我国城镇土地收购储备的动因,问题与对策

1、我国城镇土地收购储备的动因、问题与对策*analyses of the land banking in china" s urban areas王小映wang xiaoying内容提要：木文阐述了我国体制转轨和经济社会转型期间城镇土地收购储备的动因，分析了 我国城镇土地收购储备实践中而临的一些重人问题并提出了对策建议。作者认为，我国城镇土地 收购储备是在城镇经营性存量划拨土地市场化改革屮出现的一种强制性的土地市场化改革方式， 同时也是政府提高土地综合利用效率、实现集中供地、全方位经营城市的重耍手段。在具体实践 屮，应当统筹协调利益关系，维护土地市场化秩序的公平、公正；完善专门法律法规

2、和操作性规 范，严格规范政府行为；制定土地收购储备川地【录，限定其适川范布i和条件；完善相关公共选 择机制和监督机制，使土地收购储备更好地服务于公共利益；完善土地登记和地价评估体系，建 立自我约束的风险管理机制。关键词：土地收购储备 动因 问题 对策一、引言土地收购储备，严格地讲是土地征用(land requisition)与土地储备(land banking)两个 概念的综合。土地征用，是指为了公共利益，政府基于土地征用权(eminent domain )取得私 人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的行政行为。美国著名的土地经济学家伊利将土地征川权 定义为：政府把私人土地征收作为公川并给与公平

3、补偿的权力。土地征川权离于任何形式的土地 财产权利，土地征川是一种为了公共利益依靠土地征川权实施的一种强制性的土地收购。土地储 备，是指政府人规模取得将来开供开发利川的土地并在适度开发后予以处分的过程，其目的是控 制城市的成长速度和成长形态，实现城市的均衡发展，调控土地市场。比如，rechard p.eishman 认为，土地储备是一种人规模的土地取得、管理及处分计划，对都市成长形态和土地价格具有实 质性的影响。harold b. dunkerley认为,土地储备是一种手段，通过这种手段政府可以在需要 使川土地之前就预先取得相当而积的土地，最后将其释放到市场，进行与规划ii标相一致的开发。无论

4、是为了直接的公共利益而强制进行的土地征川，还是为了控制城市发展进行的预先土地 储备，一般都要经历土地取得、必要的土地整理开发、土地储备和土地供应四个环节。特别是， 都包含了将土地发展权(land development rights)收归公有的意义。土地发展权归公，是指 将从雷土地基础开发的权利从土地财产权利中分离出来、并从土地财产者手屮征收回来，由政府 统一组织实施与土地川途或土地使川性质变更相关的基础开发，再按照规划确定的新川途重新安 排土地利川，从而由政府统一收回由于土地利川规划引起的土地川途变更或土地使川性质变化带 来的土地价格增值部分。土地发展权归公一般要借助强制性的土地收购来进行，

5、其作川在于更好 地平衡土地利用规划引起的各种利益关系，更好地在土地利用规划管理中实现社会公平，提高土 地利用规划的实施效率。国外土地收购储备最早起源于19壯纪末，其时因城市人口迅速膨胀引起住房紧张，政府通 过大规模的土地收购储备，为城市人口提供价格低廉、经济实用的住房。后来，土地收购储备的 服务范围不断扩大，包括：为公共公益设施建设収得土地，促进各种废奔地的开发利用，推动老 工业基地改造以及匸矿型、资源枯竭型城市的改造，在提高土地利用规划实施效率的同时，促进 社会公平，抑制十地投机，促进十地供给，调控房地产市场，等等。历史上，荷兰、徳国、美国、 瑞典、法国、英国、加拿人、澳大利亚等都不同程度地

6、开展过规模比较大的土地收购储备，以服 务于人规模的土地开发和城市建设，其中比较著名的土地收购储备和开发建设项目有荷兰的【制海 造田、徳国的鲁尔工业区改造、美国麻省的军事废弄地改造等等。我国自改革开放以來，伴随土地使用制度、住房制度、企业制度、城帀建设投融资体制等各 项改革的不断深入，城镇房地产市场迅猛发展，城镇化进程和建设步伐不断加快。适应经济社会 发展的需要，近儿年來，通过开展试点，全国人部分市县已经建立了专门的土地收购储备机构， 并不同程度地开展了土地收购储备工作。为了全而理解我国城镇十地收购储备，本文首先阐述我 国城镇十地收购储备的动因，然后分析我国城镇土地收购储备实践中而临的儿个重人问

7、题，最后 提出进一步完善我国城镇土地收购储备制度的对策建议。二、我国城镇土地收购储备的动因目前，我国城镇土地收购储备包括以下儿种情形：为了推动经营性存量划拨土地的市场化配 賈进行的收购储备，为了公共基础设施建设和公益事业建设进行的土地收购储备，为了经济实用 住房建设进行的土地收购储备，为了提高土地利用综合效率对低效利用土地以及闲置土地进行的 收购和再配置，为了促进企业改制对改制企业的十地进行的收购和再配置，为了促进企业“退二 进三”等产业结构调整进行的土地收购储备，为了统一开展成片上地综合开发和城市重点区域建 设如中央商务区（cbd）建设、奥运村建设等进行的土地统一收购储备，为了促进旧城改造对

8、存 最土地进行的收购储备，为了有效地实施农地转用、取得新增建设用地进行的农地征用，等等。 归纳起來，我国城镇十地收购储备之所以得以快速发展，主要源于体制转轨和经济社会结构转型 期间以下儿方而特殊的动因。（一）城镇土地收购储备是促进企业改制和城镇经营性存量划拨土地市场化改革的现实要求 众所周知，我国城市土地市场化改革是在存在大量划拨土地的苗景下起步，但又是在对城镇 增量十地的改革中通过实行土地出让制収得突破的。土地出让制一经取得成功，就成为城镇内部 大量的经营性存量划拨土地市场化改革的基本模式。但是，与增量十地不同，经营性存量划拨土 地为众多的土地使用者尤其是国有企业实际占有和使用，在土地帀场化

9、改革的利益调整中，这些 土地使用者凭借自己对土地的先占优势而处于有利的谈判地位。经营性存量划拨土地使用者具有的土地先占优势和事实上拥有的较强的谈判地位，决定了人 部分经营性存量划拨土地的市场化改革，必须以土地使用者的主动参与为条件。也就是说，没有 政府的强力干预，经营性存量划拨十地的帀场化改革必然是一种类似于帀场诱致性的制度变迁过 程，即大部分存最划拨十地市场化的动力主要源自土地使用者追逐土地开发、转让、租赁等经营 性活动中収得的预期土地收益。我国政府起初制定的经营性存量划拨土地直接帀场化的改革方 式，实际上就是针对这类土地的帀场准入、配合国有企业股份制改造利资产重组等重大改革举措 加以设计的

10、。这些方式包括：（1）补缴十地出让金，补办土地出让手续，即山土地使用者补交土 地出让金或者以土地转让、出租、抵押所获收益抵交十地出让金、补办土地出让手续后使划拨土 地转变为出让土地并进入市场。（2）国有十地使用权租赁，即将一次性缴纳的土地出让金化整为 零，由土地使用者分年度交纳。（3）国有土地使用权作价出资入股，即对一定年期的国有土地使 用权作价入股，山十地管理部门委托国有股权持股讥位统一持有。（4）国有土地资产授权经营， 即把国有土地的资产经营权授丫国有资产经营单位，山其代行土地所有者权能，收収十地收益。 上述划拨土地的直接市场化改革方式，在实践中得到了不同程度的运用。但是，这些以十地市场

11、化收益诱致的直接市场化改革方式，有其本身难以克服的局限。其一，这些方式以土地使用者预 期取得土地收益为动力，而这种动力必然因政府要求补交十地出让金或以部分土地收益抵交土地 出让金而受到阻滞，同时还会加剧十.地隐性交易；其二，对于一些经营效益差其至破产的企业以 及资源枯竭型企业，如果预期的土地帀场化收益不够人或者存在其他因索的阻滞，这种市场诱致 性的十地市场化改革就不可能"发实现；其三，允许十地使用者以各种变通方式补交、抵交或者 分年度交纳土地出让金，虽然一定程度上缓解了土地使用者一次性缴纳的困难，但是相应地增加 了政府的管理成本，如监督土地使用者缴纳年租金的成本等；其四，这些方式大多

12、服务于国有企 业改革，包含了许多政策优惠，适用范围受到限制。而对市场诱致性的土地市场化改革方式的局限，实践中各地方政府不约而同地开始积极探索 能够发挥政府主导作用的、政府强制性的土地市场化改革方式，这种方式就是土地收购储备，即 政府凭借公共权力和国家土地所有权，强制性收冋土地使用者实际占有的划拨土地使用权，将存 量划拨土地转变为新的增量土地后，以出让的方式纳入市场化轨道。这种改革方式，在理论上完 全合乎城镇土地国有制和土地出让制的逻辑要求，在实践中能够确保为地方政府带來可观的土地 收益，自然而然得到了地方政府的积极实践。因此，从土地市场化改革的背景来看，我国城镇土 地收购储备，是在十地市场化改

13、革中发展起来的、与市场诱致性的土地市场化改革方式相对应、 相补充的一种政府强制性的经营性存量划拨土地市场化改革方式。（二）城镇土地收购储备是进一步完善城镇土地使用制度、实现政府集中供地的现实要求城镇土地从使用性质上可区分为经营性用地和公共公益性用地。我国城镇土地市场化改革的 目标，是将所有存量和新增的经营性用地纳入有偿出让、转让的市场化配置轨道。土地出让转让 制的基本特点是，土地转让以土地出让为前提，如果说十地出让是一级土地市场、十.地转让是二 级土地市场的话，那么一级上地市场是单边的政府垄断市场，政府在一级土地市场的土地供给方 而享有垄断权力。从理论上讲，我国城镇土地出让转让制内在地规定了土

14、地出让的主体是唯一的, 规定了对于所有需要初次进入二级市场的土地，都必须以政府收冋后予以统一出让为前提；即使 那些已经山土地使用者实际占有，按照规划需要从事经营性利用的土地，严格地说，也必须山政 府收冋后再行出让，方可进入转让帀场。也就是说，土地出让转让制内在地要求山政府集中一级 土地市场的土地供应权，统一向一级土地市场供应土地。对于非经营性的公共公益性用地，我国继续保持行政划拨使用制度。国土资源部发布的划 拨用地目录规定的公共公益事业用地包括：（1）国家机关用地和军事用it ； （2）城市基础设施 用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）特殊用地， 包括

15、监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等的用地；（5）享受特殊政策优 惠的用地，如经济适用房建设用地等。土地行政划拨制，要求对公共公益性用地必须山代表公共 利益的政府统一供给，山政府集中行使土地供应权。无论是对经营性用地实行有偿出让转让制度，还是对公共公益性用地保持行政划拨制，都要 求政府集中供地的权力。也就是说，我国土地使用制度内在规定的政府集中供地的含义包括两个 方面：一是对于经营性用地的一级土地市场供应由政府垄断，并且原则上耍按照招标、扌a卖、挂 牌出让的方式供地；二是对于公共公益性的用地，按照划拨用地目录山政府统一以行政划拨方式 供地。然而，在现实经济生活中，城镇内部长期

16、形成了稳定的土地占有格局，实现政府集中供地事 实上而临诸多困难。一般來说，城镇内的十地事实上掌握在不同的“地主”手中。一些国有企事 业讥位，凭借计划经济时期部门条条管理形成的稳固的土地占有关系，对一部分十地自行处置， 搞隐形交易；一些可供开发利用的土地掌握在房地产开发企业手中，成为这些企业囤积并赖以投 机的十地；许多需要成片开发的新征土地山各类开发区掌握并自行处置；在城镇郊区一些乡镇自 办的启地产开发企业将征用后的十地直接投放市场。这种在土地占有基础上形成的事实上的多头 供地格局，使土地使用制度本身所要求的政府集中供地难以落到实处，造成土地供应失序、国有 十地资产收益流失和土地市场秩序混乱。而

17、实现政府集中供地的一个办法，就是对需要纳入集中 供应而又山土地使用者实际占有的土地进行政府收购储备。比如，对农地转用形成的新增建设用 地实行征用，可以从“源头”上保证政府统一集中供地；对新增公共公益事业用地进行收购储备, 可以保证政府统筹安排彳了政划拨用地；对经营性存量划拨十地进行收购储备，可以保证政府以招 标、拍卖、挂牌出让的方式集中向一级土地市场供地。（三）城镇土地收购储备是政府更好地经营城市、促进城市综合开发和均衡发展的现实要求城镇土地收购储备能够得到快速发展的另一个极其重要原因是，它耦合了政府经营城市的需 要。土地是城市最重要的资源，是城市功能的载体，土地供应和利用状况直接关系到城市发

18、展的 空间形态和基本方向。城市的经济发展水平、建设水平往往与土地收益呈正相关关系。因此，在 市场经济条件下，城市公共公益性建设投资可以通过土地资本运营來实现冋报，可以通过有计划 的土地取得、供应和开发建设，促进城市规划目标的实现。我国总体上正处于城镇化的快速发展 阶段，特别是一些大中城市的城市化正在向成熟阶段转变，完善公共基础设施、建设宜人环境、 打造城市形象、提升城市文化品位、捉高城市竞争力等成为政府经营城帀的重要内容，而这些都 需要以雄厚的资金和合理的土地利用空间安排做基础。土地收购储备止好为政府经营城市提供了 最基木的手段。近儿年來，在不少城市，政府以公共管理者和土地所有者的双重身份，通

19、过土地 收购、土地整理开发、土地储备和土地统一供应來盘活土地收益，再运用土地收益加强公共基础 建设投资，改善投资环境，带动厉地产业、住宅业、工商业、服务业投资，形成了公共财政与土 地收益良性互动、公共投资与社会民间投资相互联动、城镇建设投资与十地收益良性循环的城市 建设融资新格局。城镇土地收购储备还有利于城市政府调控城市土地利川结构，促进城市区域内的均衡发展。 在市场经济条件下，追求利润最大化的房地产开发商，往往首先选择土地収得成木低而开发效益 好的开发项目进行投资，而城市不同区域公共投资形成的公共基础设施条件不同，十地的取得成 木也差异很人，尤其是城市旧城区的拆迁改造成本很高，这种情况下房地

20、产帀场运行的结果是城 市开发建设不能均衡发展，同时还会形成与社会需求不相适应的城市土地利用结构和开发投资结 构。比如，在许多城市岀现了烏档物业过剩而经济适川住房短缺、房地产开发投资过热而基础设 施建设、生态环境建设等公共开发投资不足的现象。城镇土地收购储备，为政府有计划地实施城 市规划，推进城市十地综合开发和均衡发展，弥补房地产市场缺陷，提供了强有力的手段。二、我国城镇土地收购储备中面临的几个重大问题(-)城镇土地收购储备与土地市场化秩序土地收购储备作为政府强制性的土地帀场化改革方式，与市场诱致性的直接市场化改革方式 相对应。在市场诱致性的土地市场化改革中，受十地市场化收益的诱导十地使用者处于

21、相对主动 的地位。而在土地收购储备中，土地使用者则是相对被动的，政府是主动者，政府根据十地利用 规划和土地供应计划主动实施土地收购从而实现存量划拨土地的市场化转轨。一般來说，如果划 拨土地使用者受土地市场化收益诱导直接提出了土地市场化的要求，这种情况下政府就可以不动 用土地收购储备；而对于那些市场化动力不足或而临巨大的市场化障碍，长期不能得到合理开发 和有效利用的存量划拨十地，则需要政府动用十地收购储备手段來推动这类经营性存量划拨十地 的市场化配置。市场诱致性的土地市场化改革与政府收购储备强制性的十 地市场化改革各有其特点和条件， 二者可以并行；特别是这两种改革方式都是利益关系的调整过程，并口

22、在利益关系的调整中存在 着关联关系。在市场诱致性的土地市场化改革中，土地收益关系的调整主要通过土地使用者缴纳 十地出让金或租金來实现，而在十地收购储备中十.地收益关系的调報集中体现在政府向被收购者 支付十地补偿费用上。市场诱致性的土地市场化改革中十地使用者缴纳的土地出让金或租金，与 十地收购储备中政府向被收购者支付的土地补偿费用，二者在制度转轨中不只调幣政府与土地使 用者之间的利益分配关系，同时也平衡着众多土地使用者之间的利益分配关系。按照土地市场价 格形成的竞争原理和替代原理，就同一宗地或条件相当的若干宗地來说，对于划拨十地使用者， 无论是通过市场诱致性的直接市场化方式，还是通过政府强制性的

23、土地收购储备，其让出土地时 的获利水平应当是一致的；对于取得土地的土地受让者如房地产开发商而言，无论是通过帀场诱 致性的直接市场化改革方式，还是通过政府收购储备后出让的方式取得土地，其支付的成木应当 是一致的；对于政府而言，无论采用何种方式其取得的土地收益水平也应当是一致的。图1 市场诱致性的土地市场化为了简化问题，我们假定某一划拨土地使用者拥有的某宗划拨土地达到了熟地出让条件，并 按照十地市场价格形成的竞争原理和替代原理分析两种帀场化改革方式之间的关联关系。当该宗 地在市场诱致性的直接帀场化改革方式(山划拨土地使用者以土地转让所得价款抵缴十地出让 金、补办土地出让手续，见图1)下进入市场吋，

24、划拨土地使用者应当向政府补缴十地出让金， 记为api；这之后划拨土地使用者的土地权利将被重新确认为出让土地使用权并可转让给十地受 让者，转让价格记为po。设划拨土地使用者在直接的市场化处置中的获利水平为r,在十地转让 中土地受让者取得土地支付的成本为c,政府的土地收益水平为g,则有：r=po-api, opo, g二 pl o图2政府强制性收购储备下的土地市场化而在政府以十地收购储备的方式实施强制性的市场化改革（政府从划拨十地使用者手中收冋 划拨十地使用权，然后再将土地出让给土地受让者，见图2）方式下，政府应当首先向划拨土地 使用者支付土地补偿费用，记为p2,这之后政府将收冋的土地出让给土地使

25、用者，出让价格记 为pi。设划拨十地使用者在政府土地收购储备过程中的获利水平为r', 土地受让者取得十地支 付的成本为c '，政府的土地收益水平为g '，则有：r ' =ap2 , c '二pi ,g ' = p1-ap20按照土地帀场价格形成的竞争原理和替代原理，上述两种方式中，划拨十地使用者的获利水 平、十地受让者取得十地支付的成本以及政府的土地收益水平应当分别是一致的，即c=c' , r二r ' ,g二g ' ,由此得到:po=api +ap2< pl= po.p1=ap1 +ap2上列三式要求同时成立，其意义

26、是要保证两种土地市场化改革方式下相关利益关系一致从而 保证十地市场化秩序的公平、公正，那么，对于条件相当的若干宗地而言，就必须保证在市场诱 致性的市场化改革中土地使用者补缴的土地出让金与上地收购储备中政府给了划拨土地使用者 的土地补偿费用之和，等于政府标定的该类土地的出让价格；而ii在市场诱致性的十地市场化改 革中，政府应当直接与土地受让者签定十地出让合同以保证土地使用者之间的土地转让价格就是 政府的土地出让价格。换言之，在土地出让价格山市场需求和供给给定的条件下，市场诱致性的 市场化改革中土地使用者补缴的土地岀让金与政府在强制性的土地收购储备中对划拨土地使用 者的补偿费用，二者之间理应存在稳

27、定的关联关系。如果市场诱致性的帀场化改革中土地使用者 补缴的土地出让金标准已定，而在十地收购储备中政府对划拨土地使用者的土地补偿费用标准过 低，则势必侵害被收购者的利益，造成划拨土地市场化秩序的混乱。（二）城镇土地收购储备中的公共选择难题土地收购储备的一个最基本的功能是为公共物品生产提供建设用地。与私人物品不同，公共 物品在消费上具有不可分性，公共物品的最优需求量并不能通过消费者的市场购买行为來决定， 其最优供给量必须山事前的公共选择來决定。我国城镇公共物品供给的事先公共选择过程，主要 体现在城市规划、土地利用总体规划等类型的上地利用规划的编制上，土地收购储备则是促进上 地利用规划得以有效实施

28、并实现公共利益的过程。在土地利用规划编制和十地收购储备过程中， 都会而临公共选择难题。首先，虽然十地利用规划会事先确定公共物品的供给规模、供给次序和供给区位等，但是， 它本身并没有提供人们真实地表达公共物品需求的渠道。即使政府充分吸收公众参与土地利用规 划编制过程，参与的各方利益主体如龙哋产开发商、建筑商、银行以及其他各种人群，都会从自 己的利益出发对规划方案提出要求。以经济实用住房为例，虽然其消费具有非排他性，是私人物 品，但是，山于经济实用住房主要而向大多数中低收入人群，包含了部分社会公共福利，因此在 定程度上也具有公共物品的性质。中低收入人群山于能够从中得到更多的实惠会主张在规划方 案中

29、多安排经济实用住房用地，而那些希望从高档物业中获収高额利润的房地产开发商等则可能 倾向于限制该类住宅用地。而临來自各种利益集团之间的冲突，最终的土地利用规划方案不一定 是合乎效率最大化原则的。其次，土地利用规划需要协调和保障的公共目标和公共利益多种多样，而土地利用规划木身 并不能门动地调节各种公共物品供给的最优规模和成木。十 地利用规划需要协调和保障的公共目 标和公共利益包括：提供便捷的交通道路体系，提供水、气、热、电、通讯等各种社会公用设施, 提供经济、适用、安全的住房，促进旧城改造和土地综合开发利用，控制城市扩张，调节城市人 口规模及其分布，保护开阔地和自然景观，降低各种环境污染，保护农用

30、地特别是优质农hi,保 护特殊的自然生态系统，等等。这些目标许多是相互冲突的，特别是当上述目标落实到具体的土 地利用规划方案上时，來自各方而的利益冲突就会加剧。比如，人们都希望改善交通条件，但是, 些人希望在某一区域新建便利私人汽车行驶的高速公路，而另一些人却希望在自c经常出行的 地区建设更加便捷、付费更低的城市轻轨系统。虽然通过规划控制來促进人口集中可以降低供排 水、电力、防火、安全等公共服务的供给成木，但是，人口集中又会相应地增加城帀的各种运行 费用如管理费用、交通费用、环保费用等，而十地利用规划木身并不能自动地平衡这两类成本。再次，即使土地利用规划合乎实际地确定了公共物品的最优数量、供给

31、次序以及相应的川地 规模和区位，也并不意味着一定能够按照效率原则和公止原则加以执行。比如，在可动用的资源 有限的情况下，十地收购储备是优先服务于建设惠及大多数中低收入的经济适用房，还是优先服 务于建设综合商务区、行政办公区；是优先服务于建设人多数人受益的快速轨道交通，还是优先 服务于建设少数人受益的城市高速公路；等等，在规划方案木身可以不断调整、修订的情况下这 些公共决策都未必一定能够按照公共利益最人化的原则做出并付诸实施。（三）城镇土地收购储备中地方政府的目标偏离改革开放以来，随着政府投融资体制的不断改革，地方政府在城镇基础设施建设等公共物品 供给方而亨有的政策空间越來越人，基础设施建设等公

32、共物品投资的地方化程度越來越髙。土地 收购储备是地方政府特别是城帀政府经营城市、促进公共物品供给的重要手段。目前，各地土地 收购储备的制度建设、机构设置、范吊i界定、程序规范、补偿办法、决策管理等都山地方政府|'| 行决定。虽然我国已有的法律法规如十地管理法、城市房地产管理法、城镇国有十地使用 权出让和转让暂行条例筹为开展土地收购储备提供了一定的法律依据，但是，全国尚未制定和 颁布专门的土地收购储备法规。这种情况下，如何有效地约束和保证地方政府最大限度地按照公共利益需要开展土地收购储 备就成为中央政府不得不认真考虑的一个问题之一。实际上，在我国实行十地行政划拨制和十地 出让转让制的双轨

33、制下，地方政府开展土地收购储备的目的不可避免地是双重的。方而地方政 府试图通过土地收购储备，取得公共公益事业所需的划拨用地，如基础设施建设用地、城市环境 和生态建设用地、而向人多数中低收入人群的经济适用住房建设用地等，从而更好地进行城市土 地的公共开发，发展公共公益事业，改善本地区投资环境，提髙居民生活质量。另-方而，地方 政府具有追求预算最大化的偏好，这农现在土地收购储备中就是地方政府试图尽可能地“以地生 财”，获取尽可能多的土地出让收益，增大其控制的资源。这两类忖的看上去一致，其实有不可 忽视的区别。前者直接服务于公共利益，后者则会促使地方政府不切实际地扩大土地收购储备量, 特别是扩大经营

34、性目的的土地收购储备量，或者在土地收购储备过程中以低价收购、在十地供应 环节一味地抬高土地出让价格，使土地收购储备偏离公共利益需要。虽然中央政府通过提高对土 地出让收益的分享程度，可以在一定程度上抑制地方政府追求土地收益最大化的动机，但是，山 于在这种收益分享中地方政府必然要获得大部分份额，因此，其效力必然是有限的。在行政主导 型的体制下，如果对政府的横向制约不力，就很难保证地方政府按照公共利益最大化而不是土地 收益最大化的原则來行使土地收购储备权力。另外，在外部约束不健全的情况下，政府部门和政府官员也可能在土地收购储备中主动地设 租，依靠公共权力将自身变为一种利益分寧集团，或者被动地接受既得

35、利益集团的利益诱导而为 其所俘获。山于十地利用规划方案会影响十地价格，因此规划本身提供了一种促使启地产开发商 通过寻租活动变更十地利用规划方案的利益激励，它会刺激开发商通过寻租活动修改规划方案以 谋取利益。在土地收购储备中总有一些利益集团会通过各种手段，引诱政府管理机构修改规划方 案或者不合理地动用土地收购储备手段为其利益服务。政府设租和相关利益集团寻租，会加剧政 府腐败，误导资源配置，拉大收入差距，激化社会孑盾。（四）城镇土地收购储备中的抵押融资与风险控制十地收购储备中山于要对被收购土地进行价格补偿并可能进行必要的询期开发整理，因此， 需要巨额的资金支持，尤其是成片土地的统一收购储备占用资金

36、量更大。虽然政府可以从财政收 入中专门列支一部分专款予以支持，但是不可能满足实际需要。解决资金制约的一个基本方法是, 通过十地抵押从银行获得贷款支持。我国城市房地产管理法、城镇国有十地使用权出让和转 让暂行条例等相关法律法规不允许以土地所有权设定抵押，规定可设定抵押的土地权利仅限于 出让十地使用权，如杲房与地同时抵押涉及划拨十地的，必须先补办十地出让手续、补交土地岀 让金或以抵押所获收益抵交土地出让金后方可抵押，ii土地使用权人必须是公司、企业等经营性 纽织或个人。从理论上讲，在土地收购储备过程中，土地一经收购原來设定在其上的土地使用权 即行终止，在进入土地供应环节时才会新设土地使用权，这样十

37、地收购储备机构要在收购储备土 地上设定抵押就面临法律和土地登记技术上的难题。而对这种情况，-些地方向土地收购储备机构发放了各种临时性的土地使用权证作为向银行 屮请设定土地抵押的凭证，-些地方则直接通过银行额度授信的方式为土地收购储备提供资金支 持。银行额度授信的方式能够为土地收购储备提供巨额的资金支持，但是，这种方式山于将许多 个土地收购储备项i “打包成捆”进行整体性融资，因此，严格地说是一种市场风险与财产担保 并不十分对称的融资方式。虽然，从长期趋势來看，我国处于经济快速发展时期，土地需求与供 给的孑盾会不断加剧，在需求拉动下土地价格会不断增值，储备土地的帀场价格剧烈下跌或变现 难的风险不

38、是很大。但是，就某一时期而言，山于一些偶发的、区域性的、累积性的风险因素的 存在，储备土地不能盘活、银行贷款沉淀的风险还是存在的。大量的借贷资金一口投入土地收购 储备，一方面会助长地方政府扩人土地收购储备量，另一方面也可能使而临还贷压力的地方政府 在土地出让环节抬高地价。这些都会影响土地出让市场的平稳运行，而土地出让市场的波动，则 会加人厉地产市场风险，形成区域性的金融风险和房地产市场风险相互传递、累积的循环效应； 同时，土地价格和房产价格的虚涨还会加大城镇化的成本，影响城镇化进程。四、对策建议(-)制定和颁布专门法规，将土地收购储备纳入法治轨道十地收购储备，从其性质上讲是一种政府行政行为，实

39、际上它是一系列行政行为的综合，如 农地征用、为了公共利益进行的城市土地使用权收冋和土地储备实质上都是一种行政征用行为， 处罚性的城市土地使用权收冋是一种财产罚类型的行政处罚行为，土地发展权归公和土地优先购 买都是对土地市场行为的政府直接管制，土地出让和土地划拨都是一种行政合同行为。行政行为 意味着，这种行为山政府尅方而做出，具有一定的强制性，政府做出这种行为必须有法律依据， 超越法律规定要负法律责任。目询，我国各地已经开展土地收购储备工作，但是，全国尚未制定 和颁布专门的法律法规。为了将土地收购储备全而纳入法治轨道，严格规范地方政府行为，保证 地方政府依法行政，必须抓紧制定和颁布全国性的土地收

40、购储备专门法规，从法律上明确土地收 购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系，统一规范土地收购储备的行政主体、执行程序、 行为对象、补偿办法和监督管理等。(二)制定土地收购储备用地目录，明确界定土地收购储备的范围为了防止政府滥用公共权力侵害私人财产权利和市场秩序，有必要制定和颁布土地收购储备 用地目录，严格限定十地收购储备的适用范网和条件。土地收购储备应当以公共利益为最高出发 点，结合我国实际情况其具体功能应当严格限定在以下儿个方而，即：促进公共公益事业建设， 提高城市综合开发水平；盘活低效利用土地，提高土地利用效率；促进旧城改造，实现城帀均衡 发展；促进经营性存量划拨土地市场化改革，优化土地

41、资源配置；弥补市场缺陷，调控房地产市 场平稳运行；完善土地使用制度，保证政府集中供地等。与此相对应，应当将下列类型的土地纳 入收购或储备的范围：-是根据现行法律法规可以收冋十地使用权的土地，主要包括：为了公共公益事业建设，需 要收冋土地使用权的土地；用地单位已经迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用的土 地；为实施城市规划进行旧城改造需要收冋的土地；十地使用者擅|'|改变十地用途，责令限期改 正、逾期拒不改正而需要收冋土地使用权的土地；土地出让合同约定的使用期限届满，十地使用 者未申请续期的土地；长期荒芜闲置的土地；市区内的无主土地；经核准报废的公路、铁路、机 场、矿场、工矿用地

42、等。二是政府可以优先收购的土地，主要包括：旧城改造重点区域的十地；因企业关停并转、破 产和产业结构调整等需要置换或调整的国有土地；土地使用权转让价格明显低于市场价格的国有 土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发比乂不具备转让条件的土地；土地使川权人屮 请收购的土地；土地使用者捉出解除国有土地使用权出让合同的土地等。三是政府依法没收的土地，主要包括：未经原批准机关同意，超过土地出让合同约定的动工 开发日期满两年未动工开发的土地；未按十地出让合同的约定支付土地出让金，土地行政主管部 门依法解除出让合同的土地；以非法形式转让的国有土地；非法批准占用的国有十地等。四是按照土地利川总体规划和年度土

43、地供应计划分批次统一报批征用的土地。（三）严格程序性管理，将土地收购储备纳入监督体系山于土地帀场和城市基础设施等公共物品具有比较强的地域性特征，土地收购储备必然要山 地方政府组织实施，这就要求必须重点完善对地方政府土地收购储备的横向监督体系。首先，土 地收购储备要以城市规划和土地利用总体规划为基木依据。在城市规划和土地利用总体规划的制 定中，要积极吸收公众参与，广泛听取社会各界的意见；规划一经审批后，其执行和修改必须接 受权力机关和礼会的监督；土地收购储备机构必须按照规划确定的土地开发利用方向以及优先顺 序制定土地收购储备年度计划、工作方案及供地方案。其次，土地收购储备汁划及其执行情况要纳入地

44、方权力机关的监督体系。地方政府根据国民 经济和社会发展计划、产业政策、城帀规划、土地利用总体规划以及十地利用的实际情况，编制 的土地收购储备年度计划，应当作为政府工作报告的内容，纳入地方政府向地方人大的报告制度 中，接受权力机关的审杏和监督。同时，十地收购储备方案一经政府批准后实施，要向社会公布 相关信息，防止“暗箱操作”。（四）完善土地收购储备的运作机制，降低制度运行费用目前，我国些地方设立的土地收购储备机构性质不清、相互关系不明，行政授权组织与行 政被委托组织相互混同或交叉，造成制度运行中的摩擦与混乱，加人了制度的运行费用。为了有 效地降低制度运行成本，必须完善土地收购储备的操作性规范。首先，要淸晰界定十地收购储备中的行政主管机关、行政授权组织和行政被委托组织。一般 來说，行政机关是政府的土地资源管理部门，行政授权纽织是得到行政机关授权具体负责土地收 购储备公共管理事务的组织，如非赢利性或低赢利性的事业单位或公共企业，行政被委托组织是 接受行政主体（行政机关和行政授权纽织）的委托、以行政主体的需义在十地收购储备中具体执 行房屋拆迁、土地整理开发等活动的赢利性单位。其次，在具体项目运作中，要引入公开的市场化运作机制，如项目招投标制度，将行政行为 与市