公共部门决策理论与方法概述

1、公共部门决策理论与方法宁夏党校公共管理教研部唐唐 利利学习的理念教育与培训 投入与产出书本与课堂 教师与演员盲从与无知 知识与能力学习与思考 学习的理念 克服思维定势 “伙计，你开过大奔吗？” “以牙咬眼” 学习的理念有标准答案吗？ 黑白斑马 水的沸点 水与春天具体与抽象（concrete and abstract） 概念是一种抽象。 定义（definition）:牙医、小说家、老师、博士、领导、人生（生存与经历）;奋斗与表演；生活、共产主义、公共、国家、government、政治、制度、政策、公共管理、政策分析 。等等。概念（如何定义）相近概念的区分：愚与笨伪与假效益、效率与结果如何抽象？抽

2、象舍异求同在一类事物中舍弃掉不同舍异求同在一类事物中舍弃掉不同的属性，概括出共同的属性。（简化和序化）的属性，概括出共同的属性。（简化和序化） 老头老头-男男-人人-动物动物-生物生物-（物体（物体-物物质质-存在存在-object） 思维越抽象，则越概括。思维越抽象，则越概括。公 共？公共利益、公共舆论、公共物品、公共服务、公共法律、公共部门、公共教育、公共责任、公共秩序、公共卫生何为公共？社会性特征：要求政府和社会 进行规范和干预；具备大家共同参与的条件和环境。如何区分公域和私域？伤害、养狗、生育、爱滋、吐痰-私人话语（空间）与公共话语（空间）公共权力与私人权力；公共物品与私人物品第一讲第

3、一讲 公共决策概述公共决策概述一、公共决策的基本概念公共部门的定义公共部门的定义 公共部门是指这样一种提公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。民的代表来决定的。公共部门的基本特点公共部门的基本特点 第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。 第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。 第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。 第四

4、，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。 第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。 非公共部门的基本特点非公共部门的基本特点 第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。 第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。 第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。 公共部门与公共部门与”非公共部门的区别非公共部门的区别 一是一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共

5、资源。 二是二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。 三是三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。第三部门第三部门 第三部门即公共企业或非政府公共机构，既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。 决策的定义 所谓决策所谓决策乃是在几个可能的方案中作一选择。决策论是用以描述决策过程并使其合理化的很多概念和方法。（现代科学技术辞典） 所谓

6、决策所谓决策是指思考“对策”（或称办法）以解决目前或未来问题之用脑行为。（哈佛管理丛书：企业管理百科全书） 决策的定义 决策决策是指公司或政府在确定其政策或选择实施现行政策的有效方法时所进行的一种经营活动，其中包括搜集必要的事实以对某一建议做出判断以及分析可以达到预定目的各种可供选择的方法等活动。（美国现代经济词典） 决策决策就是对未来实践的方向、目标以及实现方向、目标的原则和方法所作的决定。（决策科学基础） n1960年西蒙西蒙在其著作管理决策新科学中，明确地提出：“管理就是决策管理就是决策”。对组织管理中决策的地位提出了新的观念。 n任何组织的活动可以分为决策和作业两个部分。 n决策贯穿在

7、整个组织的各个层次和人员中。管理的核心就是决策。 管理就是决策管理就是决策 决策的特点决策的特点n时间上的超前性n内容上的优化性n观念上的决断性n方案上的可行性n实施上的过程性决策的特点决策的特点n决策的目标性 决策的可行性决策的选择性决策的适宜性决策的动态性n决策的特点决策的特点 目的性：任何决策都含有目标的确定 可行性：每个决策的方案都有一定的可行性选择性：决策的关键是选择，没有选择就没有决策 满意性：决策的原则是“满意”而不是“最优”过程性：决策是个过程决策的特点决策的特点1、目的性。、目的性。即是为了达到一定的目的。2、理智性。、理智性。是人们自觉的有意识的行动，是运用智慧的结果。3、

8、选择性。、选择性。是在两个或两个以上的方案中做出选择。4、风险性。、风险性。它具有一定的风险，这是环境的变化和人的认识的局限性所决定的。5、明确性。、明确性。它的目标、计划、数量、质量、标准等必须明确具体。6、实施性。、实施性。决策是一个把外部环境、内部条件和目标结合一起的过程，一旦作出决定要尽快实施。公共决策的含义公共决策的含义 公共决策就是政府针对需要公共决策就是政府针对需要解决的问题，在两种或两种以解决的问题，在两种或两种以上可能采取的方案中作出选择上可能采取的方案中作出选择的行为。的行为。 公共决策的特征公共决策的特征 政治性和目的性政治性和目的性 强制性强制性 政策性政策性 选择性选

9、择性 公共性公共性 非营利性非营利性 政策的概念政策的概念 政策一般是指个人或群体为实现一政策一般是指个人或群体为实现一定目标而确定的参与社会生产与社会生定目标而确定的参与社会生产与社会生活活动的行为准则。活活动的行为准则。 从政策科学的角度来说，政策是指从政策科学的角度来说，政策是指除个人决定之外的、由社会成员集体通除个人决定之外的、由社会成员集体通过一定方式做出的对特定地区和社会成过一定方式做出的对特定地区和社会成员群体具有共同约束力的行为规范和准员群体具有共同约束力的行为规范和准则，也就是指公共政策。则，也就是指公共政策。 一、政策的概念一、政策的概念1、若干典型定义、若干典型定义 拉斯

10、韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”； 托马斯戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”； 罗伯特艾斯通（Robert Eyestone）：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”； 戴维伊斯顿（David Easton）：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”；政策的内涵与特征政策的内涵与特征夏坎斯基（Ira Sharkansky）：“政府的重要活动即为公共政策”；詹姆斯安德森（James E.Anderson）：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”，而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取

11、的”。2、综合定义。、综合定义。界定为：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。中国学者对公共政策的定义中国学者对公共政策的定义 1、中国古代的政策观念、中国古代的政策观念 中国古代“政”和“策”两字是分开使用的。政，通常是指“政治”、“政务”，其本义具有规范、控制的含义。如说文解字注：“政者，正也”；周礼天官曰：“建邦之六典，四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民”。此“政”义为控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。“策”有两义：一一为为“策书策书”，释名注：“策

12、书教令于上，所以驱策诸下也。”相当于现代“政令”、“文件”、“规定”；另为计谋、策划，另为计谋、策划，礼记仲尼燕居“策，谋也。”因此，中国古代的政策就是治理国家、规范民众的谋略或规定。 2、当代中国学者的政策概念、当代中国学者的政策概念n刘斌、王春福：“政策是政治实体在一定的时空范围内为完成一定的任务所采取的政治行为，主要表现为行为规范、直接采取的行动和某种态度。”（政策科学研究第一卷，90页）n张金马：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”（政策科学导论）n伍启元：“公共政策是政府所

13、采取对公私行动的指引。”（公共政策）n陈振明：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法律、法令、措施、办法等的总称。”P43公共政策的概念 公共政策是国家机关、政治团体为了实现其政治目的，管理公共事务、配置公共资源和分配公共利益，制定和实施公共行为准则的过程和结果。国家机关、政党及其他政治团国家机关、政党及其他政治团体体公共政策的内涵公共政策的内涵公共政策主体公共政策的制定者和执行者公共政策客体公共事务，包括国家事务、社会事务、经济文化事业公共政策的目标取向实现一定的政治目标公共政策的过程制定和

14、实施政策的过程公共政策的内容是一种行为准则或行为规范公共政策的具体特点 利益倾向利益倾向 目标取向目标取向 权威性权威性 功能多样性功能多样性 价值相关性价值相关性 过程及阶段性过程及阶段性 时效性时效性（1）公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；（2）公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；（3）公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；（4）公共政策是一种行为准则或行为规范。 公共政策的基本特征公共政策的基本特征公共决策与政策的联系和区别公共决策与政策的联系和区别 联系：联系：具有政治性：目的是解决问题；具有政治性：目

15、的是解决问题；是人类高级思维活动；公共决策要靠政策是人类高级思维活动；公共决策要靠政策指导，政策要靠公共决策实现。指导，政策要靠公共决策实现。 区别：区别：主体不同；侧重点不同；角度方主体不同；侧重点不同；角度方法不同；作用不同；表现形式不同；实现法不同；作用不同；表现形式不同；实现方式不同。方式不同。 二、公共决策的要素二、公共决策的要素公共决策的要素公共决策的要素 决策主体决策主体 决策客体决策客体 决策环境决策环境 行政信息行政信息 决策方法决策方法 决策效果决策效果 “主体主体” 的概念的概念 哲学认识论：“主体”是指积极活动的、具有意识的、能动性的人。 管理学：管理主体是指拥有一定权

16、力、从事管理活动的人和组织。 政策科学：公共政策主体是指参与公共政策的制定、执行、评估与监控的人、团体或组织。“客体客体”的概念的概念 哲学认识论：“客体”是指人的认识和实践的对象，即客观世界（自然和社会）。 管理学：管理客体是指管理主体行为的承受者，包括人员（被管理者）、资金、物资、设备、信息、时间等因素。 政策科学：公共政策客体是指公共政策所处理的社会问题、所发生作用的社会成员（团体目标）。“主体主体”与与“客体客体”的概念的概念n哲学认识论：“主体”是指积极活动的、具有意识的、能动性的人。n管理学：管理主体是指拥有一定权力、从事管理活动的人和组织。n政策科学：公共政策主体是指参与公共政策

17、的制定、执行、评估与监控的人、团体或组织。n哲学认识论：哲学认识论：“客体客体”是指人是指人的认识和实践的对象，即客观的认识和实践的对象，即客观世界（自然和社会）。世界（自然和社会）。n管理学：管理管理学：管理客体客体是指管理主是指管理主体行为的承受者，包括人员体行为的承受者，包括人员（被管理者）、资金、物资、（被管理者）、资金、物资、设备、信息、时间等因素。设备、信息、时间等因素。n政策科学：公共政策政策科学：公共政策客体客体是指是指公共政策所处理的社会问题、公共政策所处理的社会问题、所发生作用的社会成员（团体所发生作用的社会成员（团体目标）。目标）。公共决策主体公共决策主体 公共决策主体：

18、直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。n立法机关立法机关n行政机关行政机关n政党政党n利益集团利益集团n公民（选民）公民（选民）公共决策客体公共决策客体 公共决策客体是指公共决策所发生作用的对象，包括公共决策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。n社会问题：社会问题：是人类社会要达到的理想状态和观察到的现实状态之间的差距，也就是各种各样需要解决的社会矛盾。n目标团体：目标团体：受公共政策规范、制约的社会成员。 公共决策环境公共决策环境公共决策环境及其构成公共决策环境及其构成n公共决策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。它包

19、括自然环境和社会环境。n公共决策环境的特点是：（1）复杂性和多样性（2）差异性（3）变异性社会经济状况社会经济状况n社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。首先，社会经济状况是一国或地区的政府公共政策制定的基本出发点。其次，经济实力是公共政策制定和实施的基本物质条件。再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期公共政策体系，特别是大量经济社会公共政策得以确定的主要依据。体制或制度条件体制或制度条件n体制是指国家机关、企业事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。它制约公共政策并为之服务，同时适应公共政策的变化。n体制或制度的作用是：一是体制在公共政

20、策制定过程中起着十分重要的作用。二是一项公共政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果与体制密切相关。三是体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会。四是体制制约着公共政策的执行。政治文化政治文化n政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。n政治文化的三个层次对公共政策过程的制约与影响：（1）政治意识（2）政治价值观（3）政治理想公共决策的要素公共决策的要素n行政信息行政信息n决策方法决策方法n决策效果决策效果三、公共决策的主要类型三、公

21、共决策的主要类型三、公共决策的主要类型三、公共决策的主要类型n个人决策和集体决策个人决策和集体决策 n定性决策和定量决策定性决策和定量决策 n程序化和非程序化决策程序化和非程序化决策 n中央决策、地方决策和基层决策中央决策、地方决策和基层决策 n经验决策和科学决策经验决策和科学决策 n确定性决策、风险性决策和非确定性决策确定性决策、风险性决策和非确定性决策 n战略决策和战术决策战略决策和战术决策 按决策对执行者约束程度分类n绝对性的决策 n决策的执行者必须严格执行的决策。 n在制订时要求有严格的决策程序和法定的通过方法。 n建议性的决策 n对执行者具有指导性质的决策。参考性决策。n其执行程度取

22、决于决策的质量和执行者的愿望。 按决策的动态性分类 n静态决策n单项决策或单阶段决策，是解决一项问题在一个时间阶段（或时点）条件下的决策。 n动态决策 n又称序贯决策，要解决一连串有密切关系的问题的决策。 n多级决策、多阶段决策 按决策目标的数量分类 n单目标决策n仅有一个目标的决策 n多目标决策 n存在两个或两个以上目标的决策 n社会经济系统中的决策问题，主要是多目标决策，多目标决策比单目标决策更具有实用价值。 按决策的自然状态分类 n确定型决策n决策时的自然状态完全确定掌握的条件下做出的一种决策 n非确定型决策n自然状态有两种或者两种以上，而各种状态出现的概率无法测定的决策问题 n风险型决

23、策 n介于以上两者间的决策（概率已知或可测） 按决策问题结构与程序分类 n程序性决策n又叫定型化决策或结构化决策。程序化决策要求所要解决的问题结构良好，可按固定的程式和方法进行。 n基本特征：目标函数、数学模型、最优方案 、固定程序和方法 。n非程序化决策n又叫做非定型化决策或非结构化决策。n非程序化决策所要解决的问题结构不良，无法用常规的程序和方法来进行。 按决策管理的主体分类 n单一决策 n又称为个人决策。n在选定决策的最后方案时，是由企业负有法律责任的领导个人直接做出选择的一种决策形式。 n群体决策n利用企业中的系统动力作为手段的一种决策形式。 n两种基本形式：即会议机构的决策和集体决定

24、的决策。 决策分析的类型 n按近代决策的基本理论 n记述性决策论（Descriptive Decision Theory）n规范性决策论（Normative Decision Theory） n按决策的层次 n战略决策（Strategic Decision）n管理决策（Administrative Decision）n业务决策（Operating Decision） 决策分析的类型n按决策对执行者的约束程度 n绝对性的决策（Absolute Decision）n建议性的决策（Constructive Decision）n按决策的动态性 n静态决策n动态决策 决策分析的类型n按决策目标的数量 n单目标决策n多目标决策 n按决策的自然状态 n确定型决策n非确定型决策n风险型决策 决策分析的类型n按决策的问题结构与程序 n程序性决策（Programmed Decision）n非程序性决策（Non-programmed Decision）n按决策管理的主体