论行政许可法中的信赖保护原则与补偿赔偿问题

1、论行政许可法中的信赖保护原 则与补偿赔偿问题关培东中华人民共和国行政许可法已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议 通过，将于2004年7月1日起实施。这是我国 社会主义民主与法制建设的一件大事。总结实践 经验， 借鉴国外好的做法，行政许可法遵循 合法与合理、 效能与便民、 监督与责任原则的总 体思路，把制度创新摆在突出位置，确立了行政 许可的7项主要原则，即法定原则，公开、公平、 公正原则，便民与效率原则，救济原则，信赖保 护原则， 行政许可非依法不得转让原则， 监督与 责任原则。下面主要就行政许可法中的信赖保护 原则与补偿赔偿问题及检验检疫工作在这方面 应注意的问题进行探讨。

2、论行政许可法中的信赖保护原则与补偿赔偿问题一、信赖保护原则行政许可法 确定的信赖保护原则， 是首 次在我国的行政立法中规定了信赖保护原则， 这 一现代行政法基本原则的规定，是建设法治政 府、诚信政府的里程碑。 这是为了适应市场经济 发展的内在要求， 切实履行我国加入世界贸易组织的有关承诺，而在行政立法上迈出的重要步 伐，也是通过以立法的形式， 推进政府管理体制、 机制的创新，适应经济全球化发展趋势， 自觉建 立“公共服务 ”为价值取向的新型行政管理模式， 实现由管理型政府向服务型政府转变的重大举 措，也将大力促进政府信用和整个社会信用机制 的建设。1、信赖保护原则的基本含义 信赖保护原则就是行

3、政管理相对人对行政权力 的正当合理的信赖应当予以保护， 行政机关不得 擅自改变已生效的行政决定， 在行政许可所依据 的法律、法规、规章修改或者废止或者事实发生 变更的情况下， 允许行政机关根据公共利益需要 而依法撤回、 变更已经生效的行政许可， 但应当 对由此给相对人造成的财产损失依法给予补偿。 行政许可法第八条规定： “公民、法人或者 其他组织依法取得的行政许可受法律保护， 行政 机关不得擅自改变已经生效的行政许可。 行政许 可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或 者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变 化的，为了公共利益的需要， 行政机关可以依法 变更或者撤回已经生效的行政许可。由此

4、给公民、法人或者其他组织造成财产损失的， 行政机 关应当依法给予补偿。 ”该规定要求政府实施行 政许可行为时必须诚实守信， 一旦作出许可决定 后，不得擅自改变，如果因相关的法律、法规、 规章修改、 废止或者客观情况发生变化， 为了公 共利益的需要必须变更或者撤回， 政府应对百姓 的损失应给予补偿。2、确立信赖保护的要求确立信赖保护的具体要求是:（1）行政许可 行为具有确定力， 该行为一经作出， 法律要求相 对人对此予以信任和依赖， 基于这种信赖因素的 存在，法律也理应充分认可并保护相对人基于其 信赖所生之利益， 禁止政府行为以任何借口任意 变更既有行政决定甚至反复无常，哪怕是 “有错 必纠”也

5、应予以必要的限制，除非法律、法规有 明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生 效的行政许可；（2）对行政相对人的授意性行政 行为作出后，在这种情况下 信赖保护 原则上还 高于 法律优先原则 。”对于违法的授意性行政行 为，尤其违法原因可归责于行政机关的情况下， 应当首先着眼于保护受益相对人权利或者利益， 行政机关作出的行政许可原则上不得撤销， 事后 即使发现违法或者对政府不利， 只要行为不是因 为相对人过错所造成， 亦不得撤消、废止或改变。 （3）行政行为作到出后，如事后发现有较严重 违法情形或可能给国家、 社会公共利益造成重大 损失， 必须撤销或改变此种行为时，行政机关对 撤销或改变此种行

6、为给无过错的相对人造成的 损失应给予补偿。3、信赖保护原则的适用条件 信赖保护原则适用的条件： （1）行政许可中 的被许可人相信该行政许可存在。 行政许可中的 被许可人必须在事实上信赖行政许可的存在， 如 果行政许可中的被许可人根本不了解该行政许 可行为，对该行为可以予以否定。 （2）该受益人 的信赖值得保护。 如果受益人存在着法律规定的 违法情形，对于行政机关已作出的行政许可是由 于行政许可申请人的过错， 如通过恶意陈述虚假 事实、欺诈、胁迫或者通过行贿等非法手段以促 成、取得行政许可的，那么，它不能适用信赖保 护原则。（3）受益人的信赖利益大于因为恢复合 法性的公共利益， 受益人的信赖利益

7、在与公共利 益的比较中占优势。二、撤销、变更撤回生效的行政许可的补偿赔偿问题1、撤销、变更撤回生效的行政许可条件 适用依法撤销、变更或撤回行政许可的情形有两 类情况，即：（1）出现了法律、法规明确规定的 可以改变或撤销的情形。 当出现了法律、 法规明 确规定的可以改变或撤销的情形时， 行政机关才 可以行使改变或撤销行政许可的权力，其情形主 要是指因行政机关违法实施行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形， 行政许可 法第六十九条第一款规定： “有下列情形之一 的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行 政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权， 可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥

8、 用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的 申请人准予行政许可的； （五）依法可以撤销行 政许可的其他情形。 ”依照本款的规定撤销行政 许可后， 如果被许可人的合法权益受到损害， 行 政机关应当依法予以赔偿。 这一规定主要是为了 保护自然人、法人或者其他组织对行政行为合法 性的信赖。 行政机关作出行政许可决定后， 发现 行政许可决定违法予撤销时， 被许可人可能已经 基于信赖行政许可决定的合法投入大量的人力、 物力、财力开展依法取得行政许可的该项合同。如果行政机关骤然撤销

9、行政许可可以维护公共 利益，对被许可人产生的损害，应当予以赔偿。 赔偿当以被许可人因此受到的实际损害为限。 依 据本条第二款规定，“被许可人以欺骗、 贿赂等 不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。 ” 其行为本身就违反了信赖原则的要求， 属于行政 机关应当或者说必须撤销行政许可的情况， 其基 于行政许可取得的利益自然不受保护。 行政机关 依法撤销被许可人取得的行政许可，即使对被许 可人造成财产损害的， 也应由被许可人自负， 行 政机关不予赔偿。 依照前两款的规定撤销行政许 可，可能对公共利益造成重大损害的， 不予撤销。 （2）出现了不可归责于行政许可机关与被许可 人的客观原因。 行政许可法第

10、八条规定： “公民、 法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律 保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许 可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或 者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发 生重大变化的， 为了公共利益的需要， 行政机关 可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。 由此 给公民、法人或者其他组织造成财产损失的， 行 政机关应当依法给予补偿。 ”这里要注意的是： 一是行政机关作出的行政许可所依据的法律、 法 规、规章修改或者废止，使得行政许可事项不再 被允许；二是行政许可所依据的客观情况发生了 重大变化，即类似于合同法上的情势变更。 如 “非 典”期间，原来颁发的野生动物经营许

11、可证若继 续有效，就可能不利于防止 “非典 ”病毒的传播， 因此行政许可机关予以撤回业已颁发的许可证。 值得注意的是行政机关在变更和撤回行政许可 时必须是出自于公共利益的需要而不能出自于 其他目的。行政机关依法变更或撤回已经生效的 行政许可，由此对公民、 法人或者其他组织造成 损失的，行政机关要给予补偿。2、行政补偿与行政赔偿的区别 行政补偿有别于行政赔偿，行政补偿是相对于合 法行政行为而言的， 即行政机关因其合法的行政 行为给公民、法人或者其他组织的财产造成的损 失给予的补偿。这种补偿是损益性的补偿，而并 非惩罚性的，而行政赔偿一般是相对于违法行政 行为而言的，这种赔偿是带有惩罚性的。行政机

12、 关依法变更或者撤回行政许可，给予补偿的前提 条件：一是对公民、法人或者其他组织的财产造 成了损失，这种损失是客观存在与确定的， 而不 是想象的或者是或然的。这种损失只包括财产损 失，不包括精神损失。二是财产损失与变更或撤 回行政许可有直接的、必然的联系，存在着因果 关系。关于补偿的原则，有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相应补偿等。我国的有关专门法律 对此都作了相应规定，在此就不再阐述。三、在信赖保护原则方面，检验检疫系统在实施 行政许可时应注意的问题针对过去的行政许可设定权不明确，许多行政机 关甚至行政机关内设机构都在设行政许可的问 题，将要实行的行政许可法明确规定， 只有全国 人大及其常

13、委会、国务院和省级地方人大及其常 委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以 依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机 关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。 检 验检疫系统作为国家机关的一个行政部门，依照 行政许可法的规定，也是没有行政许可的设定权 而只有行政许可的实施权。在实施行政许可时， 均要严格按照行政许可的7项原则，依法行政。 现仅就信赖保护原则方面应注意的问题进行简 要的探讨。 信赖保护原则的基本涵义是行政机关对自己的 行为或承诺应守信用， 不得随意变更， 不得反复 无常。信赖保护最具影响力和说服力并被较为普 遍接受的理由是法的安定性。我们在实施行政许 可时要特别注意行政行为具

14、有确定力、 拘束力和 执行力的特性， 行政决定一旦作出， 即受法律调 整和规制， 相对人对此是会予以信任和依赖的。基于这种信赖因素的存在， 我们理应充分认可并 保护相对人基于其信赖所生的利益， 禁止以任何 借口任意变更既有行政决定， 即使是“有错必纠 ” 也应予以必要的限制。 尤其是违法原因可归责于 自身的情况下，应当首先着眼于保护收益相对人 权利或者利益， 已经作出的行政许可原则上不得 自行撤销，在违法原因可归责于自身的情况下， 行政许可法并没有规定一律撤销，而是规定可以 撤销，并且规定， 撤销行政许可可能对公共利益 造成重大损害的， 可以不撤销。 行政机关撤销行 政许可， 被许可人的合法权

15、益受到损害的， 行政机关应当依法给予赔偿。 因为被许可人可能已经 基于信赖我们某项行政许可决定而合法投入大 量的人力、物力、财力，如果骤然撤销，行政相 对人的利益必定受损，理应赔偿。否则，行政相 对人一经提起诉讼，我们必定会败诉。另一方面, 当出现了不可归责于我们的客观原因。 如作出的 行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废 止，使得行政许可事项不再被允许， 也就是说原 来的法律、法规、规章准予从事某种活动，后来 通过修改或废止， 对这种活动加以禁止或者是对 原来法律、法规、规章规定的颁发行政许可条件 进行了改变，提高了准入的门槛，或者对许可范 围进行了调整，被许可人必须满足新的许可条件

16、或者对从事活动的范围作了一定限制， 因而对已 颁发的行政许可作出变更或撤回；或行政许可所 依据的客观情况发生了重大变化，行政许可随着 社会生活的发展也在不断发生变化，原许可行为 如继续存在将有碍于社会政治、经济、文化的发 展，甚至给国家和社会公共利益造成重大损失 的，行政许可机关可以依法变更或撤销原已生效 的行政许可。但值得注意的是在变更和撤回行政 许可时必须是出自于公共利益的需要而不能出 自于其他目的。且依法变更或撤回已经生效的行 政许可，由此对公民、法人或者其他组织造成损失的，也要给予补偿。这与我们以往的行政管理 实践中，可能有很大的差别，值得引起我们深思。 再者要避免 J人生病，众人吃药”