乡镇为什么是民主化进程的“绊脚石”

1、乡镇为什么是民主化进程的“绊脚石财政压力下的乡村关系缘起笔者对乡村关系的关注始于1998年8月在湖北黄梅县 召开的“村治研究与实验研讨会”。在会上，有学者和民政 部门的实际工作者针对基层政府，尤其是乡镇政府在推进 村民自治工作中的消极甚至阻碍作用，情绪性地提出了用 中央和民众夹击地方的办法来推动村民自治工作。其中暗 含的意思就是基层政府，尤其是乡镇政府仍然愿意沿用人 民公社时期对村级组织的控制，不愿放松管制，从而成为 乡村民主化进程的“绊脚石”。由于会议召开时，村民委 员会组织法（以下简称村组法）并未正式通过，与会 者作为论据的经验事实都是村组法试行期间发生的， 因此乡镇政府的行为似乎可以理解

2、。但是在1998年底村 组法正式通过，“乡政村治”格局在法律意义上确认和强 化后，许多乡镇政府在处理与村级组织间关系上并没有多 大程度的转变，这一点可以在之后各地依据村组法开 展的村委会直选中乡镇政府屡屡违法干预、操纵选举上得 到很好地说明。改革的基本路向是市场化与民主化。乡镇 政府在村民自治工作中的消极与抵触无疑是逆潮流而动， 既违背党的政策和国家法律法规，又剥夺了农民的民主权 力，从而遭到农民的反对。那么乡镇为什么要继续其对村 的控制，从而在乡村民主化进程中扮演一个很不光彩的“绊脚石”的角色呢？其行动的内在逻辑又是什么？村民 自治背景下，新型乡村关系建构的基点何在？不弄清楚这 些问题，而是

3、简单地将原因归结为乡镇干部认识落后，因 私废公等，恐怕既不利于乡村民主发展，也不利于农村基 层政权建设。因此，本文力图在对湖北省长镇进行实地调 查并借鉴他人研究成果的基础上对前述问题作出回答。个 案：乡村关系的经验描述与初步分析长镇隶属于湖北省z 市，位于汉江中游，属江汉平原向鄂北山地过渡地带。该 市气候属北亚热带季风气候。东西平均宽约18公里，南北 长公里，总面积275平方公里。地势北高南低，平均海拔 6575米。境内有长河自北向南纵贯全镇，并建有水库一 座。长镇分为四个管理区，辖16个村，134个村民小组。 人口总数为20865人，劳力8436人，其中男劳力4440 人，女劳力3996人。

4、有耕地50647亩，其中水田44704 亩，旱田5943亩，人均耕地约亩。较为优越的自然条件使 长镇发育成一个典型的农业乡镇，多数所谓的乡镇企业也 都是农业领域的“绿色企业”，如林场、果园等。为了了解 长镇乡村关系的实际情况，我们对镇干部邓某进行了访谈 请她详细的讲述了长镇最近一届村支部与村委会换届的情 况。1 .选举过程中的乡镇控制长镇的“两委”换届是在z市1999年9月下达“两委”换届的文件之后开始的，于1 999年11月结束。当时镇里也就此发了文。镇里首先组织 对村里进行考核，包括两个方面：一是上一届村干部的工 作成绩，工作方式方法和群众的反映；二是就下一届村 “两委”候选人的情况进行民

5、主推荐。推荐是由村支部实 施的，首先要座谈党员，了解民意。村委会看上去有很大 自主权，但是村委会组织法规定：村委会对村支部负 责。村支部又对谁负责？村委会主任一般是村支部委员，这样便于控制。下去考核时，我们带着一定的目的，去作 引导工作，不能直接说选谁，不选谁。包村干部是选举领 导小组成员。我在杨村（邓某包的村）座谈了 8位党员。 有的农民很聪明，会顺着领导的意思讲。在征求党员意见 时，大部分都说现任（村）干部“还可以”，也有些人反映 现任（村）干部有经济问题，这可能会对班子调整有影响。 村委会选举难控制一些。（因为）村委会实行“海选”，各 小组在全村范围内提名候选人。（因此）要保证镇里认可的

6、 委员（候选人）在第一轮选举中胜出。由村干部包组，配 合组长开展工作。可以利用宗族的影响力。宗族的影响力 不是很明显，但是在选举中可能表现出来。选出来的干部， 对乡镇里的工作要有帮助。跟镇里唱反调，绝对不行。宗 族影响力大的村，宗族里一定有一个人在村里当干部。（当 然）绝对不允许出现宗族领袖和镇里看中的人竞争（村干 部）的局面，一定要消灭在萌芽状态之中，可以让宗族领 袖做副主任候选人。对差额的人选也考虑很多，让村民一 看就知道该选哪个。大部分工作在候选人出来之前就做了， 选举开始后只是一个程序问题。如果觉得局面无法控 制（指不能确定乡镇中意的候选人顺利当选），我们就会做 另外一个候选人的工作，

7、让他退出选举。我们提出的候选人不可能没有一定的群众基础。 ，内定候选人的演讲稿我们都要把关。2.挑选村支书的（内部）标准第一，保 持（村班子）稳定，以原任支书为好；第二，有丰富的工 作经验；第三，群众基础较好；第四，以前的工作成绩， 主要是考核各项任务指标，如合同款、粮食入库、计划生 育和社会治安等。衡量村支书工作好坏的标准，主要是看 各种税费收缴的怎么样。搞林果基地、乡镇企业和多种经 营，最终都是希望村里有钱好上交。让农民富起来，有钱 交。3.乡镇的目的选出的村官对乡镇负责，要积极完成上 级（乡镇）交给的各项任务。现在农村工作“第一难”是 款（税费）难收。计划生育工作不再是第一难的重要原因

8、是经济原因一一养不起。各种任务中首当其冲的是税费， 现在义务工很少，很多都折钱（以资代劳）。完成各项任务 主要是钱，该上交的钱交上去后，（乡镇）就说你工作做得 不错。计划生育和社会治安（有一票否决权）的工作在镇 里都不算难。乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。（文中着重号由笔者加注）“两委”换届 的情况表明，长镇的乡村关系与人民公社时期的乡村（公 社大队）关系己经有所不同，具有了后公社时期的一些特 征，比如乡镇不再是直接任命村委会干部，而是通过直接 选举产生村委会干部。但是，这种乡村间关系离制度意义 上的“乡政村治”还有很远的距离，就村干部的产生而 言，很大程度上还取决于乡镇

9、的意见。长镇的干部甚至已 经学会了在直选的背景下，如何通过合法的选举来达到控 制村委会人选的目的，“大部分工作在候选人出来之前就做 了，选举开始后只是一个程序问题”。除了人事控制外， 长镇还通过以下办法加强对村级组织的控制。1.村帐乡管 长镇所辖各村的账目统一由镇经管站管理。每月月初，各 村会计都到镇经管站做帐，未经经管站审核不得入帐，同 时上报各村收支细目，便于乡镇核查。2.签定目标责任状 每年年初，市里都要和镇里签定年度两个文明建设目标责 任状。之后，镇里也要与村里签定目标责任状，将目标分 解到各个村，年终进行考核结算，奖优罚劣，并与村干部 的工资挂钩。3.决定村干部报酬。按照村组法，村干

10、 部的误工补贴必须由村委会提请村民会议讨论决定，但是 在长镇，村干部的工资（而不是“误工补贴”）是由镇里决 定的。在长镇人民政府办公室关于印发1999年度农村干 部工资的通知中，对村干部工资构成、标准和支付渠道都做了详细规定。按照这个通知，该镇1999年度村干部工 资中最高的是4701元，最低的是3049元，大约相当于当地 农民人平纯收入的一2倍。但是能否获得这笔收入和获得多 少收入取决于两个条件：一是能否当上村干部，二是年度 目标责任完成的情况，前者决定能否获得这笔收入，后者 决定收入多少。由于村干部的产生在很大程度上仍然取决 于乡镇，而目标责任制的又是由乡镇下达和考核的，因此 村干部报酬的

11、决定权实际上是在乡镇而不是村民手里，尽 管是村民而不是乡镇负担这笔开支。对长镇乡村关系描述 和分析支持了村委会直选之后，乡镇仍然在延续对村级组 织的控制，从而成为民主化进程的“绊脚石”这一判断， 然而乡镇为什么要扮演这种角色依然没有充分的答案。不 过，在镇干部邓某的谈话中，己经给出了这一问题的初步 答案：“选出的村官对乡镇负责，要积极完成上级（乡镇） 交给的各项任务”。而“现在农村工作第一难是款（税费）难收各种任务中首当其冲的是税费完成各项任务主要是钱，该上交的钱交上去后，（乡镇）就说你 工作做得不错。计划生育和社会治安（有一票否决权）的 工作在镇里都不算难。”总之，“乡镇只所以控制村干部的

12、选举产生归根到底是出于财政压力。”邓某的话可能有些以 偏盖全，但是至少我们可以把她的话理解成：财政压力是 影响乡村关系的重要变量。那么，邓某所言的财政压力是如何产生的呢？对这个问题的解释有很多，但是笔者以为，现行财政体制分税制的不完善和行政体制“压力型体制”的双重作用是造成乡镇财政困境的制度根源。“分 税制”与“压力型体制”：乡镇财政困境的制度根源1 .分 税制与乡镇正税收入不足改革开放以来，我国财政收入中 “两个比重”（财政收入占gdp的比重和中央财政收入占全 国财政收入的比重）持续下降引起了中央政府对“国家汲 取能力”下降的深深忧虑，最终导致了 1994年分税制改革 的出台。这是我国建国以

13、来力度和范围最大，影晌最为深 远的一次财政制度创新，是建立和完善与社会主义市场经 济相适应的财政体制的重要步骤。实行分税制后，“两个比 重”逐年下滑的局面得到遏制和扭转。但是，从目前分税 制实施的情况看，其对农村乡镇财政税收收入造成非常不 利的影响，正税收入不能满足乡镇财政支出需要。因此， 地方干部对分税制的评价是，“中央财政很好过，省级财 政也好过，地（市）财政可以过，县乡两级真难过”。宄其 原因主要有以下几个方面。一是，乡镇税制结构不合理， 主体税种不突出。所谓主体税种是指复合税制结构中居于 主导地位和起主导作用的税种，一般具有税收收入的可靠 性、调控经济的主导性、税收制度的稳定性等特征。

14、就乡 镇财政而言，以前好的税种都被上收了，如今乡镇本级税 收收入主要有工商税、企业所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。显然，非农产业发达的 地区可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，而对于 以农业为主的地区来说，其对农业税和农业特产税的依赖 程度较高。以长镇为例，从下表可以看出该镇税收收入对 农业税（含耕地占用税和契税）和农业特产税的依存度很 高，两者合计占了财政责任目标的。由于农业税和农业特 产税是根据农业经营收益来征收的，对于目前我国的农业 技术来说，大多数农户还是靠天吃饭，极不稳定，如果按 照田亩大小和历史产量做征收依据，那么就会弱化农民从 事农业生产的积极性。因

15、此，农业税和农业特产税作为乡 镇主体税种是不适宜的。但是在税收立法权和税收政策制 定权仍然高度集中于中央的情况下，乡镇无法因地制宜地 开征新税，合理安排财政预算与管理，调控乡镇经济社会 发展。长镇2000年责任书财政数据指标（注：此表由长镇 政府办公室提供）二是，政府间税收收入上移。在分税制 下，作为主要税种的增值税收入的75%上交中央财政，剩余 的25%则由各级地方政府分成，其他一些重要税种的收入或 全部归属中央，或在中央与地方、地方各级政府之间进行 分成。同时，中央与地方政府以及地方各级政府之间的收 支范围和权限缺乏法律的明确界定，是靠相互交涉决定的 而且不断改变。乡镇政府是最基层的政府组

16、织，在各级地 方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，在 利益机制的驱使下，各级地方政府为了保障各自的财政收 入，满足其支出的需要，不得不采取层层下压的策略，尽 可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力 大的税种，全部或高比例地上收，这样势必造成作为最基 层一级财政的乡镇税收收入的减少。三是，财政转移支付 制度不完善。乡镇正税收入包括本级税收收入和上级通过 转移支付对乡镇的财政补贴。中央财政通过转移支付弥补 地方财政本级收支缺口，是分税制国家的通常做法。可是 乡镇财政获得的上级转移支付的财政补贴是非常少的。据 任宝玉在河南某乡的调查，转移支付只占该乡1998年预算 内包干收入

17、的3%。王绍光将其原因归结为中央和乡镇的直 接上级县政府的财力不足似乎并没有切中要害，更主要原 因是现行转移支付制度的不完善。其一，中央财政的调节 地区间差距的财力并没有随着中央财政收入的增长而相应 增长。由于分税制改革是在保证地方既得利益的前提下进 行，中央政府对地方的转移支付大多是通过税收返还的方 式进行的，这样做固然保证了每个地区的既得利益，便于 改革的推进，但是中央政府就只能够用十分有限的收入增 量来考虑地区间的平衡，因而中央财政在解决城乡差距、 地区差距上的作用就难以有效发挥。其二，我国财政转移 支付中存在转移支付形式不规范，各项专款过多，且缺乏 程序化、公式化的分配办法，随意性大，

18、转移支付功能弱转移支付办法不完善等问题，从而使转移支付很难发挥平 衡乡镇财政收支的作用。2.“压力型体制”与乡镇财政支出扩张“压力型体制”是荣敬本等人在河南省新密市研究 县乡两级政治体制改革后，提出的一个概念。宄其实质，“压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合产物。“压力 型体制”对乡镇财政支出构成了持续的扩张压力。首先，“压力型体制”导致各级政府将事权下移，最终都落在行 政链条最低端的乡镇头上，加重了乡镇财政支出负担。一 是体现在各级政府将本该由本级政府承担的职责（事权） 交给下级政府去做，从而将支出责任下划。以农村义务教 育为例，乡镇政府承担

19、了绝大部分责任。就长镇而言，长 镇教育战线现有公民办教师（含离退休教师）386人，其中 公办教师256人，离退休34人，在编民师68人，临时代课 教师28人，2000年工资共需万元。仅教师工资一项所需支 出就与该镇正税收入相当。二是体现在一级政府接到上级 下达的指令后，一般都要“打提前量”，将各项计划指标按 一定比例放大，然后再分解给所辖各下级政府。下级政府 接到指令后，再次放大，然后再分解给下下级政府。民谚 中所谓“一级压一级，层层加码，码（马）到成功”说的 就是这个理。从省到市，市到县，县到乡镇，这层层加码， 最后都落到乡镇头上。其次，“压力型体制”要求机构“上 下对应设置”的原则导致机构

20、编制膨胀，增加了乡镇行管 费用支出。为了保证各项指标的完成，上级往往以拨款和 物质相威胁要求下级政府设置对应机构，结果乡镇也设置 了七站八所，造成机构林立，人员臃肿，少的乡镇7080人，多的乡镇2多人。设机构，增人员就，就需要相 应地增加办公经费和人头费。其三，“压力型体制”使乡镇 政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压 力。为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标， 乡镇政府往往介入竞争性生产领域，“上项目”，大办乡镇 企业，提供“越位”公共产品。为了在短时期内使城镇建 设等各项公共事业取得实质性进展，在全县乃至更大范 内取得好名次，争得好声誉，乡镇政府往往不顾实际情况 和财

21、力条件，修广场，建市场，大搞“面子工程”、“形象 工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的 事情，在最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，必 然进一步加大了乡镇财政支出压力。这样，一方面是分税 制后的正税不足，另一方面是“压力型体制”下的支出扩 张，其结果是乡镇财政收入与支出的差额越来越大。据 中国财政年鉴统计，1993年，全国县乡两级财政收支 赤字为亿元，1994年扩大为亿元，1995年扩大为亿元。这 几年县乡两级的赤字更大。为了平衡乡镇财政日益扩大的 赤字，理论上可能的政策选择有六种：（1 ）在现有财政体制 不变、地方政府征税权力不变的情况下，加强税收征管工 作；（2）赋予乡

22、镇政府设税权，增加地方征税权力；（3） 加强财政转移支付，增加中央政府和上级政府的转移款； （4）明确乡镇政府职能，减少地方政府支出；（5）通过融 资，借钱吃饭办事。（6）寻求各种非税收入。就办法（1） 而言，现在乡镇对税收的征管工作已经十分重视，许多乡 镇甚至把其当作中心工作，因此在乡镇经济没有迅速发展 的前提下，通过加强征管促进增收的潜力较小。第（2）和 （3）种选择并不取决于乡镇，而是由中央和上级政府决定 在“压力型体制”下，第（4）种选择也不可行。这样，前 面四种选择要么不可行，要么对乡镇财政的增收十分有限 因此，乡镇实际可用的办法就只剩下借债和寻求各种非税 收入上。正因为如此，现在许

23、多乡镇财政一面是负债累累 一面是农民负担不断加重，成为威胁乡镇财政安全的两大 “毒瘤”。现在很多乡镇，特别是农业地区的乡镇财政负债 累累，入不敷出。乡镇负债到底有多少，现在还没有权威 的数字。仅据农业部1997年对10个省的一项调查显示，乡 镇平均负债规模已经达到400万元。全国现有43311个乡镇 据此计算，乡镇负债的总额近2000个亿，并且近年来还有 不断增长的趋势。借债只是权宜之计，总是要还的。对绝 大多数农业地区而言，工商税、企业所得税税源很少，乡 镇偿还欠债的钱最终还是要落在广大农民头上。因此，如 何从农民手中把钱收上来就成了乡镇平衡财政收支的关键。 村民自治：民主与乡镇财政动员能力

24、作为现代国家制度重 要支柱和标志的民主制度与财政密不可分。当年英、法等 国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就 是因国王必须就征税问题与"纳税大户"（后来随民主的发 展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生 的。也正是在"无代表，不纳税"的基础上形成的纳税人认 同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大 的实际征税能力。如此说来，民主制，至少是议会民主制 是统治者为了提高征税能力的产物，换言之，也就是民主 政治能够提高政府的财政动员能力。既然如此，为什么中 国的乡镇政府要弃村民自治这一有中国特色的社会主义基 层民主形式而不用

25、，而偏偏要如前文谈到的那样违法地扮 演一个“绊脚石”的角色呢？这样做的逻辑宄竟在哪里呢? 在对长镇政府干部邓某的访谈中，她谈到这样一个观点：乡镇之所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压 力。在我理解，这其中隐含的意思是村民自治及村委会民 主选举会弱化乡镇财政动员能力，不利于乡镇完成税费征 缴任务。那么，乡镇为什么会得出与理论分析相反的结论 呢？要理解乡镇看似反常的行为，还得从财政制度入手，不仅要了解乡镇正式财政制度安排，还要掌握乡镇财政运 作的实际。乡镇财政的收入可以分成三个块：第一是预算内收入，主要是各项税收组成；第二是预算外收入，主要 以各种附加税为主，如农林特产税附加、教育事业费附

26、加 等；第三块是乡镇自筹经费，包括隶属乡镇政府的企业向 乡镇政府缴纳的利润，乡镇向辖区内农村居民收取的各种 费用，包括乡镇统筹收入、各种集资捐款收入和罚没收入。 前面两项收入也可称为体制内收入或者习惯上所说的“税”， 每三块可以称为体制外收入或习惯上所说的“费”。相比 而言，体制内收入有财政法律法规作为依据，而且其管理 也较为规范，因此乡镇的自由裁量空间较小。而体制外收 入是乡镇通过行政隶属关系来实现的，收支具有相当大的 随意性和主观性，因此乡镇的自由裁量空间较大。因此， 乡镇往往非常愿意在乡镇自筹资金上下功夫，来满足自己 的财政支出需求。加之作为“纳税人”的农民无法通过现 在的制度安排对乡镇

27、行为进行有效制约，又难以通过自由 流动，“用脚投票”来约束乡镇政府行为，因此，乡镇可以 根据其财政支出需要来决定财政收入。如此，“乱收费、乱 集资和乱罚款”也就不可避免和愈演愈烈了。乡镇财政实 际上己经退化为“量出为入”，而离一级国家财政相去甚远， 与公共财政更是不着边际。因此，从乡镇财政运作的实践 来看，乡镇政府便拥有了 “实际定税权”。即使是“ 三提 五统不得超过上年农民人平纯收入的5%”的政策“高压 线”，乡镇也可以通过提高农民人平纯收入的办法来突破政策限制。但是，乡镇的“实际定税权”是不具合法性的，既与国家的政策法律相违背，又没有建立在“纳税人”一 一广大农民同意的基础上。因此，为了维

28、护“实际定税权”， 乡镇一方面要利用其作为上传下达中介的地位节流国家和 农民之间的信息交换，另一方面势必要保持对农民的行政 控制。然而，村民自治的实行显然是不利于对农民的行政 控制的。村民自治进入乡村社会必然会带来乡村原有权力 结构的变化，乡镇对所辖农村区域内原有的行政管制权会 有一部分逐渐让度给广大村民和村级组织，演化成为村民 的自治权力。同时，乡村政治领域内的变化必然会在财政 领域得到反映。首先，面对巨大的财政压力，乡镇如果真 正通过村民自治这种民主形式，来解决财政动员问题，就 会出现一个它不愿看到的结果：原来由乡镇独享的“实际 定税权”就变成了收缴双方乡镇政府与农民共享。就 农民而言，当

29、然希望自己少交税费。一方面他要求国家不 增加税收，另一方面要求国家不断增加社会福利的产量。而村民自治正好为农民表达自己对公共品的需求提供了制 度化的渠道，这样乡镇在“征税”时不得不考虑村民的需 求偏好。农民也因此获得了交什么“税”和交多少“税” 的部分决定权。这样，原来由乡镇垄断的“实际定税权” 就变为乡镇和农民分享，至于分权的比例则取决于双方的 谈判地位和能力。村民自治恰恰会导致农民组织化程度的提高，从而带来其与乡镇进行谈判地位的提高。虽然“较 小的集团（特权和中介集团）常常能战胜大集团”。可是与 战胜如“马铃薯” 一样分散的农民相比，乡镇战胜组织化 的农民所付出的成本更高，损失的“实际定税

30、权”也就越 大。这显然是乡镇所不愿意的。其次，村民自治会弱化乡 镇税费征管权。在广大农村，乡镇干部直接征收税费是非 常普遍的现象。乡镇征收自筹资金是应当的，但是乡镇政 府直接收税就显然违法越权了。根据财税体制安排，乡镇 预算内的农业税收（包括农业税、农林特产税、耕地占用 税、契税、牧业税）由乡镇政府的财政部门征收，工商各 税、企业所得税、城市教育附加税、屠宰税由地方税务所 （分局）征收。因此，乡镇政府并不是前述各项税收的法 定征收机关，因此既无权力也无责任征税。那么，乡镇政 府的干部为什么要充当“税官”的角色呢？这又要从分税 制和“压力型体制”上找原因。分税制后，中央财政和地 方财政“分灶吃饭

31、”的性质并没有改变。我国绝大多数县 市是“吃饭财政”，而农业税收是地方财政收入的主要来源， 农业税收一旦出现缺口，干部工资就难以按时发放。可是， 在我国农村目前生产水平和农村经营制度下，农业税税源 分散，税额小，征管难度大，征收成本高，单纯靠财税部 门征缴农业税收，无法完全征缴到位。特别是屠宰税和农 业特产税，根据国家规定要据实征收，其征收要面对千家 万户，税源核实难度大，据实征收委实不易。不得已，县 市政府就通过“压力型体制”将农业税收的主要任务下达 给乡镇政府，依靠行政手段来强化征收力度，并制定了严 厉的奖惩办法。不能如期完成的，县市财政停发乡镇干部 的工资；按时足额完成的，则按比例返还数

32、量可观的税款 而且在有些县市领导看来，税收征缴如何，还是考察乡镇 干部工作能力和政绩的重要标尺。因此，为“吃饭”计， 为“发展”计，乡镇的领导干部们不管是否违法，都要尽 力拼命地收税。于是“乡官”就事实上成了 “税官”。然而，面对几百平方公里内几千上万户农民，乡镇政 府与农民之间仍然存在交易费用过高的问题。因此，乡镇 也就将税费征缴任务进行分解，根据人口、土地等确定每 个村的税费征收任务，由村干部负责征收，而乡镇干部一 般不直接面对农户收款。而村干部在接到乡镇下达的税费 征收任务后，通常也会召开村组干部会，将任务进一步分 解到村民小组。这样，在征税主体乡镇政府与纳税人农民 之间还有两个环节：行

33、政村和村民小组，这样乡镇征税链 条就体现为：乡镇政府一行政村4村民小组4农民（户）。 这样一个征税链条实际上是行政层级里“压力型体制”在 乡村社会的延伸：中央省-*地（市）4县（市）一乡镇 行政村一村民小组-*农民（户）。正是这样一个自上而下 的链条保证了政府对农业各项税收的征收。但是这个链条 的上下两端却有所区别。乡镇以上征税链条的维持和运作 遵循的是下级服从上级的行政逻辑，但是这个逻辑在后公 社时期却不能适用于乡镇以下的链条。因此，乡镇在沿用 公社时期的行政命令的同时，还往往会采取其它办法来调 动村干部的征税（费）积极性。一是，物质激励。主要有 四种：（1）税收提成或手续费；（2）颁发奖金

34、；（3）与工 资挂钩；（4）吃喝招待。二是，包村驻点。乡镇机关领导 干部从书记、乡镇长到一般工作人员，大多都有自己负责 的村（包村），其职责主要是上传下达，督促检查。三是， 私人间感情。通过个人交往，乡镇干部与村组干部建立起 互惠的私人间感情。在乡村社会里，良好的私人间感情是 工作的助推剂。四是，帮助“拔钉子”。征收税费工作中 出于各种原因总有一些村民拖欠甚至拒绝交纳，村干部又 往往碍于乡里乡亲的情面或者担心村民报复，不愿意“得 罪人”，用强制的办法征收。对此，乡镇往往也给予充分理 解，一般会自己充当“恶人”，集中清理“钉子户”。当然 在各种措施里，“最重要的是行政压力”。但是，村民自治 的推

35、行却会减轻乡镇政府对村干部的行政压力，从而可能 会打破整个征税链条的完整性。村民自治的实行会使村委 会干部授权来源发生变化。村委会干部再不是由乡镇任命 而是由村民直接选举产生。这样村委会干部的授权来源就 不再是“自上而下”的乡镇政府，而是“自下而上”的广大村民。其权力性质也会发生相应的改变，由行政权变成 自治权。授权来源和权力性质的变化必然会对村委会干部 的行为发生影响。村委会干部会由以前主要执行乡镇命 令，完成乡镇下派的任务，维护乡镇的利益，转而更多地 是执行村民会议的决议，代表村民的利益，为村民提供社 区公共服务。也就是说，村委会干部会由以前主要扮演乡 镇政府“代理人”的角色转而更多地扮演村民“当家人”的角色。特别是当乡镇交给村委会办理的事情与村民利益 相抵触时，村民委员会往往会站在村民的立场上，而村民 亦可以通过其自治组织表达自己的利益偏好甚至抵制这些 于己不利的事情。就征收税费而言，农民往往对其中的