别智中美海洋环境管理比较研究

1、中外海洋环境管理比较研究目录第一章 导言.-1.1研究背景和意义.-1.2国内外研究现状-1.3研究思路与方法.-1.4研究框架与创新点-第二章 相关概念的界定 2.1环境的含义2.2海洋环境的界定2.3海洋环境管理的含义 第三章 海洋环境管理理论分析3.1环境税理论. 3.2外部性理论 第四章 域外海洋环境管理制度比较分析 第五章 我国海洋环境管理现状与实证分析 第六章 完善我国海洋环境管理制度建议 结语.参考文献致谢 一、海洋环境与海洋环境管理“海洋环境”这个单词我们经常使用，作为没有海洋专业知识或不关注海洋的普通人，对海洋环境的概念认识主要是海洋污染，而且对海洋环境的概念在世界范围内目前

2、也没有绝对统一的定义，多少存在着差异。目前为，在国内外的著作和文献中通用的海洋环境的定义主要有以下几种，首先是 1996 年美国的 89 次国会参议员会议上通过的海洋公约上指出的“海洋环境”这一专业名词应包括： 大洋，美国大陆架，五大湖，邻近美国海岸深至200 米或者超过此深度但其上复水域容许开发海洋自然资源的深水区域的海床和底土，邻接包括美国领海内的岛屿的同样的海底区域的海床和底土，有关这些方面的资源。在管华诗等人的著作中将“海洋环境”定义为以人类生存与发展为轴心，相对其存在并产生直接或间接影响的海洋自然的和非自然的全部要素的整体。其中包括海洋空间内的水体及其物理、化学、生物要素，海底的地质

3、、地貌及矿产要素，海面及上空的海洋现象等自然固有要素与过程；也包括非海洋自然所固有的，即由人类活动引发的人为因素，如海洋污染、海洋次生灾害。 鹿守本的海洋管理通论中对以往的海洋环境概念进行了综合整理，海洋环境是指以人类生存与发展为中心，相对其存在并产生直接或者间接影响的海洋自然和非自然的全部要素的整体。根据中国海洋环境保护法，海洋环境指地球上连成一片的海河洋的总水域，包括海水、溶解和悬浮于水中的物质、海底沉积物和生活在海洋中的生物。9韩国的海洋环境管理法中明确定义了海洋环境的概念，围绕着海洋栖息生物的海洋水圈、海洋地圈、海洋大气圈等非生物环境，以及包括人类的海洋活动的海洋自然及生活状态。综上所

4、述，海洋环境的定义存在一定差异，如果从大体上寻找共同之处，构成海洋环境的领域大体分为两个方面。第一，海洋环境的概念是围绕海洋的自然个体要素，即物理、化学、生物要素、海底地理、地貌等构成海洋空间的环境要素。第二，海洋环境的概念是构成海洋空间的自然要素与人类活动的社会要素间的一系列因果关系和相互作用，即海洋污染、海洋灾害等，这种人类和海洋的相互作用可以看作是海洋环境的非自然要素，即社会要素。如此看来，海洋环境不是单纯构成海洋的自然要素的集合体，也要包括人类活动引起的一系列社会因素的反射作用。海洋环境的含义 综合以上列举的已有的海洋环境概念和海洋环境的属性，可以将海洋环境的概念整理如下。海洋环境是指

5、围绕海洋的所有空间构成要素以及在人类与这些空间要素间生的一系列非自然属性的行为和其结果的综合体，海洋环境的概念不单纯指海洋的自然要素，还包括非自然要素。对于比海洋环境范围更广的“环境”的概念是指“构成人间的主体的人类周边存在的自然的、社会的事务及其变化和特征的总体”。并且包括围绕生物体有直接或间接影响的自然和社会条件。 可是把环境划分为自然环境和社会环境，自然环境是先天的自然属性的环境，社会环境是后天的相关环境，它主要是人类活动引起的结果和特征。与此相同，海洋环境的概念也包含围绕海洋的自然属性和社会属性，海洋环境可以解释为不断与人类间产生相互作用的社会构成要素。人类和海洋间的这种中国大百科字典

6、 271 页韩国大百科字典不断的社会性相互作用的结果一方面会产生正面效果，也会产生负面效果。从海洋环境的社会要素的角度来解释，表现的正面效果是海洋环境为人类提供了各种环境和资源、食粮等。反面效果是指人类对海洋环境的无序开发和利用导致的海洋污染、资源枯竭、灾害发生等。综上所述，海洋环境包括着与人类相互作用的关系形成的社会要素，因此，不能忽视海洋环境与人类的社会性的相互作用引发的一系列结果，为了管理和保护海洋环境，在强调一系列的方法和措施的时候，需要充分考虑海洋环境的属性和特征。海洋管理的沿革 .自20世纪70年代以来，在海洋科技和海洋开发的推动下，海洋管理理论与方法的研究不断深入并得到较快发展。

7、近二三十年来，人类在探索海洋奥秘、开发利用海洋、发展海洋经济方面取得了前所未有的成就，同时在对海洋重要性的认识，海洋管理的理论和实践方面也取得了重大进展。在新的形势下，海洋管理也随之发生了新的变化。这突出地表现在由联合国海洋法公约所确立的世界海洋管理的新制度和新秩序，改变了由沿海国在其领海内的狭窄管辖带和其领海之外的公海自由构成的传统海洋管理;多数沿海国家倡导对海洋，尤其是对海岸带实行综合管理的新理念。从此海洋环境资源保护和海洋综合管理的建设进入了一个新的发展时期。海洋作为临海国家的一项重要自然和经济资源，其地位也从以前的力图有效的开发利用为主，转向了可持续发展的综合管理的战略高度。世界各大临

8、海国家都针对自己国家情况建立了相应的海洋管理体制。就管理的形式来看，分为三种类型:一是分散型管理，二是相对集中型管理，三是集中型管理。然而，从各个国家的海洋管理体制可以看出以下两点:第一点，无论是哪种管理类型，分散的、相对集中的、还是集中的，都有一个统一的执法队伍。这个统一的执法队伍有的是海洋综合部门管理，有的是直属国家管理，或者是国家有一个部管理。例如美国、瑞典、加拿大这些国家都有海岸警备队，英国有皇家海岸警备队，日本有海上保安厅等。第二点就是从世界范围来看，由于海洋战略地位的提升，实行综合管理己是现在海洋管理体制建构的一个普遍趋势。我国是世界上最早开展海洋管理的国家之一。对海洋的管理可以追

9、溯到3000多年前周代。20世纪50年代末，在国家科委设置了海洋组，60年代中期，国务院设立了专门从事海洋管理和组织、指导海洋事业发展的政府机构一国家海洋局，至90年代，特别是1992年联合国召开环境与发展大会之后，中国政府十分重视国家海洋综合管理体制的建设，通过广泛地调研、论证和协商，决定在改革原有国家海洋局职能和职责的基础上，建立中国的海洋综合管理的体制框架。通过十年工作，业已形成中国海洋综合管理现行的系统，包括国家海洋局一沿海省、直辖市、自治区厅局一县、市局(处、办)行政管理系统、中国海洋行政执法系统(中国海监国家总队一中国海监海区和省、市、自治区总队一中国海监沿海市、县支队、大队)和中

10、国海洋调查、监测、科研、预报、信息、标准等公益服务保障系统。目前这三大系统已基本建成，且能基本保证中国海洋综合管理任务的需要，当然还需进一步完善并不断提高其装备技术能力。第三章 海洋环境管理理论分析我国海洋环境管理制度研究得私人成本和私人利益与相应的社会成本和社会利益相等，则资源配置就可以达到帕累托最优状态。这种纠正外在性的方法也称为“庇古税”方案。【4】在我国目前治理环境中遇到的很大的一个问题就是人们的环保意识普遍不够，很多企业认为要想排污，要想获得排污指标，就必须交钱。他们不做相关环保支出，他们就无法生产。这样一来，就出现了“被动环保”的状况，环境保护拖了他们的后退，成了他们生产的累赘，这

11、样就大大降低了环境保护在人们心中的地位。而环境税则是国家税收，具有无偿性、固定性、强制性的特点。税务机关凭借着国家政权的力量征税，具有极大的威严性。另外，新增某一税种时，都要经过国家认真讨论，并立法，持续时间较长，使得它有更多的时间被人们了解、接受。开征环境税的过程中，人们会很自然地认识到保扩环境是每个公民和单位应尽的责任，深刻认识到保护环境是我国的一项基本国策，从而自觉地把环境保护纳人自己的议事日程，纳入国民经济轨道。3.3外部性理论外部性理论是环境经济学的理论基础。它一方面揭示了市场经济活动中一些低效率资源配置的根源，另一方面又为如何解决环境外部不经济性问题提供了可供选择的思路。外部性是指

12、在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的。有益的影响称为外部经济性，或正外部性;有害的影响称为外部不经济性，或负外部性。外部性是伴随着生产或消费活动而产生的，所以，可以把外部性分为生产的外部经济性、消费的外部经济性、生产的外部不经济性和消费的外部不经济性四种类型。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性。【5海洋环境污染是一种典型的外部不经济现象，其表现是:周围的居民生活质量下降、疾病发生率上升、海产品产量及质量下降、水生生物死亡影响渔业收入、增加处理污水的费用、设备折旧加快、旅

13、游收入减少等。一般认为，外部性的定义包括以下两个方面的内容:条件1:设经济主体A的效用或生产函数包括了一些实际(即非货币的)变量，这些变量的值由其他主体(个人、公司、政府)的行为决定，而且这些行为并非出于故意要影响A的福利水平的目的，外部性就出现了。条件2:活动影响他人效用或者进入他人生产函数的经济主体，如果没有以赔偿的形式，为其活动接受(支付)等于对他们造成的效益(或费用)的价值量，就会产生外部性。一般来说，当满足条件1时，不论支付是否发生，就可以确定外部性存在。如果合理征税和收费，就会迫使污染者减少污染物的排放量，至少可以把外部性降低到一个相对合理的水平。更重要的是，只使用条件1作为外部性

14、的定义，可以不用事先假设产生效率和帕累托最适度的定价措施，管理部门就能够从中推导出符合政策目标的价格和税收。因此可以说，如果满足条件1，就存在外部性。如果外部性产生的都是不经济影响，包括与此相关的无效率和资源配置不3.2环境税理论环境税是环境保护的重要经济手段之一。环境税是国家为了保护环境凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用、污染、破坏的程度进行征收的一个税种。目前，很多发达国家早已经开始征收环境税，成为他们保护环境的有效手段。环境税可溯源到由英国福利经济学家庇古所提出的庇古税。根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间

15、的差距，使两者等。这种税即被称为“庇古税”。庇古税在解决环境问题上采用的是古典教科书的方式，属于直接环境税。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳税义务，所以也是一种从量税。庇古税的单位税额，应该根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定，这时对污染排放的税率就处于最佳水平。I3】按照庇古的观点，导致市场配置资源失效的原因是经济当事人的私人成本与社会成本不相一致，从而私人的最优导致社会的非最优。因此，纠正外部性的方案是政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。只要政府采取措施使第三章海洋环境管理理论研究当，就需要第二项内容。长期以来，人们一直认为合理定价或税收、补贴能

16、够消除外部性，但是在现实社会中，问题往往要复杂得多。因此，条件1和条件2加起来构成“帕累托相关外部性”，即妨碍满足帕累托最适度必要条件的外部性。我国的分散型行业管理体制存在的问题也是显而易见的，一是条块分割，各项海洋第四章我国海洋环境管理制度分析管理职能和职责的分散、交叉与重叠，导致管理成本增加且效率降低，如在海洋工程环境评价管理工作中，存在着海洋部门与环保部门的“一事两管”问题。二是各行业主管部1容易只考虑本行业存在的管理问题，造成海洋管理其他目标的丢失，突出的表现就是个别生产性行业部门对海洋环境污染的轻视。三是海上执法队伍不统一，执法力量分散于海监、渔政、港监等多个部门，这种执法格局大大削

17、弱了海洋管理能力，使海洋管理职能部门难以履行好国家赋予的海域协调管理职责。四是国家海洋局管理部门行政级别偏低，又没有海洋综合性的基本法律制度支撑，无法满足海洋管理的统一和协调要求域外海洋环境管理比较分析美国是世界上实施海洋综合管理最早的国家，早在20世纪70年代初期，美国就通过了海岸带管理法，并建立了国家管理海洋及资源，保护海洋，并具有海洋科研和技术力量为全国提供服务，制定国家海洋政策，参与国际海洋事务和合作的政府独立机构海洋大气管理局(NO从)。洲美国是联邦制国家，这决定了美国在海域使用管理方面采取中央和地方相分权的形式。根据美国有关法规规定，离岸3海里内海域由沿海各州负责立法，实施管理。自

18、3海里以外到200海里专属经济区由联邦政府负责，按职责分工由各联邦行政机构执行。州政府在3海里内有“绝对”的管辖权，包括所有的海洋生物和矿物资源。这一授权包括在其辖界内管理、租赁、开发和利用土地自然资源的权力，对海下底土及其自然资源的开发与利用收取租赁费和税赋。但涉及州辖海域水面的航行权、贸易权、国防和国际事务权则统一由联邦政府行使。35目前己在沿海州建立了州级海洋管理机构和地方海洋管理机构，形成联邦、州和市县地方政府三级海洋管理体系。在联邦一级，海洋职能管理部门是国家海洋大气局(NOAA)，另外，涉及海洋管理的部门还有运输部、内政部、能源部、国防部及国务院等部门。为加强领导、协调，根据美国海

19、洋资源与工程开发法，成立了“海洋科学、工程与资源委员会”，负责评价已有的海洋活动，并提出国家海洋规划和政府规划建议。根据美国国会2000年8月通过的海洋法令，成立了“国家海洋委员会”。“国家海洋政策委员会”负责审议制定美国新的海洋战略，协调跨部门、跨行业的海洋事务。36l一、美国的海洋灾害管理制度美国的海洋灾害的管理是以美国国家大气与海洋管理局(NOAA)为核心,与其他相关机构高效协作的管理体制。它们主要负责海啸、海冰、风暴潮、赤潮等海洋灾害预报的管理,并在全球海洋观测系统和全球有害藻华海洋生态学计划等国际组织中起重要的作用,为世界其他沿海国家树立了海洋环境监测预报管理的典范。(一)美国的海啸

20、预警机制及管理美国国家海洋与大气管理局(NOAA)的西海岸-阿拉斯加海啸预警报中心(WC-ATWC)和太平洋海啸预警报中心(PTWC)组成了美国的海啸预报中心。其海啸预警系统由地震与海啸监测系统、海啸预警中心和信息发布系统构成。其中地震与海啸监测系统主要包括地震台站(参加国际海啸预警系统 ITWS)、地震台网中心、海洋潮汐台。当地震台站监测到地震,台站立刻分析地震记录,并将数据发送到太平洋海啸警报中心。太平洋海啸警报中心根据收到的地震台站的报告将上网查询来自美国国家地震信息中心(NEIC)的有关此次地震的电子邮件。如果NEIC的地震信息系统尚未发送电子邮件报告,太平洋海啸警报中心的地球物理部门

21、便会登陆到NEIC系统,使用国家地震台网(NSN)的数据进行地震定位。太平洋海啸警报中心设置了警报阈值,在发生6.5级以上地震时,海啸预警系统会激活。美国进行海啸预报的数据收集和信息传输过程在海洋研究方面，加拿大政府在年，拨款近亿加元美元约合加元的海洋科技开发经费，制定了海洋资源和海洋空间的定义，广泛收集海洋资料，保护资源开发和海底矿物资源，加强了海洋科学和技术专家队伍建设等。在保护海洋生物的多样性方面，加拿大政府和非政府组织加强了对海洋生物种群、海洋气候变动、海洋深水生态系统的变化等方面的研究，并采取了限制捕捞捕杀濒危海洋鱼类和动物的措施。为保护鲤鱼、大马哈鱼等珍贵的鱼种和鲸等海洋动物，政府

22、投资近亿加元，建立各种研究所和保护设施。在海洋环境保护方面，加拿大制定了海洋水质标准和海洋环境污染界限标准，采取了对石油等有害物质流人海洋的预防措施。加拿大还设立了“沿海护卫队”负责保护海洋环境，沿海护卫队对化学物品和石油的泄漏事故能迅速做出反应，能在很短时间内对大面积污染物进行清除。为了应对海洋中的泄漏事故，海洋护卫队在全加拿大设立了处战略设施。这些措施为保护加拿大海洋环境发挥了重要作用。l3v5.1.3荷兰荷兰濒临大西洋和波罗的海，近代以来就被冠以“海上马车夫”的称号，海洋是荷兰经济的重中之重，对于荷兰人来说，海洋意识是很强烈的，这种强烈不仅表现在海洋的经济发展上，更表现在海洋的保护和管理

23、上。荷兰在国家立法上对海洋管理有着一套独特的制度。这种制度主要依靠海洋强大的审计，比如，2001年6月到2002年6月荷兰审计院实施了防止海洋船舶污染的环境政策执行审计。旨在通过审计发现:(1)政府防止海洋船舶污染环境政策是否有效?(2)政府处理海洋船舶污染突发事件的政策是否有效?(3)防止和处理海洋船舶污染措施不当的原因是什么?(4)如何进行改进。并且荷兰的审计也有着规范的程序，但是工作很是简单利索，由荷兰最高审计一机关本部实施，只需4至5个人现场工作。审计院首先对荷兰防止海洋船舶污染政策的主要条文和政策的责任，进行了认真真研究。然后深入港口、码头、船舶进行调查了解，评估防止海洋船舶污染环境

24、政策执行情况以及预防海洋船舶污染的措施是否有效。385.1.4韩国从韩国海洋环境管理体制的历史上看，为了实现海洋综合管理体制设立了海洋水产部体制，从19%年为起点法律、政策、制度等方面看到了从前少见的海洋环境管理项目推动力和成果。韩国的海洋环境管理同样隶属于海洋管理的一部分，其行政管理体制几经反复:由海务厅统一管理，转变到包括海运港湾厅在内的，3个部门分散管理，发展到海洋水产部综合管理。海洋水产部综合并继承了水产厅、海运港湾厅、科学技术处、农林水产部、产业资源部、环境部、建设交通部等各涉海行业部门的海洋管理职能，新设的海洋警察厅除继续负责过去警察厅的有关职能外，增加了负责海洋污染和海上治安、海

25、上交通安全等职能。这样就把原来分散的涉海行业管理综合起来由海洋水产部统一管理。海洋水产部的设立是韩国海洋环境管理史上的重要转折点，是韩国海洋综合管理时代的开端。2008年3月，韩国新内阁制定了新形态的海洋(环境)管理体制:国土5.1.2加拿大加拿大东临大西洋，西濒太平洋，北靠北冰洋，约有万多公里的海岸线，是世界上海岸线最长的国家。加拿大全国约有四分之一的人口在沿海地区居住，其国际国内贸易很大一部分也靠海上运输。因此，合理利用海洋，充分保护海洋环境，保证海洋的可持续开发已成为加拿大的重要国家战略决策。加拿大政府制定的世纪海洋战略确定了三个原则和四个紧急目标。三个原则是一、可持续开发二、综合管理三

26、、预防的措施。四个紧急目标为:一、现行的各种各样的海洋管理方法改为相互配合的综合的管理力一法;一二、促进海洋管理和研究机构相互协作，加强各机构的责任性和运营能力;三、保护好海洋的环境，最大限度地利用海洋经济的潜能确保海洋的可持续开发;四、力争使加拿大在海洋管理和海洋环境保护方面处于世界领先地位。为了实现国家的海洋战略目标，政府和有关各方制定了具体措施。这些措施包括加深对海洋的研究保护海洋生物的多样性加强对海洋环境的保护加强海运和海事安全加强对海洋的综合规划振兴海洋产业加强对我国海洋环境管理制度研究海洋部体制。将以前的海洋水产部下的原物流、海运、海洋政策、海洋环境等大部分职能与之前的建设交通部合

27、并，改编为国土海洋部。以前的水产管理职能合并到农林水产食品部，又开始了海洋管理体制的一个新尝试。39中国加强了有关海洋领域的法制建设。全国人大通过了中华人民共和国领海及毗连区法、中华人民共和国海域使用管理法、中华人民共和国海洋海洋综合管理的经济学基础研究兼论海洋综合管理体制创新环境保护法、中华人民共和国海上交通安全法、中华人民共和国渔业法、(中华人民共和国矿产资源法等海洋和涉海管理法律。国务院制定了(对外合作开采海洋石油资源条例、涉外海洋科学调查研究管理规定、铺设海底电缆管道管理规定和矿产资源勘查区块登记管理办法等行政法规。这些法律、行政法规的内容与联合国海洋法公约的原则和有关规定是一致的;它

28、们的制定和实施，既维护了国家主权和海洋权益，也促进了海洋资源的合理开发和海洋环境的有效保护，使中国的海洋综合管理初步走上法制化轨道。海域使用管理制度和海洋功能区划制度是中国海洋管理两大标志性工作，也是中国对世界海洋可持续发展的两大贡献。近年来，中国积极开展海岸带综合管理试验，并取得了一些可喜成绩。近年来,我国海洋灾害频发,给沿海人民群众的生命财产安全带来严重威胁,做好海洋应急管理工作是各级海洋行政主管部门义不容辞的责任和义务。尽管我们这几年在海洋应急管理方面做了大量的工作,有的地方的工作还卓有成效,但是我们也应该看到,目前海洋应急管理工作组织管理不到位、财政保障不到位、能力建设不到位、整体能力

29、薄弱的问题依然存在。二是继续加强海洋环境监测体系建设,进一步做好海洋环境监测工作。海洋环境监测是法律赋予海洋行政主管部门的一项重要工作,是做好海洋环境保护工作的基础性、业务化工作。当前,海洋环境监测工作中的突出问题是海洋环境监测体系尚不完善,地方监测能力尤其是地级市以下的监测机构总体能力薄弱,不能满足海洋环境保护工作的需要,各地的监测工作地方特色不明显,服务能力和水平尚需要进一步提高。三是坚持依法行政,不断提高执政能力和水平。孙志辉局长在报告中强调“要增强行政管理的意识”。我们既要做到按法律法规的要求大胆开展管理工作,做到纵向到底,横向到边,又要做到管理不越位。要把管理的主要注意力尽快调整到经

30、济调节和市场监管中,贯彻“在保护中开发,在开发中保护”的原则。按照孙志辉局长“加强海洋环境监测与评价,逐步建立海洋环境宏观调控机制,实施生态分类管理制度”的部署与要求,加强环评阶段的把关。海洋环境管理要以经济发展为中心,经济的发展必须体现健康发展,是以人为本,构建和谐社会的中心,要体现经济发展与生态保护并重,体现循环经济和环境友好型社会的实质。四是要加强调查研究,不断适应情况变化。随着海洋经济的迅猛发展,海洋环境管理的新事物、新问题不断涌现。这些新情况,我们过去不了解、不掌握,直接可以借鉴的书本和国外经验也没有。因此我们的工作不是千篇一律,一成不变,我们必须适应新的变化。面对新情况,我们的思维

31、要跟上,管理要跟上,就只有加强调查研究,把握实践的第一手资料；加强理论的学习,特别是要加强对业务理论和政策法规的学习,通过在实践中的总结和学习,不断更新认识,充实自身,守好阵地,做好工作。本报记者 田小明：海洋环境管理要以经济发展为中心访国家海洋局海洋环境保护司司长李晓明中国海洋报/2006年/3月/28日/第001版海洋环境管理是指政府为维持海洋环境的良好状态，运用行政、法律、经济和科学技术等手段，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的行政行为。海洋环境管理是以海洋环境自然平衡和持续利用为目的，运用行政、法律、经济、科学技术和国际合作等手段，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环

32、境破坏、损害或退化的行政行为。19世纪中叶以来，产生了大规模的工业污染，也使沿岸水域尤其是港口水域相继出现污染，为此一些国家制定了一些防治港口等水域污染的法规，早期的海洋环境管理大多仅限于控制和防治海洋污染。第二次世界大战后，特别是20世纪60年代以来，人类对地球上各种自然资源进行大规模的开发利用，同时造成了海洋某些自然资源的破坏和衰竭。而且由于大量废弃物入海，致使局部海域生态平衡受到严重破坏。这些情况使人们认识到，海洋环境管理必须将保护海洋资源和控制海洋污染紧密结合起来。当代海洋环境管理具有下列明显特征： 综合协调管理。海洋是一个相互连通的整体，其管理包括水质、底质、生物、大气等多种环境要素

33、，又由于自然和历史的原因，沿海地区是人口、工业、农业、航运、养殖和旅游活动的汇集场所，涉及多方面的活动和管理，因此必须采取行政、法律、经济、教育和技术等综合性有效措施，协调解决海洋环境问题。 适应区域性特点。由于海洋环境的自然背景、人类活动方式及环境质量标准等具有明显的地区差异，所以海洋环境管理的任何重大决策和行动，都必须具体分析不同海域的自然条件和社会条件的区域性特点。 充分利用自适应性。海洋环境管理的目标必须体现环境效益与社会经济效益的统一，因此如何充分利用海洋环境对外界冲击的应变能力，即海洋的自适应性是海洋管理的重要方面，它包括海洋资源可更新的能力、海洋自净能力及其对污染的负荷能力。海洋

34、环境管理主要包括： 海洋环境规划管理。配合沿海地区城市、港口、工农业、养殖业、旅游等开发建设规划，制定人口控制、沿海城市及工业污染控制、沿岸水域水质控制及大洋水质控制等规划。 海洋环境质量管理。主要是组织制定并监督执行海洋环境质量标准和污染物排放标准；组织并开展海洋环境污染调查、监测、监视，进行环境质量现状和影响预测评价。 海洋环境技术管理。研究和制定海洋环境污染防治的技术政策和措施，确定海洋环境科学的研究方向；组织海洋环境保护咨询服务、情报服务和海洋环境科学技术交流。海洋环境管理的措施 保护海洋环境有赖于有效的组织和措施。世界上发达的海洋国家都有比较健全的海洋环境管理机构和实行行政干预的管理

35、手段。中国海洋环境管理机构是国家海洋局，其他如港口、渔业及沿海地方各级环境保护部门也承担部分管理职能。制定海洋环境法，强化法制管理能力，是实现海洋环境管理目标的有效手段。世界上发达的海洋国家都有比较系统的海洋环境法规，此外还有很多重要的国际性海洋环境法规。中国现已初步形成以海洋环境保护法为中心的海洋环境法体系。开展海洋环境经济学研究，充分发挥经济杠杆作用。海洋环境管理中任何重大决策和行动事先都要进行代价与效益、代价与风险的分析，以期用最小代价获取最大效益。具体实施过程中，着重利用财政、税收、信贷和奖惩等经济杠杆，协调海洋经济发展和环境保护的关系，解决排污者与受污染者之间的矛盾。加强海洋环境教育

36、，普及海洋环境科学知识，提高人们对海洋环境保护意义和政策的认识；有计划地培训各级环境管理专业人员。推广海洋环境保护技术，开展国内外技术交流和合作。存在的问题随着沿海经济的迅猛发展，近岸海域遭到越来.越严重的污染。 为加强海洋管理， 我国有关法律赋予海洋、环保、水产、交通、地质、石油、公安等部门分别对海洋环境保护、 资源开发、 海上治安和交通安全方面行使管理权。 目前， 我国已初步建立了一套中央与地方相结合、 综合管理与部门管理相结合的海洋管理体制。 但由于历史的原因， 我国的海洋环境管理体制与运行机制仍然没有从根本上真正改变各自为政、 分散执法的传统模式。 目前存在的主要问题是：任以顺：我国近

37、岸海域环境污染成因与管理对策青岛科技大学学报（社会科学版）2006 年 9 月第 22 卷第 3 期第108页。 （1 ） 各部门建立的与海洋管理有关的机构和队伍， 是在我国原有的政治经济体制内以行业管理机构为基础形成的， 条块分割， 各成体系，协调工作很难进行。 （2 ） 部门分工比较困难， 有些工作同时有两个或更多的部门都认为是自己的职权范围，争夺管理权，而有些任务又缺乏明确分工，出现都管都不管的现象。 （3 ）执法机构及其装备重复建设和多功能利用问题难于解决。 目前，海洋、海事、环保、渔政、边防等都有一只执法队伍，但缺乏协调机制，尚未形成海上统一或者联合执法制度化。. 行使海洋环境保护监

38、督管理权的职能部门职责不够清晰具体海洋环境保护法 第条虽然规定了国务院环境保护行政主管部门、 国家海洋行政主管部门、 国家海事行政主管部门、 国家渔业行政主管部门、 军队环境保护部门对海洋环境保护监督管理的职责分工， 但又规定 “涉及海洋环境监督管理的有关部门的具体职权划分，本法未作规定的，由国务院规定” ； “沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责， 由省、 自治区、 直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定”。这就等于是说， 行使海洋环境保护监督权的部门的具体职权划分， 在国务院作出规定之前， 只能按照 海洋环境保护法的现有规定实施一定的监督管理工作 ； 沿海县级以上

39、地方人民政府行使海洋环境保护监督权的部门的职责， 在省、 自治区、 直辖市人民政府确定之前， 对本行政区的海洋环境保护工作无权实施监督管理。 在这种情况下， 在行使海洋环境监督管理权的部门中就会出现两种现象 ： 有的可能坐视等待国务院确定具体职权之后再开展工作 ； 有的可能借机争抢管理事项， 甚至插手其他部门正在管理的工作。 在不同的地区还有可能出现对同一事项由不同部门管理的怪现象， 这无形中会造成国家有关行政主管部门之间的矛盾， 以致影响对地方海洋环境保护工作的协调和指导。问题( 一) 环境管理体制立法体系不完善环境管理体制立法体系是由一系列有关环境管理体制法律 、 法规 、 规章等法律规范

40、构成的相互关联和相互配合的完整法规系统 。 完善的立法体系最基本的特点是它的系统性 、 完整性和不同级别 、 层次及不同层次立法之间的相互协调和配合 。 但我国的环境管理体制立法却在这方面有很大差距 。11 环境管理体制立法体系不完整 。 环境管理体制立法属于行政立法的范畴 。 从目前的立法来看 ,在中央一级没有一部专门的 “ 环境管理机构组织法” ,在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规章 。 有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律 、 法规和规章中 ,甚至主要以党委或政府的红头文件下达 。 由于没有法律的专门明确的规定 ,所以环境管理机构经常处于变动之中 ,而且各

41、地方也很不统一 。 有的地方设专门的环境保护局 ,有的地方则不设 ; 有的让其他部门代管 ,有的则一个机构两块牌子 。 而且 ,每一次机构改革 ,许多地方 ,特别是市 、 县一级环保机构 ,都面临着裁减的威胁 。 从而大大影响了环境管理机构的稳定性 。21 各种立法规定之间缺乏协调和配合 。 完善的环境管理体制立法 ,应是法律 、 法规 、 规章以及不同方面的立法之间相互衔接 、 协调和配合 。 法律的规定可以比较综合和概括 ,行政法规的规定比较具体 ,而规章的规定只规定具体实施办法 。 但现有的立法 ,有时法律的规定特别具体 ,而规章的规定反而较抽象 。 比如 , 海洋环境保护法 规定了 “

42、 环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前 ,必须征求海洋 、 海事 、 渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见” 这一特别具体的职责要求 ,但对国务院环境保护行政主管部门如何对有关部门进行指导 、 协调和监督这一重要问题却没有进一步作出规定 。 而 近岸海域环境功能区管理办法 这一规章却规定了 “ 沿海省 、 自治区 、 直辖市人民政府环境保护行政主管部门根据本行政区近岸海域环境功能区环境保护的需要 ,对国家海水水质标准中未作规定的项目 ,可以组织拟订地方海水水质补充标准 ,报同级人民政府批准发布” 这一本应由法律规定的行政机构的职能 。 31 单行立法对环境管理体制的规定过于简单 。

43、 作为环境管理主要法律依据的各单行法律 , 如 大气污染防治法 、 水污染防治法 、 环境噪声污染防治法 、 固体废物污染环境防治法 等 ,本应对各部门的环境管理方面的职责作出比较具体的规定 ,以便于各部门各司其职 ,并相互配合 。 但实际上 ,目前有关的各单行法在规定管理体制时往往都过于抽象 、 简单 ,特别是涉及到有关部门时更是如此 ,以至于使相关的执法部门认为自己只是一个摆设 。 比如 , 大气污染防治法 第 4 条规定 : “县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理 。 各级公安 、 交通 、 铁道 、 渔业管理部门根据各自的职责 ,对机动车船污染大气实施监督

44、管理 。 县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理 。 ” 这里的有关部门 “ 根据自己的职责” 和 “ 在各自的职责范围内” 对大气污染防治实施监督管理 ,不仅这些部门不知道到底自己怎样对大气污染防治实施监督管理 ,可能连立法起草者都不知道这些相关部门有什么管理职责 ,而只是一种立法的套话 。 其他的污染防治法和资源管理法都存在这种状况 。41 规范性文件经常代替正式的立法 。 环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分 ,应当具有严肃性和相对的稳定性 。 反映在立法形式上 ,应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位 。

45、但我国关于环境管理机构的设置及其职责 ,往往通过红头文件的形式确定 。 有时经某个领导人签字就可成立一个机构 ,或者将某一职权转归某一部门 。 这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突 。( 二) 环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾仔细考察我国关于环境管理体制的立法 ,就会发现在不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复 、 职权交叉重叠 、 主管部门与分管部门关系不明 ,甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题 。11 环境管理机构设置的重复 。 由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的 ,而在这种变化过程中只注意对新机构的授权 ,不注意对原有机构

46、及其相关职能的撤销 ,从而就发生了某些环境管理机构重复设置的现象 。 比如 ,在自然保护方面 ,国家环境保护总局设置有专门的自然保护司 ,而国家林业局也设置了野生动植物保护司 。 其实 ,野生动植物在海洋开发和利用中，海洋开发主体对海洋环境产生了负的外部性，靠市场的力量是不能解决外部性内部化的，必须依靠政府进行海洋环境管理。但在政府进行海洋环境管理的过程中又会产生寻租行为，导致海洋环境管理的低效率。建议：1.海洋环境的管理以可持续化为目标可持续发展是既满足当代人的需要同时又不损害后代满足他们自己需要能力的发展。加强海洋环境管理，应以实现海洋环境可持续发展为目标。我国目前海域污染比较严重，比如我

47、国的渤海。因此，改善海洋环境，实现环境权与发展权的一体化是我国海洋环境管理应追求的目标。曲波可持续发展维度的海洋环境管理中国海洋报/2006年/12月/5日/第003版2.分类区分管理 海洋环境分类管理分级控制区划理论体系研究王金坑 ,颜 利 ,余兴光( 国家海洋局第三海洋研究所 ,福建 厦门 361005 ) 第 28卷 第 1期 台 湾 海 峡 Vo l . 28 , No . 12009年 2月 J OURNAL O F OCE ANO G RA PHY I N T A I WAN ST RA I T Feb . , 2009随着海洋开发类型不断复杂和多样化 、 海洋开发强度不断增大 ,

48、导致各种资源利用冲突日趋严重 ,海洋环境污染不断加剧 ,海洋生态环境和海洋资源遭到破坏 ,严重制约了我国海洋经济的可持续发展. 近年来 ,海洋环境分区管理的理念逐渐成为我国海洋管理的重点 1 . 例如赵章元等 ( 1997 )对我国沿海地区不同海域的环境容量和污水海洋处置条件进行了详细的对比分析 ,建立了 “ 可处置度 ” 概念 ; 并运用经典地学区划理论 ,尝试性地提出沿海可处置度分区设想 2 . 赵章元 ( 1999 ) 提出对我国近岸海域环境尽快实施分区管理的建议 3 . 王茂军等 ( 2000 )在阐述近岸海域污染链式发生系统的基础上 , 通过模糊聚类将中国黄海近岸地区分成 5 个区域

49、类型 ,提出海陆一体 、 分区调控等近岸海域污染动态调控措施 4 .我国于 1989年开始全面启动全国海洋功能区划工作. 海洋功能区划揭示了各个具体海域的客观自然属性和社会功能价值 ,确定了合适的开发利用方向 ,为实施海域使用申请审批制度 、 有偿使用制度提供了重要依据 ,为合理开发利用海域 、 保护海洋资源与环境起到了重要作用 5, 6 . 海洋功能区划是海洋资源开发利用的空间布局规划 ,对海域的环境保护和管理缺乏针对性和可操作性 ,没有针对具体海域提出相应的环境质量控制目标. 20 世纪 90 年代 ,为适应近岸海域环境保护工作的需要 ,我国开始编制近岸海域环境功能区划. 近岸海域环境功能

50、区划依据近岸海域的自然属性和社会属性以及海洋自然资源开发利用现状 ,对近岸海域按照不同的使用功能和保护目标而规划海洋区域. 近岸海域环境功能区划中的水环境质量目标是按照海域的主导功能确定的. 其没有综合考虑海洋的连续性 、 流通性及生态学基本原理 ,部分相连分区的环境质量目标差距较大 ,在环境保护与管理实践中可操作性不强 ,不能有效指导海洋环境保护与管理.海洋环境分类管理分级控制区划的主要作用是为海域生态环境管理和海洋资源信息的配置提供一个地理空间上的框架. 通过制定海洋环境分类管理分级控制区划 ,实行“ 高功能高保护 ,低功能低保护 ” 的方针.其主要目的是按照社会发展的需要和各分区的海洋资

51、源与环境特点 ,对海域内及周边区域的开发活动实施分类指导 ,以促进沿海地区海洋经济的可持续发展.3政府与企业关系的协调 海洋环境管理与政企关系 李杨南方论刊·2007年第8期 56页涉海企业的海洋开发利用活动在给我们带来经济效益的同时，也严重的污染了海洋环境，而海洋环境受到破坏则不利于海洋经济的持续发展。政府作为海洋环境管理的核心主体必须在发展海洋经济的同时有效的保护好海洋环境，因此，协调好政府和涉海企业的关系是目前的一个重大的课题实现政府企业之间的平等合作海洋环境管理中政府处于核心主体地位。政府通常站在法律和道义的立场上，以公益人和道德人的身份制定海洋环境管理的政府法规，为企业和公

52、众立规定矩。由于企业的生产经营活动大多伴有污染物的排放，所以一直以来企业就被作为政府环境规制的对象，处于政府的监控范围之中。海洋环境保护、治理污染也主要是针对企业而言，因此处理政府与企业的关系成为海洋环境管理中的一个重要内容。随着政府职能转变与企业生产经营方式的变革，原有的政府与企业对立关系也在发生着变化，建立新型的政府与企业合作关系成为现代海洋环境管理的必然选择。完善法律体系，建立政府信息公开制度海洋环境问题是社会公共问题，海洋环境保护活动的开展涉及多方利益，需要共同努力。而实现这种合作参与的一个基本前提便是对相关环境信息的获知。目前，我们国家还没有一部专门的“信息公开法”，各种关于海洋环境

53、信息公开的法律规范大都零散的分布在各种法律文件中。因而，有些利益相关者想获得的海洋环境信息、文献资料却因为不在公开范围之列而无法获取。对公众而言，知情的公众对问题更敏感，更善于对政府或企业决策者的假设提出质疑，也更可能组织起来推动社会和政治变革；对消费者而言，拥有充分的信息，才可能作出正确的决定，成为理性的消费者；对企业而言，企业需要各种与环境保护相关的信息来最大化企业的利润；对政府而言，政府需要足够的环境信息来进行决策，进而进行环境管理。因此，必须重视信息公开的必要性，将信息公开提高到法律的高度。第六章我国海洋环境管理制度完善6.2.1.1海洋环境管理制度体系法，自其最大之义而言之，出于万物

54、自然之理。154我国虽然已制定了多部海洋法律、法规，并加入和签署了有关国际海洋公约和条例，但与发达国家相比，我国的海洋法律法规体系还存在诸多问题:一是还没有建立起与联合国海洋法公约相衔接的国内法律体系，特别是海洋的基本法尚不完备，一些海洋领域如海岸带还没有立法;二是我国的海洋管理法律和政策多为部门制定，在管理职能上存在重叠、交叉和空白，部门利益突出，缺少综合性、统一性;三是国家已经制定和实施的某些规划或战略是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架，尚未进一步立法形成法律。55】完善我国海洋环境管理法律体系的法规结构，应该对以下几个问题在理论上和实践中深入研究和探讨:关于法规结构主

55、架构问题，要不要坚持“基本法一基干法”形态和基本法统帅地位;关于海洋环境管理的基本法问题，让什么法承担基本法地位并如何承担的问题;基干结构和基干法结构对应问题。笔者强烈建议应当建构以海洋环境保护法为基本法的系统海洋环境保护法律法规体系。这其实本身涉及到一个国家环境保护的意识，也涉及到一个国家海洋意识。56我国海洋立法工作己经取得了巨大成就，众多法律、法规的制定和执行，为推动我国海洋事业的发展起到了保驾护航的作用。但是，由于海洋区域种种问题是密切相关的，而我国海洋法制建设还存在种种问题，因此有必要作为一个整体在立法中加以考虑，无论是从借鉴国外的环境立法实践出发、还是从海洋环境在国家社会、经济发展

56、中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的基本法来指导和统领单项海洋环境保护法我国海洋环境管理制度研究律。因此应当呼吁由全国人大将海洋法作为国家基本法予以修订。在制定海洋法的基础上，借鉴国外的有效经验，充实和完善海洋环境保护法和海域使用管理法。充实和完善己出台的海洋环境保护法的具体内容，增强其实用性。57在内容上，海洋环境保护法中应完善海洋排污许可证制度，该制度是指凡需要向海洋排放各种污染物的单位或个人，都必须在事先向环境保护主管部门办理排污申报登记手续的基础上，经过环境保护主管部门批准，获得“排放许可证”后方可从事排污行为的一系列环境行政过程的总称。在发达国家，排污许可证制度是控制环境污

57、染的一项重要制度，如美国的清洁水法、英国的环境保护法、德国的联邦污染控制法等均就此作出了具体规定。(英国海洋倾倒法令第二条和第三条共二十四款，对许可证的发放、使用、转让、变更、撤销等事项作了详细具体的说明，在法律责任方面，英国海洋倾倒法令第一条第六款中有有即刻定罪与起诉定罪之分，在处罚程度上第七条第三款中又规定了对初犯者和重犯或连续犯法者的不同处罚方法。581我国备1988年开始施行排放水污染物许可证制度试点，1991年在上海等城市进行排放大气污染物许可证制度试点，均取得了显著成效。在海洋环境保护法中应借鉴国外经验，加强在海洋资源与环境保护方面的许可证制度建设:在法律责任方面，海洋环境保护法第85条、第86条只对进行海洋石油勘探万发活动，造成海洋环境污染者和不按照许可证的规定倾倒，或者向己经封闭的倾倒区倾倒废物者，由海洋行政主管部门予以警告，并处罚款;对情节严重的，可以暂扣或者吊销许可证，但关于恢复环境问题并未作其它规定，因