多元主体背景下农村公共管理法治化研究

1、    多元主体背景下农村公共管理法治化研究    李旺摘 要：农村公共管理主体多元化趋势越来越明显。在多元主体背景下，必须要依靠法治来维持各方关系的稳定与协调。农村公共管理法治化是依法治国基本方略在农村地区的体现，对乡村治理体系的完善具有重要意义。关键词：农村公共管理;法治化;村民自治一、引言新时代，“三农”发展也进入新阶段：一是农业发展进入转型关键期;二是城乡协同发展进入快速发展期;三是乡村治理进入转型期。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，党的十九大进一步强调“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。法治化可在完善农村公共管理过程中起

2、到关键作用，推动农村公共管理法治化进程，能够把强大的动力注入到我国的农村发展事业中，为新时代“三农”问题的解决提供新思路。二、推进农村公共管理法治化的必要性和意义（一）推进农村公共管理法治化的必要性推进农村公共管理法治化主要是由我国当前乡村地区治理水平的现实需要决定的。当前乡村社会治理存在诸多问题，主要包括相关法律法规的不健全;基层政府和村民自治组织对法律法规和国家政策的落实不到位;村民政治参与水平低等。破解这些难题，就必然要求提高农村公共管理法治化水平。党的十八届四中全会明确提出“推进基层治理法治化”，强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。（二）推进农村公共管理法治化的意义首

3、先，法治化是完善农村公共管理的重要途径。其次，农村公共管理法治化有利于完善和规范乡村治理的运行机制，对实现乡村治理体系与治理能力的现代化意义重大。最后，农村公共管理法治化是依法治国基本方略在农村地区的体现。三、当前我国农村公共管理法治化面临的问题（一）农村公共管理相关法律制度不完善目前我国法律体系中，涉及农村的法律法规数量较少。例如，1998年通过、2010年修订的中华人民共和国村民委员会组织法;2002年通过、2009年修订的农村土地承包法以及2009年通过的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法。在行政法规方面，有2011年最新修正的乡村集体所有制企业条例;2006年修订的农村五保工作条例等。上述

4、法律法规中，仅村民委员会组织法涉及到了农村公共管理的一些重要问题，比如对村委会的组成、职责及其选举的规定;村民会议和村民代表会议的规定;农村民主管理与民主监督的规定等。这部法律无疑为农村公共管理法治化提供了重要依据。（二）基层政府行政水平与管理能力有待提高当前我国基层政权组织面临着现代“服务型政府”转型困难，治理能力和水平下降、对法律法规的落实不到位的挑战。其原因主要包括两方面，一是基层组织和农村社会对市场机制的适应能力和约束能力不足，二是中央和上级政府为增强宏观调控能力，诸多事权和财权被上收至县级政权组织一层。这造成基层事务的“悬浮”;基层政府工作人员的工作能力和素质也是制约法律法规落实的因

5、素。另外，基层政府还面临着农村社会管理的合法性与有效性的矛盾。（三）村民参与自治水平与热情有待提高村民委员会组织法自1987年颁布以来，对农村公共管理法治化建设有很大的推动作用。但根据村民委员会组织法的实施情况看，部分农村依旧有许多困难，主要包括：村民单方面要求权利，不履行义务，扭曲自治与法治的关系;基层政府时而出现以行政手段来干涉村民自治的现象;村干部工作能力有待提高，薪资待遇水平低下;农村“两委”分工不明确，有的事权重叠等。这些问题导致了村民参与自治的能力与热情较低。例如，在云南省盈江县黄龙村，许多村民并不会把村务会议看成很重要的事，只有在手头没有其他工作时才会考虑是否去参加;许多村民对选

6、举权的行使较为随意，甚至因其他事情放弃现场投票等。这主要是因为该村民主政治发展水平还不够高，民主意识还未深入每个村民内心。另外，该地区尚未脱贫，因而其政治参与就缺乏物质基础，政治参与热情就更加无从谈起。四、推进农村公共管理法治化的路径（一）完善和加强关于农村公共管理的法律法规与政策支持1987年颁布的村民委员会组织法在基层政府与村民组织组织关系方面仍有规定不够明确的地方，因此要进一步完善规范乡村关系的法律法规。例如，江苏省委、省政府近日出台的关于加强农村社区治理与服务的意见就是完善乡村治理制度体系的有益尝试。意见重点提出下述四个方面的具体措施：一是加快农村社区综合服务设施建设;二是完善农村社区

7、服务体系;三是拓展农村社区服务方式;四是强化农村重点人群服务。这四项措施能够做到有针对性地解决当地乡村的部分社会问题，有益于创新和完善农村公共管理。（二）将农村公共管理法治化相关政策与法律法规落到实处基层政府工作人员必须严以律己，依据国家大政方针做事，保证政策落到实处。另外，要通过各种途径，例如公开栏、会议与大众传媒等，向乡村居民宣传和讲解党和国家的政策，让农民对其有充分的了解和理解。增强基层干部法治观念。实际上国家一直在强调这一问题，要求基层干部必须贯彻依法治国基本方略，为乡村居民做表率。加強农村法律人才队伍体系建设。应加强法律专业人才库建设。例如，将基层派出所、基层司法机关作为基本单位，根

8、据当地人口数量来分配一定数量比例的法律人才。二是对乡村干部进行法律培训。（三）提高村民参与自治水平与热情提高乡镇政府行政水平，协调村党支部与村委会的工作关系，明确两者各自的权责。“两委”是乡村治理最重要的主体，村民委员会组织法与中国共产党农村基层组织工作条例明确规定了村委会和村党支部的主要职责。两者各司其职、协调工作，从而切实提高基层自治组织的自治水平。提高农村地区经济实力。一定的经济实力使村民自治活动得以开展的物质前提，经济发展水平的高低与村民自治意识、自治活动水平的高低呈正相关，“仓廪实而知礼节”，经济发展为乡村地区一切政治活动提供可能。五、结语文章试图阐明在多元主体背景下推进农村公共管理法治化的必要性和重要意义;列举了当前我国乡村治理法治化实践中