我国地方政府债务问题的研究

1、我国地方政府债务问题的研究以海南省XX县为例摘 要分税制改革后，中央和地方政府的财力和事权进行了重新划分和界定，地方政府的财力呈上走的趋势，且地方政府的支出责任也越来越多，财政支出和收入不匹配导致地方政府在行使地方职能和运转时出现一定的困难。在这种形势下，地方政府只能通过举债，来维持不断增长的支出运转。因此，随着我国地方政府债务规模的日益扩张，地方政府债务问题所带来的风险逐渐成为学界研究的方向。土地财政是大多数地方政府财政增收的主力军，同时也是地方政府偿还债务的主要还款来源。而在当前国家对土地收储、出让要有一定比例等宏观调控政策的不断严格要求形势下，地方政府如果再过度依懒举债来满足融资和政府职

2、能的运转是不明智的一种行为，当出现举债已成为弥补财政收支缺口的情形，这将会导致我国地方政府债务的问题愈发严重。地方政府不仅面临偿债困难，同时债务风险的产生可能会致使政府出现财政危机，影响到地方社会、经济、政治、文化的稳定发展。因此，在我国地方政府在债务规模逐渐扩大的趋势下下，如何既能有效带动经济的发展，又能很好地严控债务的风险水平，成为理论和实践中亟待解决的重大课题。本文采用文献研究法、定性分析与定量分析相结合的方法从地方政府性债务的基础理论着手，介绍政府债务的分类、定义以及相关债务的基础理论，随后分别从举债主体、债务来源、债务资金投向以及未来偿还债务的期限四个方面对海南省XX县政府债务的基本

3、情况进行阐述，然后从XX县政府近五年的债务余额、国内生产总值测算债务负担率及其变化情况，反映出XX县政府承担的债务总量相对于同年地方经济总产出规模的比例关系，进而分析其债务负担的情况，最后结合XX县政府的实际情况找出存在的问题。针对问题进行深入分析，主要存在经济体制、财政体制、管理体制及政府投融资不健全四个大方面的原因，并从XX县的经济发展、综合财力情况测算债务风险指标的债务率、逾期债务率、偿债率及债务依存度，综合分析判断其是否存在债务风险，并从深化财政体制改革合理划分财力与事权、厘清政府与市场职责促进经济发展、理顺债务管理机制规范举债行为、创新地方政府投融资体制、加强审计监督促进规范管理五个

4、层面提出防范和化解债务风险的对策和建议。关键词：地方政府债务；债务风险；风险指标AbstractSince the tax system reform, the central government and local government property rights and powers have been reclassified. The local government financial move it, and the scope of local government spending is growing. Revenues and expenses do not matc

5、h a limiting local government to exercise the functions of the main local obstacles. In this case, the local government had to borrow to meet the growing expenditure needs. Thus, with the continuous expansion of China's local government debt, local government debt problem is increasingly becomin

6、g the focus of academic controversy. In recent years, land finance local government fiscal revenue has played a big role, but also an important source of repayment of local government debt. The land under the future financial trend change in the situation faced by local governments if we rely on exc

7、essive borrowing to meet investment demand is not wise. The debt has become effective measures to make financial payments gap, which is bound to make our local government debt problem has become increasingly serious. Local government debt is not only facing the problem more difficult, while the risk

8、s of the debt may lead to fiscal crisis, thereby affecting the local social, economic and cultural development. Thus, in the current context of our local government how to deal with local government debt situation of expanding, becoming a major issue in the theory and practice to be solved.In this p

9、aper, literature research, qualitative analysis and quantitative analysis method of combining the basic theory of local government debt begin to introduce the basic theory of government debt classifications, definitions and related debt were subsequently subject from borrowing, debt sources of debt

10、capital term debt and invest in the future of the four aspects of the basic situation of debt elaborate XX county of Hainan. Gross domestic product is estimated debt burden ratio and its changes at XX county of government debt and the balance from the past five years. Reflecting XX county amount of

11、debt assumed by the county government in the same year with respect to the ratio between the total output of the local economy of scale, and then analyze the situation of its debt burden, combined with the actual situation XX county government to identify problems at last. For in-depth study of the

12、problems, have four major reasons that the financial policy, economic policy, management policy and government investment, and from the XX county's economic development , integrated financial situation estimated debt ratio debt risk indicators, overdue debt rate, debt service ratio and debt depe

13、ndence, comprehensive analysis to determine whether the presence of debt risk, and deepen financial system reform from rational division of financial resources and powers, to clarify the responsibilities of the government and the market to promote economic development, debt management mechanisms, no

14、rms rationalize borrowing behavior, innovative local government investment and financing system, strengthen supervision and promote the standardized management audit made five levels to prevent and resolve debt risk countermeasures and suggestions.Key Words：Local Government Debt；Debt Risk；Risk Indic

15、ators绪 论一、研究背景及意义（一）研究背景中国政府在金融危机之前，实施稳健的财政政策，严格限制债务的增长，也不允许地方政府自行发行债券，政府在这段时间内的债务规模较小，基本不存在爆发债务危机的可能。但是在金融危机后，中国高速经济发展的速度降了下来，房产泡沫等问题逐渐出现，政府转变经济发展方式，将稳定的财政政策转变为积极的财政政策。中央提供 4 万亿的救市计划，其中大部分的资金是由地方政府自己承担。各地方政府为了获取中央政府资金的支持，通过多渠道来筹集配套资金。政府加大投入形势蕴含着地方政府债务的巨大风险，并且经济计划执行过程中大量涌现专为地方政府贷款的平台公司，导致地方政府债务的风险加大

16、。这样的形势在一定程度上解决了地方政府融资困难的问题，缓解了地方政府的债务风险。但由于地方融资平台举债的范围难以预计。另外，融资平台由于是以政府给予的土地等实物抵押，并且以政府的信用作为担保，银行等金融机构在资金提供给政府方面根本不严格审核，增加了政府债务的隐性负债,给地方政府债务出现危机埋下了隐患。2013年底，审计署公布的全国政府性债务审计结果得出，截至2013年6月底，全国政府性债务余额共计是 178908.66亿元，较2010年末债务总额增长66.9%，地方政府的债务规模达到十万亿元以上，增长速度也比较快。中央政府认识到地方债务对经济发展造成危害，已经制定了一系列的解决地方债务风险的政

17、策，如各地按照国务院部署和有关部门的规定，认真化解存量债务，加大新增债务管理力度，进一步筛选整合融资平台公司，取得了较好的效果。审计署2013年的数据中，地方政府债务规模不断扩大，政府可能承担的债务规模逐步增大，政府加大对融资平台的管控，数量较2011年下降幅度比较大。举新债还旧债的方式增多。随着经济的逐渐恢复，地方政府的债务风险并不随着债务规模的扩大而增强，但地方债务风险的表现形式更加隐蔽，偿债的来源存在着极大的变数，风险范围更为扩散。（二）研究意义当前我国地方政府债务的问题已经在经济、社会、政治等多个层面呈现。地方政府债务的问题直接影响到地方政府经济的可持续发展。通过对XX县政府债务具体情

18、形进行详细和系统的分析，从债务情况中分析问题产生的原因。只有对现存的问题和原因进行透彻的分析与研究，才可能提出更切合实际的解决办法，从而更好的化解我国地方政府的债务问题，保障XX县政府的稳定与发展。因此，根据XX县政府方政府债务的特点和性质，使XX县政府政府认识到融资平台公司可能带来的隐患，认清依靠土地财政来维持高额财政支出的不可持续的现实，使XX县政府扭转财政支出的方向，重点发展XX县政府政府的实体经济来促进人民消费水平的提高，进而来推动当地经济的发展。因此，研究地方政府的债务具有非常重要的现实意义。二、国内外研究综述（一）国外研究综述在地方政府债务理论的指导下，国外政府债务的研究快速铺开，

19、其研究重点主要侧重于债务成因、债务管理等层面。1.关于地方政府债务行成原因的研究研究地方政府债务的行成原因，对于找到可行的地方债的解决和管理途径具有很大的意义。国外有关地方债成因主要有以下几个方面：（1）财力与事权不对应。Henmanta K.Pradhanzai（2013）在地方政府分权层面上对印度的政府债务发行与筹资作了分析研究，认为地方债务的发行和筹资是相对应的。政府在大量的经济社会活动中起着重要的作用，特别是在基础设施的建设等公益性项目上。地方政府分权后，通过立法来明确州一级政府及其有关部门的职能，同时各个地方的经济发展现状和税收制度都存在差异。近年来，很多地方的收支差距越来越突出。既

20、要政府发行地方政府债券，又要每个地方完善债券市场的制度，政府不断加大发行地方债券力度来筹款建设基础设施等公共项目来维持基本的运转。（2）基础设施项目融资需求。Petersen, J.E. Vander Ploeg, Casey（2012）认为，地方政府少量的资本支出需求是允许通过贷款来满足的。适用范围在公共设施、交通运输、消防水电、路灯等公共设施建设。加速发展城市化是要靠较多的建设资金支持，若只是靠地方政府本身的综合财力是差很远的，要通过银行贷款、发行地方政府债券和融资租赁等形式进行融资。Nova Edwards（2014）着重对地方债中的一般责任债券展开研究。通过对1994-2014年的发行

21、情况、债务资金使用情况的分析得出，一般责任债券的发行规模迅速扩张，筹集到的资金常用于改善设施设备，政府则更倾向于发行一般责任债券支持教育事业。2.地方政府债务管理的研究当前国外地方政府债务管理的分析研究主要聚焦在管理方法、硬性条件等层面，研究主要展现“细化、量化、双主体化”的特点，具体举措如下：（1）评估债务资金。Local government association tasmania（2012）认为:中央政府应对地方政府债务进行严格有序规范化地管理。为了尽可能地满足地方政府资金上的需要，建议对债务资金进行评估，也是出于“净债务与收入的比率”而设想的。（2）中央政府硬预算约束。Carunia

22、 Mulya Firdausy（2013）认为中央政府要对地方政府执行硬预算约束，应以法律形式来确定相关管制措施。其认为应制定地方政府债务管理的具体有效措施，并搭建起合理规范的管制框架，地方债券市场和地方债发行的透明化程度才比较明晰。国外对地方债务的研究除上述的成因、管理等主要方面外，近年来，针对地方政府该不该发行债券的争论一直没有停下来。地方政府举债是筹资的一种渠道，支持这一观点的代表(The Co-ordinating Economics Minister,Mr. Rizal)认为，通过银行贷款是地方政府举债筹资的一种有效方式，它不仅有效地带动地方的经济发展、产生较好效益，还起着融资机制保

23、障的重要作用，特别是在当前金融机构所面临较多的债务和资金调整的情况下。但是IMF坚决地反对这种看法，认为地方政府债务经过一定程度将会成为中央政府的“或有债务”。（二）国内研究综述国内关于地方政府债务的分析研究比较晚，但近些年来，随着地方政府债务问题的日益突出，研究学者也越来越多，也做了大量卓有成效的研究，取得了较好地成绩。1.关于地方政府债务的成因贾康（2013）认为，地方政府负债的原因主要是以下几个方面：（1）体制性的原因。一是行政管理体制，约束机制不够健全，片面的追求政绩和发展，导致地方政府的债务扩张，主要表现在关注财政收入和GDP，轻整体规划和布局；关注资金投入，轻债务负担等。二是财政体

24、制，分税制改革后，建立了分税制财政体制，中央和地方政府间的收入分配关系的规范化程度有明显的改善，但在财力与事权的匹配程度上还不够健全，基层政府并没有真正的贯彻执行，而是扭曲为各式各样的包干制和分成制，无形中给基层政府带来一定的财政负担，也是形成负债的一个因素之一。三是投融资体制，当前较多地方还是保基本运行的财政形势下，大批量的基础设施建设、道路交通建设等公益性项目以及所需配套资金，自然而然地给地方政府产生较大的债务。（2）政策性原因。政策导致负债的原因主要有以下几个方面，一是整顿清除农村合作基金会等农村金融机构的私有债务，通过人民银行再贷款方式降低农村金融风险；二是各个地方为了完成国家到200

25、0年基本普及九年制义务教育等任务而产生的政府债务；三是各个地方为贯彻国家粮食购销政策而形成的政策性粮食风险基金和粮食亏损挂帐借款。2.关于地方政府债务的风险刘尚希(2013)认为,在风险理论中，债务风险属于主观构建风险。在一个复杂的债权债务系统中，债务风险取决于债务债权链条是否会断裂，而这个链条是由人们的信心和评价来支撑的。这与债务率的高低没有必然的联系。欧盟国家的债务率都远低于日本，却发生了危机；而日本政府债务占GDP的比例超过200%，却没有发生危机。从总体情况来看，我国的政府债务，包括地方政府性债务，其规模远远低于日本，但国际社会对我国的关注度却远远高于日本。这与当前我国经济增长趋缓有关

26、。对我国来说，当前不是忙着去评估风险有多大，而是让政府性债务透明，降低关注度，提高可信度。全国性的审计固然重要，更重要的是抓紧建立一个政府性债务透明的制度安排。加快政府会计制度改革，建立政府债务确认标准，形成常态的政府性债务统计制度，并定期公之于众。国务院于24日向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案，标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，也释放出我国进一步严控地方政府债务风险的积极信号。刘尚希(2015)说，此次举措实际上为地方政府举债设定了“天花板”，有助于将地方债务风险控制在可控范围内，确保经济健康可持续向前发展。3.关于地方政府债务的管理国务院于

27、2014年9月印发关于加强地方政府性债务管理的意见（以下简称意见），进一步规范了地方性政府债务的管理。刘尚希(2014)认为，意见的核心点关键在于管理规范，堵疏结合。一个是进一步规范融资渠道，允许地方政府在同级人大的监督下合法融资；另一个是加大整治不合理举债力度，规范地方政府乱举债做法，化解风险因素，达到既能够带动地方经济社会的发展、又能较好地把控地方政府债务。债务管理重在制度规范化建设。刘尚希(2014)认为，意见中的指导思想要求，要严格贯彻党中央、国务院的制度决策，建立“借、用、还”相一致的债务管理机制，积极发挥地方政府规范有序举债的作用，切实防范化解债务风险，促进经济社会可持续发展。进一

28、步规范地方政府债务举债方式。刘尚希(2014)认为，意见中对化解政府债务“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”提出了具体的操作性比较强的方法。其中在解决“怎么管”层面，对地方政府债务实施规模把控和分类管理，并明确区别资金的用途。一是把控举债规模。地方政府债务实施限额管理。专项债务和一般债务规模要控制在限额管理范围内，由国务院明确并呈全国人大或其常委会审批，各地方政府只能在国务院审批其限额内举借债务，同时要报本级人大或其常委会批准方可举借。二是严格把关债务的用途。债务只适用于公益性项目的支出和适量归还存量债务，不允许在经常性支出方面。三是作为预算管理范围。将一般的债务收支归到一般公共预算管理范围，将

29、专项债务收支归到政府性基金预算管理。或有债务必须由地方政府来偿还的，这笔资金要归到预算管理范围。三、研究方法、框架及内容一、研究方法（一）文献研究法文献综述是对研究课题的理论背景和意义的一种阐述，是综述前人对该领域范围的研究分析所贡献的努力和取得的成果，为后续深入分析研究提供参考和辅助。本文在分析研究过程中，大量第查阅国内外地方债务问题、债务风险以及化解防范债务的对策建议的相关文献资料，在相关的文献中受到了很大的启发。（二）定性分析与定量分析相结合的方法地方政府债务不仅是一个理论问题，还是各国政府要认真看待的一个现实问题，定性分析问题时需理论支撑，而在政府做重要决策时需要更多的具体精准数据来论

30、证提供准确的参考依据，本文以海南省XX县政府的具体债务、综合财力和GDP等数据进行分析，通过图表的形式直观地反映XX县政府的债务情况及分析其风险水平，对XX县政府债务进行了定性和定量相结合。二、研究框架及内容本文从地方政府债务分类定义及基础理论着手，以海南省XX县为案例，对XX县政府债务的规模、引发的问题和形成的原因进行分析论述，并对其可能形成的风险进行分析判断和提出防范和化解债务风险的对策及建议。本文共分为七个部分：第一部分绪论，主要阐述了选题的研究背景和意义，对国外、国内的研究现状进行综述，然后简述本文所采用的研究方法及整篇论文框架和内容。第二部分地方政府债务的相关理论，首先阐述地方政府债

31、务进行分类及定义，其次对地方政府债务涉及到的重要债务理论分别进行表述，包括公共产品理论、财政分权理论、激励理论，为研究地方政府债务问题提供了一定的理论参考。第三部分海南省XX县政府债务情况分析，首先对XX县政府的债务基本情况做了总分详细描述；其次从XX县政府的近几年的债务情况分析其债务的变化情况，最后分析其债务存在的问题。第四部分海南省XX县政府债务形成的主要原因分析，针对XX县政府债务存在的问题分析其形成四个大方面的主要原因。第五部分海南省XX县政府债务风险分析，先描述XX县政府的经济发展情况、综合财力，根据这些数据分析测算债务率、逾期债务率、偿债率及债务依存度四个债务风险指标，最后综合分析

32、判断其是否存在债务风险。第六部分化解和防范XX县政府债务风险的对策和建议，主要提出了五个大方面的对策建议。即深化财政体制改革合理划分财力与事权；厘清政府与市场职责促进经济发展；理顺债务管理机制规范举债行为；创新地方政府投融资体制；加强审计监督促进规范管理。最后一部分结论，对全文进行概括总结。第一章 地方政府债务的相关理论第一节 地方政府债务的分类及定义地方政府债务根据偿还的性质可划分为政府负有偿还责任、政府负有担保责任和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。政府负有偿还责任的债务是需由财政资金清偿，政府及其内设的部门是负债偿还的主体；政府负有担保责任的债务是由政府提供担保，当其中一个被担保人

33、没能力偿还债务时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是债务人为公益性项目举借，由其他资金来偿还，政府不负有明确的偿还责任，但当债务人不能够及时偿债时，政府可能需给予一定救助的债务。第二节 地方政府债务研究的理论基础一、公共产品理论（一）公共产品理论简介按照萨缪尔森的定义提出：公共产品是指集体成员共享的消费品，所有人都可以同时使用该产品，且每个人对这个产品的使用都不会减少或影响其他成员的使用。公共产品理论指出，当社会中出现市场不按规则行事时，部分服务和商品不就不适合市场供应了，且这些服务和商品又具备非排他性等特点时，只能由政府来调控和供应。公共产品根据受益范围的不同，分为地

34、方性和全国性的公共产品。（二）公共产品理论与地方政府债务的扩大只能由地方政府提供由获利区域影响产生的地方性公共产品，是地方政府的公共产品支出具有代表性的特点，且部分公共产品还具备跨时期的收益，即公共产品生成后不仅是当代人享受到它带来的福利，甚至好多个年代后它仍在形成效益。无形中致使地方政府在创建该类公共产品的时所需的成本会较大，而成本若都是由建造的这一代人来负责，对这一代人而言是有失公平的。根据公平的特征，建造该类公共产品的费用应由几代人来共同承担，也就是说政府在建造公共产品时，大家都存在共同承担的心理，无形中在任领导在经济实力不是很好的情况下，举借债务融资就正常不过了。二、财政分权理论（一）

35、财政分权简介财政分权是指中央赋予地方政府一定的支出责任范围和征税权，并认可其自主决定预算支出规模，使基层政府可以按其所需要选择政策类型，同时踊跃地加入社会管理的行列中，目的是让地方政府够提供更好的优质服务。不论是发展中国家还是发达国家，财政分权势头凸显，从我国的历程看，改革开放伊始，改革开放以“减税让利”的方式进行，1994 年的税制改革进一步创建分税制的财政分权体制，可得出，财税分权的经济发展规律存在一定的必然性。（二）财政分权理论对地方政府债务的影响各国的财政制度都或多或少存在财政分权，采取这种做法的国家在经济发展速度上都有不同程度的上升，虽然经济发展速度是上去了，但是在这种体制下，贯彻财

36、政分权制的国家，大都存在外债或内债负担压力大的问题。举债融资一定程度上拉动了经济快速地发展，但同时也会存在负面的影响，当债务的规模不明显或者处于刚开始时，对整个债务负担及经济社会的影响还不是很突出，但当债务规模达到一定程度时，对一个地方政府的发展就会造成较大的影响。三、激励理论（一）激励理论的简介激励理论的形成分三个类别：过程性激励理论、内容型激励理论和行为后果激励理论。1.过程型激励理论。亚当斯是提出这种理论的代表人物，主要是分析研究激励的心理程序、行为目的和人的抉择。领导干部的考核机制其实是一种相对的报酬问题，晋升的机会是少数的，领导干部在追求GDP的增长的同时，想到与其他一样想升晋升的领

37、导干部展开竞争，他得到的晋升与其他人升迁的程度慢比较才会有满足感。2.内容型激励理论，是指根据激励的原因与发挥激励作用的情况的详实内容进行分析研究的理论。重点考虑满足人们所需的内容，即人们所需什么就要什么，发挥人们的动机能力。3.行为后果激励理论 行为后果激励理论是以行为后果为研究对象，研究如何对行为进行后续激励。这一理论包括强化理论和归因理论。强化理论是斯金纳等人说到的一种理论，是以坚定学习为原理的关于思考和修正人的行为。概括的讲，是指对一种行为是否确定的结果，今后是否会重复发生就看这种做法的影响程度如何。归因理论是分析人的行为的形成原因与因果关系的多种理论总和。归因理论侧重于研究个体行为的

38、认知度，就是分析人的行为受到刺激后是“因为什么”的问题。 (二)激励理论对地方政府债务的影响领导干部的原有考核机制是致使地方政府债务的扩张的一个比较重要的因素，领导干部以GDP的增速衡量升迁快慢。因此他们会尽可能扩大GDP，同时还要与同等条件的其他政府领导干部进行竞争，这正是地方政府债务扩张的较大诱因。激励理论指出，政府和政府领导干部之间实际也是一种代理与委托的关系，地方政府的走向由领导干部集体讨论决策执行。我国对地方政府领导干部的激励在干部考核机制上体现，经济增速是领导干部考核的决定性指标，最具有代表性的指标是“GDP”。经济增长速度快的地方政府领导干部升迁的机会就多，而增长速度慢的几乎没有

39、晋升的机会。在这种相互刺激对GDP追求的情况下，各地地方政府领导干部将牺牲更多的成本盲目来追捧经济的增长。而且我国的地方政府领导干部，特别是主要一把手任期都普遍不是很长，上任后为了达到最好的政绩，建设一切能马上开动的工程，没有统筹规划布局项目，盲目举债，形成的债务自然而然就转嫁给下一任。所以，要解决地方政府债务问题，就需要多方面注意关注解决债务问题对领导干部的激励作用，在追求发展经济的同时，还应更多地关注财政支出过大带来不稳定和地方政府债务带来的风险。第二章 海南省XX县政府债务情况分析第一节 XX县政府债务的基本情况截至2013年12月，XX县政府债务余额共294856.23万元，其中负有偿

40、还责任的债务292127.62万元，占债务总额的99.1%，占了大部分份额；负有担保责任的债务2489.93万元，占债务总额的0.8%；可能承担一定救助责任的债务238.68万元，占债务总额的0.1%。债务余额的构成如下：图2-1 债务余额结构XX县政府债务的具体情况：一、从举债主体看，融资平台公司、机关和事业单位是政府负有偿还责任的主要举债主体，分别举借156163.59万元、109714.47万元和28978.17万元，其他85.46万元，举债主体所占余额构成如下图：图2-2 举债主体余额结构二、从资金债务来源看，银行贷款、BT、转贷是政府负有偿还责任的主要来源，分别为139022.13万

41、元、120526.34万元和32502.46万元，其他来源的资金2805.3万元，债务来源所占余额构成如下图：图2-3 债务来源余额结构3、 从债务资金投向看，主要用于基础设施的建设等公益性项目建设，不仅确保了XX县经济社会发展的资金需求，改善了民生，而且形成了较多的优质资产。在已支出的政府负有偿还责任的债务290454.49亿元中，用于土地收储、科教文卫、市政建设、交通运输、生态环境建设、保障性住房等公益性项目的支出270684.49亿元中，占93.19%，详见表2-1。表2-1 2013年底XX县政府债务余额支出投向情况表 单位：万元债务支出投向类别政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负

42、有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务市政建设159264.13土地储备29250科教文卫216701369.1交通运输48495保障性住房7630生态建设和环境保护2750289.749农林水利建设1625.36831.2其他19770189合计290454.492490238四、从未来偿还债务看，2014年、2015年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占21.07%和11.92%，2016年、2017、2018年到期需偿还的分别占13.13%、9.10%和9.84%，2019年及以后到期需偿还的占34.94%，详见表2-2。 表2-2 2013年底XX县政府债务余额未来偿债情况表

43、 单位：万元偿债年度政府负有偿还责任的债务政府或有债务金额比重政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2014年61555.9421.07%255.6845.232015年34808.5411.92%278.5656.682016年38365.5213.13%356.4744.232017年26578.949.10%389.6243.972018年28756.759.84%390.5433.342019年及以后102061.9334.94%819.0615.23合计292127.62100%2489.93238.68第二节 XX县政府债务历史情况2009年到2013年，XX县政府性

44、的五年债务情况，详见表2-3。 表2-3 2009年-2013年XX县债务情况表 单位：亿元 年份项目 2009年2010年2011年2012年2013年债务余额7.7814.6025.2126.2129.49国内生产总值57.8171.7584.28102.74120.47债务负担率（%）13.4620.3529.9125.5124.48数据来源：省财政厅及统计年鉴由表2-3得出债务余额和国内生产总值的变化图如下：图2-4 债务余额及国内生产总值变化情况从统计数据看，2009年至2013年，XX县政府债务余额由7.78亿元增长到29.49亿元，债务规模每年都在逐渐扩大。债务负担率指标反映了地

45、方承担的债务总量相对于同年地方经济总产出规模的比例关系，2009年至2013年，XX县政府债务负担率由13.46%上升到24.48%，政府债务总量相对于地方经济总产出比例有所上升，地方政府负担日益加重。其中2011年的债务负担率达到最高比例29.91%，主要是当年举借的债务余额同比前年增长近一倍，主要用于当地经济的发展打基础，如三通一平，道路基础设施的建设等。2012年后经济形势明显好转，债务负担率有所回落。债务负担率变化曲线如下：图2-5 债务负担率变化曲线第三节 XX县政府债务存在的问题根据以上分析，发现XX县政府债务存在以下几个主要问题：一、XX政府债务种类较多XX县政府债务的种类基本覆

46、盖了财政部统一制定的债务统计项目，还有部分没有统计到的各类项目。从调研的情况来看，比较严重的拖欠等负债问题在海南部分地区都存在。二、地方政府融资平台债务数额较大负有偿还责任的债务292127.62万元中，地方政府融资平台所承贷的负有偿还责任的债务156163.59万元，占53.46%，占了一半以上，根据了解，后续的贷款主要都是靠融资平台公司来承贷。三、债务期限结构不合理，偿还压力大XX县政府负债目前的借款期限结构为短期与中长期的比例为1：2.5，而根据掌握的情况，短期与长期借款的比例为1:4是在合理范围内。由于结构不合理，短期借款的比重过大，偿还的压力也会比较大。总的来说，XX县政府债务存在不

47、少问题，但是，适当的地方政府负债对于XX县经济发展也具有相当的积极推动作用，但是这种推动作用到底有多大，我们无法准确评估。虽然如此，为了保证XX县政府经济持续稳定地发展，我们有必要对XX县政府债务形成的主要原因进行深入剖析，这样才能从根本上提出有效的解决方法尽量避免XX政府出现债务危机。第三章 海南省XX县政府债务形成的主要原因分析XX县政府债务的形成与积累有着比较复杂的政治、经济和社会原因，有的是历史遗留问题显性化，有的是政府行为不规范所致，还有的是由债务管理体制因素造成的，因而是多重因素和矛盾综合作用的结果。第一节 财政体制方面的原因一、财力与事权不对称我国地方政府的支出范围很大，改革开放

48、后，地方政府既包揽了上级政府的一些支出责任，又包揽了原来由国家企业负责的一些职能。分税制改革虽然明确划分了财政收入的方向，但每个地方的政府具体事权与财政支出方向还是一样的，无形中财力逐步向集中到上级政府，而事权却出现往下移的情形。且省级政府也按照国家分税制改革的做法，将财力进一步聚拢，而事权又往下放，导致基层政府的财力与事权更加不对称，XX县政府也不例外。二、转移支付制度不够健全1994年实施的分税制改革不够合理科学，引起地方政府预算内税源不集中，波动性较大等情况发生，造成各级地方政府的主要财政收入来源不一定为税收收入。越往基层越没有固定的主体税种，导致基层财政收入也不多，但事实情况往往是很多

49、项目的投资建设是需要相应配套的项目资本金，因此很多转移支付的资金往往会流向经济发展较好能够提供配套资金的地方。XX县作为国定贫困县之一，在筹集配套资金方面存在较大的压力，只能通过其他方式来筹集资金，比如向银行贷款或采取BT模式等，来确保本级政府能够正常履行基本的职能，且当前对政府债务又缺乏有效的监管，久而久之，政府债务负担加大，增加了还本付息的压力。第二节 经济体制方面的原因一、经济体制改革存在缺陷经济体制改革的出发点是好的，但存在比较多的漏洞，在经济效益方面不仅没有增加，反而产生较大的改本成本，致使政府债务负担加重。在经济体制转轨过程中，政治职能转变缓慢，对经济、社会等领域干预较多，责任不明

50、确，导致经济、社会主体约束性不高，经济发展受到一定的制约，市场机制不易形成，将风险直接转嫁到地方政府，造成债务的产生。二、经济发展成本所需为了又好又快地发展经济，XX县政府不得不加大投资力度，搭建发展平台，扩大基础设施的建设，以提供相应的基础设施建设等公益性服务等，但XX县政府的综合财力资金比较缺乏，不得不通过银行贷款、BT等方式举债建设，但这块资金的运转，几乎是以土地为中心，早期的时候XX县政府还可信用的形式贷款，后来银行业要求严格，降低风险率，要求贷款必须要通过抵押或质押等形式贷款，因此XX县政府只能以土地作为抵押，而其大部分的贷款都是以政府融资平台非盈利的方式来筹集资金，在还本付息时基本

51、是靠土地出让金来偿还，而近年来，中央对土地储备、出让比例都有严格的要求，对土地的周转使用有很大的限制，一旦出现限制不能出让或者仅能部分转让某些土地时，达不到每期还款付息的额度，也就是说出现“资金链”断裂的情形，不能够及时还款，形成政府的直接债务。第三节 管理体制方面的原因一、地方政府职能转变不到位XX县政府部分职能划定模糊，政府活动空间一般适用于市场失灵的范围，但是XX县政府仍过多介入竞争性的范围，存在“越位”的情况。例如某些道路建设、公共设施建设和桥梁建设等，完全可以由国有企事业等单位出资建设，政府没必要亲自插手来建设，若过多的介入竞争性领域，一方面XX县政府专门负责管理工程项目的人力不是很

52、充足，另一方面是综合财力也不够，导致政府直接或间接举债，无形中提高了XX县政府债务的风险水平。二、政府治理机制不够合理领导干部的政绩考核与GDP相挂钩比较大，60%以上取决于当地的经济发展情况，所以领导干部的升迁与GDP的增长成一定的正比关系，XX县政府领导干部的考核也适用于该机制，为了维持本级政府的基本运行和取得较大的政绩，没有考虑自身财政承担的能力，过多举借债务，搭建了好多的“政绩工程”和“形象工程”，还有部分工程没有结合市场的实际来建设，有的项目建设甚至还与国定贫困县的实际情况不符，利用价值不高，导致较多的财力浪费在无关改善民生等公益性项目上，而且对政府官员的考核关注政绩较多，考虑成本较

53、少，加上当前有效地监督管理机制不够健全，致使XX县政府主要一把手举借债务时只想着筹资，不惜成本，也不考虑其风险因素，致使形成大量的政府直接债务。三、政府债务管理不够规范XX县政府的债务管理主要分散于财政、监察、审计等单位，没有形成统一的债务管理机构，这种多单位分散管理的模式，既不能够较好地统筹规划，也不能及时准确地掌握其债务风险的动态和对隐性债务有效监督。相关单位侧重方向不同且信息交换和沟通不及时，所以不能够较好的协调配合，致使资金不能够高效率运用。由于XX县政府缺乏有效制约的投资决策，债务风险的意识也比较不强，致使XX县政府出现借款积极，但偿还却比较怠慢的情况出现，加大了XX县政府债务的规模

54、。对XX县政府投资的管理也不够严格规范，很多贷款资金没能够有效发挥其应有的效应，有的项目投资一开始就存在着资金缺口，甚至出现了许多“半拉子”工程，造成资金浪费。第四节 政府投融资体制不健全原因一、XX县政府投融资债务责任主体不明确当前，XX县政府投融资建设管理不够集中，在投融资的决策、偿还等程序中没有具体规定责任主体，出现多方管理、各自为政，资金使用、不能按时或达不到还款额度的情况，致使很多分散在不同的职能部门中投融资债务，且长期不在地方人大的监督管理范围内，很难对其总量进行把控。二、XX县政府部分投资项目经济效益差XX县政府包揽着较多的公益性项目，包括道路建设、市政建设等，这些项目仅会产生公

55、共效益，经济效益很少或者产生一小部分，这块投资无形中会直接形成地方政府债务，给XX县政府带来一定的债务负担。且XX县政府的一些项目缺乏统筹规划和分析论证，导致这部分的投资效益不是很好，投资收入不能够有效地保障，投资项目收益偿还不上本息，因而形成了政府债务。第四章 海南省XX县政府债务风险分析第一节 XX县经济情况一、经济发展情况2013年，XX县生产总值118.79亿元，增长12.1%；固定资产投资49.60亿元，增长45.6%，增幅居全省第三；社会消费品零售总额19.15亿元，增长14.2%；城镇居民人均可支配收入19313元，农民人均纯收入7517元，分别增长11.7%和14.8%；居民消

56、费价格涨幅为2.8%；城镇登记失业率为0.73%；第一产业增加值80.24亿元，增长5.9%；第二产业增加值12.23亿元，增长29.8%；第三产业增加值26.32亿元，增长26.7%。教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、社会保障和就业等民生领域共支出21.88亿元，占全县公共财政支出总额的84.5%。二、综合财力分析综合财力包括公共财政预算收入、政府性基金收入和国有资本经营预算收入。2013年，XX县政府当年综合财力134382万元，比上年增长32.62%。其中，公共财政预算收入54883万元，比上年增长32.99%，其中：税收收入32728万元，同比增长23.6%，占公共财政收入59.6

57、3%；完成政府性基金收入79499万元，比上年增长32.36%，其中：国有土地使用权出让金收入70918万元，占政府性基金收入89.21%，从土地收益中提取了一部分用于偿还债务。见表4-1表4-1 2012年至2013年综合财力明细表 单位：万元项目 年份2012年2013年公共财政预算收入4126854883政府性基金收入6006179499国有资本经营预算收入00年度综合财力101329134382第二节 XX县政府债务风险指标及风险情况一、债务率测算及风险表现债务率是年末债务余额与当年政府综合财力的比率，反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力，该指标是对地方政府债务总余额的控制。目前，国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90-150%，大多在100%左右。如美国规定债务率为90%-120%，新西兰要求地方政府债务率小于150%等。截至2013年底，XX县政府负有偿还责任债务为292127.62万元，当年政府综合财力134382万元，得出债务率为217.39%。若按照2007年以来，各年度XX县政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比率折算，总债务率为225.16%，远大于国际货币基金组