村民能 够充分了解候选人：四是秘密投票。最后是规定了罢免 与处罚。关于村委会成员的爰免问题，村组法（试 行）中仅规定了 “村民会议有权撤换和补选村民委员 会成员”，对于罢免的依据、罢免程序的启动及运作都 没有做出明确的规定，实际执行中不易操作。此外，对 于村委会选举中哪些行为属于违法行为、违法行为由谁 处理、如何处理也都没有规定。这些问题在村组法 中-定程度

19、上得到了解决。随着村组法的止式实施，村民自治实现了由 “静悄悄的革命”到大张旗鼓推行的历史性跨跃。一是，村民自治制度建设日益完善。村组法正 式通过后，中办、国办和民政部等职能部门先后就村 委会组织法的学习宣传、村委会选举、村委会公章管 理、村务公开、提高农村妇女在村委会选举中的当选比 例、村委会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专 门的政策性文件。村民自治的地方立法也日益完善。截 至（年！月，在全国（！个省、自治区、直辖市中已有 '$个省份制订或修订了村委会组织法实施办法，有）个 省、自治区、直辖市制定了村委会选举办法。河北、广 东、湖北、陕西等省还专门制定了本省的村务公开工 作条例，推进村务公开工作。二是，村组法正式颁布后，一些没有实行村民 自治的地区开始改革乡村基层组织体制，依法重建村民 委员会组织。！年，广东全省开始理顺农村基层管理 体制，撤