经济技术开发区生态型财政绩效评价体系设计

1、    经济技术开发区生态型财政绩效评价体系设计    王锴摘 要 基于“价值考量与杠杆效应、产业导向与政策支持、招商引资与风险控制、专业素养与人才引进”四个维度，提出经开区生态型财政绩效评价制度体系与指标体系分层设计的思想，分别从市（县）政府层面、经开区层面，战略层面、执行层面制定生态型财政绩效管理制度和指标体系，并架构了经开区生态型财政绩效管控系统框架。关键词 生态型；财政绩效；评价体系doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 068 f812.2 a 1673 - 0194（2017）

2、23- 0131- 040 前 言实践证明，经济技术开发区（简称“经开区”）在我国经济转型阶段有效地提高了行政效率、创造了局部的良好基础设施条件、聚集了科技和产业的资源，迅速促进了高新技术产业的发展和城市化的进程。经开区作为我国改革开放的前沿，也应该成为经济发展方式转变的前沿。现有财政绩效管理文献，基本上都集中在财政支出的绩效预算管理的研究，本文基于“价值考量与杠杆效应、产业导向与政策支持、招商引资与风险控制、专业素养与人才引进”四个维度，设计经济技术生态型财政绩效评价体系，形成一个由一系列与绩效评价相关的评价制度、评价指标体系、评价方法、评价标准以及评价机构等形成的有机整体。1 经开区生态型

3、财政绩效评价层面设计党的“十七大”首次提出“建设生态文明”，并将其提高到国家发展战略高度；十七届五中全会提出“加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态水平”战略决策；“十八大”又独立成章提出“大力推进生态文明建设”，要求“把生态文明建设放在突出地位”；十八届五中全会将“生态文明建设”写入五年规划。生态文明要求具有较高的生态意识、可持续的经济发展模式，开展生态型财政绩效评价，既是全面落实生态文明建设的战略举措，也是全面推行以财政导向支持生态文明建设的重大实践活动。经开区生态型财政绩效评价宜从市（县）政府和经开区两个层面展开。1.1 市（县）政府层面在全球重视生态环境建设的大背景下，市（县）政

4、府都承载着争创“省级生态市”、“国家生态市”的目标任务。从市（县）政府层面来看，对经开区的目标考核，应当尽量淡化工业总产值、外资实际到位金额、固定资产投资等经济指标，建立包括经济发展质量类指标、创新创业环境类指标、生态环境类指标、绿色管理类指标等方面的综合考核评价因素。1.2 经开区层面经开区作为承接市（县）政府目标绩效考评的对象，需要结合上级政府的考评目标和经开区的实际情况，分层制定经开区生态型财政绩效评价制度体系与指标体系，明确可持续发展方向，正确处理好招商引资、经济发展和环境保护之间的关系，切实提升经济发展质量和环境绩效。第一、管委会层面。经开区管委会要系统研究、经开区生态型财政绩效评价

5、制度体系与指标体系，将“年度环境保护目标责任书”和“年度環境保护目标责任制考核细则”等纳入整个考评体系，形成系统化的生态型财政绩效考评方案。第二、各部门层面。经开区内部各部门要学习贯彻经开区生态型财政绩效评价制度体系与指标体系，结合各部门实际，将关键绩效考评指标分解落实到个人，并落实到工作实际。第三、区内企业层面。这个层面建议只是作为关注，而不考评。区内企业与开发区管委会之间是被服务与服务的关系，只要企业守法经营、依法纳税，开发区管委会无须过度干预。2 经开区生态型财政绩效制度体系设计经开区的绩效管控制度体系要从战略和执行层面，分别制定多个具有指导性和执行性的制度文件。2.1 战略层面的生态型

6、财政绩效管控制度战略层面的上的生态型财政绩效制度，这里将其暂定为“经济技术开发区生态型财政绩效管控章程”（简称章程，略），这是经开区管委会实施生态型财政绩效管控的基本纲领，也是需要经过经开区管委会职工代表大会审议通过的重要文件。章程中主要对生态型财政绩效管控机构、指标体系、绩效循环、绩效申诉与监督等进行规范。2.2 执行层面的生态型财政绩效管理制度要将生态型财政绩效具体落地，还必须要有执行层面的制度文件（如“经开区生态型财政绩效考评实施方案”），主要用于规范生态型财政绩效考评工作的实际操作，包括：实施范围、职责划分、工作程序、具体考评规定、考评分配的管理程序等，以便进一步发挥绩效管理激励、导向

7、作用，客观考评经开区各部门对生态型财政绩效运营效果的贡献，有效引导经开区管委会全体领导和干部围绕经开区生态型财政绩效总体目标和各项重点工作，创造最优业绩。3 经开区生态型财政绩效指标体系设计按照经开区生态型财政绩效评价三层面的设计，在指标体系的建构上也应当是要设计三个层面的指标体系。考虑到经开区管委会在行政上隶属于市（县）政府，在设计经开区生态型财政绩效指标体系时，只考虑经开区管委会和管委会各部门两个层面。3.1 经开区管委会层面的指标体系有资料表明，国家级开发区主要关注“地区生产总值、实际利用外资、税收收入、服务业占生产总值比重、高新技术企业产值比重、人均地区生产总值、单位面积土地地区生产总

8、值贡献率、单位地区生产总值能耗”等指标；也有文献强调经济发展质量类指标（如人均财政收入、综合能耗率、科技投入和进步率等）、创新创业环境类指标（如孵化功能效率、公共服务平台建立和服务指数）、生态环境类指标（如环境质量指数、污染排放达标率、园区绿地覆盖率）、绿色管理类指标（政策法规制度执行率、园区内部控制有效度）等考核评价的指标体系。我们在调研多家经开区之后，提出生态型财政绩效指标体系设计需关注的要点：endprint第一，根据市（县）政府年度目标考核要求，确定工作要点和绩效指标。第二，依据经开区所制定的发展战略，动态调整生态型财政绩效指标。第三，运用“经开区生态型财政绩效指标筛选模型”（略）进行

9、指标选择。第四，建立经开区生态型财政绩效管控委员会确定绩效指标（见表1）。可以依据国家级经济技术开发区发展战略，设计“经济技术开发区管委会层级绩效合约2016年kpi”（格式，略）。该合约以表格形式将合约签订和合约的考评执行统一起来，简单实用，根据目标值、实际值和权重实现自动计算得分。当然，实际执行过程中还需要加强过程监控和沟通，所以合约中专门设置“行动方案”一栏，用于对绩效目标执行过程中的计划、资源配置和预算支撑。3.2 管委会各部门层面的指标体系假设经济技术开发区管委会下辖“a部门、b部门、c部门”，按照经开区生态型财政绩效管控系统设计的要求，每个部室都要纳入考评。因为涉及到管委会内部各部

10、门的具体情况，实际考评指标体系需要进行针对性设计。4 经开区生态型财政绩效管控系统框架设计经济技术开发区生态型财政绩效管控系统建设，要以经开区综合管理平台为基础，做好系统架构和数据接口的设计工作，设计了的一个大体的架构。4.1 经开区生态型财政绩效管控数据生成系统在绩效合约签订之前，就要按照“经济技术开发区生态型财政绩效管控章程”和“经济技术开发区生态型财政绩效考评实施方案”，明确给出生态型财政绩效管控系统的数据来源、数据提供标准和生成时间，打造一个可良性循环的系统操作平台，为改善经开区财政绩效管理工作奠定坚实的基础。借鉴企业战略绩效管控实践，设计“经济技术开发区生态型财政关键绩效指标月度检视

11、表”（见表2），纳入“生态型财政绩效管控数据生成系统”，数据直接来自于经开区管委会与各部门签订的绩效合约，数据共享，实时更新。4.2 经开区生态型财政绩效管控过程监控系统建立生态型财政绩效管控系统，既要能够对生态型财政绩效管控机制开展实时（real-time）监控，又能给予适时（just-in-time）干预，以便能够更好地促进财政绩效管控目标得以实现。为此，需要设计“经济技术开发区生态型财政月度绩效管理进展情况一览表（见表3）”、“经济技术开发区各部门月度日常工作任务及重点工作完成情况表（见表4）”。4.3 经开区生态型财政绩效管控动力促进系统生态型财政绩效管控系统建设必须要解决动力机制运作

12、问题，在“经开区生态型财政绩效管控章程”中明确用考评结果及其应用，通过建立经开区生态型财政绩效管控动力促进系统，促进开发区转型升级。通过切实可行的方法，做好每年政府層面所设置的“目标考核奖励”发放得分的计算和绩效奖励的实发放工作。4.4 经开区生态型财政绩效管控支撑保障系统生态型财政绩效管控系统的正常运行，需要有技术手段的支持和制度性保障。从制度保障层面来看，主要有生态型财政绩效管控系统运行过程中的领导力培养，又要有预算管理系统的支撑，同时配备绩效沟通制度，及时开展绩效沟通，填写“经济技术开发区半年度生态型财政绩效沟通记录表”（见表5），做好绩效档案。5 结 语总之，开发区财政绩效管理不能仅仅只关注绩效预算模式，还应当基于生态视阈，引导开发区转型升级，设计并架构开发区投融资绩效、债务风险管控和开发区财政参与招商绩效管理等方面的管控机制，