师范生免费教育政策实施的障碍分析

1、    师范生免费教育政策实施的障碍分析     摘要：师范生免费教育是我国政府为实现教育公平战略和促进教师教育发展而实施的政策，但在具体实施过程中面临不少问题与障碍。本文从政策的背景、沟通、实施、落实四方面分析师范生免费政策实施过程中存在的问题。 关键词：师范生免费教育，政策实施 师范生免费教育是我国政府为实现教育公平战略和促进教师教育发展而实施的政策，具有经济资助和职位保障的特征。笔者认为，师范生免费教育政策究竟能够走多远，应该由实践和实效两把客观“标尺”去衡量。只有对政策实施过程中可能的、或是必然的问题或是障碍进行预判

2、、预先行动与规避，才能保证师范生免费教育政策的平稳开展和顺利运行。 一、背景：制度环境对政策施行的干扰与制约 制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配活动规则的现有政治、社会和法律基础规则。通俗地说，它是一系列经济制度的背景规则或背景制度。由于人们通常将制度环境作为外生变量，并且与制度安排互相影响，因此制度环境成为影响制度安排的重要因素之一。 在教育科学领域，教育变革的实施同样关注外在因素的影响和制约作用，不仅包括时代的政治、经济、文化环境，还包括以教育体制和教育政策为主的教育制度环境。它们不仅是改革措施制订和实施时需要参考的外在变量，甚至是决定措施的重要因素。师

3、范生免费教育政策是教师教育领域关于师范生培养与分配制度的变革。它是建设和谐社会、实现教育公平战略下教育领域内的重要变革。然而，作为教师教育领域的重要变革，其与当下教师教育体制的相容性还有待提高。 师范生免费教育政策是一项由“政府埋单”的特殊倾斜政策，实质是政府与部分师范生之间因服务协议产生的，以定期定向服务换取减免费用和职业保障交易关系，即师范生通过服务协议的签订，提前预订未来的教师职业方向和性质，它是确定的封闭型的教师教育的培养路径，其本质是封闭式的教师教育体制。 封闭式师范教育体制在师范教育史上并不是新事物，相反，在我国师范教育发展的百年历史中，这一体制贯穿师范教育发展

4、的大部分时间，为我国师资培养做出了很大贡献。然而，当今采用开放式师范教育体制已成为国际发展趋势，在我国综合性大学参与教师养成、教师资格证书制度的全面推行、师范生自由就业制度的实施昭示封闭式师范教育体制即将成为过去，开放式师范教育体制已成为主流。师范生免费教育政策的出台，虽不能视为传统免费政策的“简单回归”，但与传统的免费政策具有相似性，在享受免费受教育权利与就业保障权利的同时必须承担一定年限的教育服务，可以看作是开放式教师教育发展趋势中封闭式教师教育体制的一种回归。这种回归虽然是局部、非主流的，但与当前教师教育体制的差异，将导致对师范生免费政策价值认同的降低和执行过程中的问题。 师范

5、生免费教育政策反映社会管理方式的转变，通过提前支付与权利保障的方式实现教师的定向培养，然而，这一政策价值在当今崇尚自主、彰显权益的社会中较难被认同。自主和权益在21世纪已不仅仅是个人话语和行为自由，更是对自我发展和未来的自我把握。20世纪后期开始的劳动和人事制度的改革，使我国劳动力就业市场逐步开放，个体在改革中逐步获得自由选择职业和发展方向的权利。普通高校毕业生和师范生也在此后的改革中逐步解除择业约束，获得自主规划和自由择业的权利。在个人选择权日益受尊重的时代，个人对自身权利的强烈认同和对把握命运的要求将成为对师范生免费教育政策的理念抗拒和意识回避，成为对师范生免费教育政策价值认可的障碍。&#

6、160;二、沟通：信息不对称带来的误读与阻滞 目标群体作为政策的对象，在政策的执行过程中，不仅是作为受动方承担政策作用和改变，而且能够通过选择对政策执行的行为态度，影响政策的执行效果。中等学校学生及其家庭作为师范生免费教育政策的目标群体和潜在目标群体，他们对政策的认知及其在实践中对政策的态度和行为是影响政策执行效果的重要因素之一。 在政策的执行过程中，无论目标群体采取何种态度，或是配合政策执行、或是抵制政策，均出于对自身利益的权衡与考量。正如亚里士多德所说：“人们关注自己的所有，而忽视公共的事务，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”师范生免费教育

7、政策以预先定购的方式确认目标群体，并在政策执行过程中规划和预设了目标群体的未来发展方向，因此对政策信息的理解和对结果的预判，不仅成为政策目标群体依据政策信息对个体未来发展走向的预判依据，而且成为影响政策目标选择的关键因素，“开发结果的可把握性、经营身份认同和回报率、开发成本、福利保障情况等因素将影响青年人口的选择行为”。由此可见，目标群体对相关信息的充分掌握和理解成为影响政策发展走向的重要因素。 然而，受环境和信息的影响，人类的行为表现为理性的有限性。正如西蒙强调的，信息和环境的复杂性决定人的认知水平只能处在有限理性状态，人的计算和分析能力受到有限理性的制约，无法充分利用所掌握的大量

8、信息来计算并得到最优决策。而在政策的执行过程中，信息的限制性更多地表现在对目标群体的约束上。受到信息来源渠道、信息理解力、信息预测能力等方面的限制，个体在信息的来源和掌握方面处于弱势地位，而这种信息不对称的状况必将影响目标群体对政策的认知、理解与态度。这种限制性已经在师范生免费教育政策的执行过程中有所显现。 信息不对称对师范生免费教育政策实施的影响，突出表现为目标群体（学生及其家长）对政策文本相关条例的误读。师范生免费教育是以免费待遇和就业保障来实现国家对师范生的定向培养和安置，但许多学生和家长却片面理解定向培养和安置的条款。如对于“确保就业”的政策理解为“指定就业”，将“任教服务”

9、理解为“上山下乡”，将“免费师范生毕业前及其在协议规定服务期内，一般不得报考脱产研究生”的规定认定为“考研受限制”等。显然，目标群体对政策的理解障碍一方面来自个体对政策认知理解能力的限制，另一方面也受制于信息来源的有限性。这种政策主体和目标群体之间信息不对称的状况将导致对政策的误读，更大危害则是抑制和影响个体的理性选择，造成师范生免费政策选择意愿的缺失。 师范生免费政策实行的是师范生定向培养模式。教师职业的提前预订对于国家和个体都存在因信息不对称而造成教育投入的低效率风险。对国家来说，免费师范生的选拔以学生成绩和学生自主意愿为主，由于相关信息获取成本较高和缺少更有效的选拔机制，目标群

10、体对于教师职业的适合性无法得到保障。对于目标群体来说，由于生涯规划的缺失和职业信息掌握的有限性，导致目标群体对教师职业及其工作认识不足，进而造成职后无法胜任或力不从心的状况，同时由于师范生免费教育政策对教师退出的惩罚性规定，将导致免费师范生的勉强留任和应对，导致工作效率低下及国家对免费师范教育投入的低效。 三、实施：培养策略对培养目标的偏失与背离 师范生免费教育是一项以国家投入为主的倾斜性政策，倾斜目标不仅指向特殊群体（主要指家境贫寒的在校师范生），同时还指向特殊地域，主要是面向偏僻落后地区，如中西部地区和农村地区。例如，2007年执行免费师范生教育政策的六大高校计划招收免

11、费师范生万余人，生源大部分来自中西部地区。其中华东师大将名额的95%投放到中西部地区，华中师大免费师范生九成面向中西部，西南大学在重庆、四川、贵州、云南四省的招生人数占免费师范生总数的79.6%，而东北师大和北师大的免费师范生大部分来自中西部地区，其中，中西部地区生源占全部生源的90.8%，农村生源占全部生源的60.2%。按照教育部师范司的观点，这种招收比例有利于师范生免费政策的落实，尤其有利于促进师范生毕业后到中小学、基层学校及农村地区任教。由此可见，师范生免费教育政策因其倾向性的生源分配方案，决定了其目标群体主要以中西部地区及偏远落后地区的毕业生为主，因此，政策的培养目标也主要以培养中西部

12、地区和农村中小学师资为主。 然而，六所部属师范大学培养的毕业生因质量高、适应能力强、选择空间大，真正走向基层、走向农村从事基础教育工作的并不多。正如地方师范院校所反映的，“教育部直属师范大学的毕业生，不一定都愿意到农村等艰苦地区工作，因为在市场经济条件下，这些重点院校的学生有更多的选择机会。”事实证明的确如此，以北京师范大学为例，其毕业生“超过三分之一毕业生读研究生，其余的毕业生进入党政机关、企业（国有企业、股份制企业、三资企、业、高新技术企业等）、事业单位、部队、高校及普教系统等”。其余的几所部属师范大学，由于其处于三级（或二级）师范院校的顶层，其培养方向历来是指向城镇所在的中小学

13、校，在培养偏远地区甚至农村基层的中小学教师方面经验欠缺，导致免费师范教育培养目标与实施策略的错位。 六所师范大学已经认识到免费师范生培养的重要性和特殊性，并且针对免费师范生的培养目标进行了培养方案的调整。具体表现在：第一，重视实践能力养成、加强实践环节培养。相对普通师范生的培养，各师范大学的免费师范生培养计划普遍延长了实习时间，并更加周密地设计了实习计划。如华东师大建立了“见习、演习和实习一体化”的实践教学体系，西南大学构建由微格教学、教学观摩、教学见习、教育教学实习组成的实践教学体系等。有的学校加大实习基地建设的投入。如陕西师大建立教学实习实践基地，华中师大建立基础教育改革和服务综

14、合试验区等。第二，加强免费师范生教育的师资力量。六所师范大学在免费师范生的培养上普遍启用最强师资，为免费师范生的学习、生活提供最好的服务。华东师范大学聘用校内外知名教授讲授通识课程，还聘任了50名基础教育领域特级教师担任兼职教授，100名见习、实习基地骨干教师担任兼职导师，参与免费师范生的培养。北师大则是学科带头人、知名教授主讲专业课程，优秀中小学教师指导学习、实践与研究。东北师范大学则建立了“三维辅导制”，为每位免费师范生配备学科专业导师、专职辅导员和课外辅导员，分别负责学生的教育理论学习、生活思想辅导和教育实习指导等。第三，确立了较高的培养目标。从六所师范大学为免费师范生培养结果均进行的预

15、设可以看出，六所师范大学对免费师范教育进行了较高层次的规划。比如，北京师范大学把培养目标设定为“基础教育高级专门人才”，而对于普通师范生则只定为“专门人才”；华东师大、西南师大和陕西师大也分别将“优秀教师和教育家”、“基础教育优秀师资”、“优秀教师”等作为师范生免费教育的培养目标。 从六所师范大学的免费师范生培养方案调整状况可以看出，六所院校对免费师范生的培养思路，秉承了国内顶尖师范院校“精英化教师”一贯的思维模式，从培养目标设定、培养方案规划到培养策略的实施，体现出其培养“高级”、“优秀”教师的意愿和决心，也体现出六所学校对免费师范教育政策的高度重视和对免费师范生的殷切期望。然而，

16、在培养目标与培养方案的契合性方面尚存在一定问题。免费师范生的大部分将回到教育水平和师资水平较低的偏远地区或农村地区执教。那么，这些地区需要的是怎样的教师呢？是以城市精英教师为标准培养出来的“优秀教师”，还是能够真切了解农村教育问题、从容面对农村教育现状、坚定扎根农村沃土的普通教师？当然，并不是说教育发展落后地区教师就应该是低水平的。然而，在巨大的现实差距面前，偏远落后地区更需要能够真正扎根当地、理解教育现实、胜任教育工作的教师。 农村教师工作无论是现实环境、工作性质还是工作量都与城镇教师工作有着很大差异。首先，由于师资的不足，乡村教师可能要承担多门课程的教学任务，不仅包括数学、语文，

17、还可能承担英语、音、体、美等科目，甚至需要进行跨年级的教学；其次，学校教学条件较差，不仅电教设备无法保证，甚至连基本的教学用品供应都很困难；第三，面临的教育问题更加复杂，不仅包括基本的教育教学工作，而且还要进行学生辍学、失学的协调，甚至参与当地新农村建设等工作。因此，我国教育的现实问题对免费师范生提出的要求不仅是一个能够胜任教学工作的教师，更是能够面对农村教育问题、胜任农村教育工作、坚守农村教育岗位的基层的教育工作者。而以城镇精英教师为标准评定的“优秀教师”能够真正地承担起农村教师的工作吗？免费师范生培养方案的改革势在必行。但问题的关键是怎样改、依据什么改、方向是什么。显然，城市精英教师的策略

18、是对培养目标的偏失，甚至是背离的。 四、落实：履约保障措施的单一与不足 师范生免费教育政策是通过对学生的定向培养与发展性规划来推进教师教育改革和教育公平的实现，因此，定向安置的落实和学生履约的保障是政策实施的关键，也是需要重点规划和力保实现的环节。 其中，对于免费师范生的定向安置工作，需要根据地方师资需求和更新状况，进行国家层面的统筹规划。对此，国家已明确“各地应先用自然减员编制指标或采取先进后出的办法安排免费师范毕业生，必要时接受地省级政府可设立专项周转编制”，相信在国家相关措施的推动下，免费师范生定向安置的实现应该在计划之中。而对于免费师范生的履约保障问题，既

19、涉及国家教育投入的有效回收，又关涉对免费师范生行为的有效规引，因此，保障措施的设计既要周密有效、防止个别学生“搭便车”的行为，更要科学合理、全面规划，在尊重学生合理需求的前提下实现对其行为的有序引导。正如有学者强调：“教育开发存在周期性，契约协议尚未全面验证，学生承诺约定可能或主动或盲目，对契约条款或期待兑现或期待变通，因此仍需未雨绸缪，明晰政策价值和效用，关注政策要点落实和政策执行力问题。” 根据师范生免费教育政策的规定，为保障免费师范生毕业后能够按照协议如期完成就业服务，将退还、赔付预付培养费用的惩罚性措施作为保障手段。如果免费师范生在毕业后不能履行合约，将被视为违约，不仅一次性偿还免费教育费用，还要交纳一定额度的违约金。对于惩罚性保障措施的制订，很多人表示理解，认为“享受了不交学费的权利，履行为国家服役的义务，这样的协议无可厚非”，然而，对于该措施在免费师范生履约保障上能够产生的效果，很多人持质疑态度，认为以契约为约束的单一的惩罚性措施对学生行为的约束力度有限。就业合约的履行，不仅依靠惩治性的结果，更需要以适合的措施和恰切的方式满足师范生的发展需求和意愿，实现其主动、自愿的履约与执行。正如有人强调的，“要真正留住他们，仅有协议恐