从环境保护法角度浅析排污权交易制度

1、    从环境保护法角度浅析排污权交易制度    秦杨摘 要：随着我国经济的不断发展，环境污染也在不断的加重，一种将环境资源使用权商品化的排污权交易制度应运而生。排污权交易是在污染物排放总量一定的前提下， 利用市场机制允许企业之间将对环境资源的使用权即排污权像商品那样进行交易， 以此来控制污染物的排放，达到减少排放量保护环境的目的。环境使用权交易制度起源于美国，它一直被认为是一项法律化的经济手段1。在承认排污权交易为我国试点地区带来环境效益的基础上，我们也应看到这一制度在实施过程中存在的种种问题。正文通过对排污权交易制度在我国存在的缺陷和问题，从立法层面

2、提出了应对措施，以求排污权及其交易制度能够更加完善，在中国得到更广泛的实施。关键词：排污权交易 立法建议排污权，又称环境容量资源的使用权，是企业等排污单位通过行政申请在获得环境行政部门的许可后，按照许可证指定的范围、时间、地点、方式和数量等内容进行排污的权利。它是对环境容量资源的一种无偿利用，在对环境造成污染时，行政机关又可以通过污染收费制度进行以“罚”为目的的行政措施。在过去，生产力水平不是很发达，人口不如现在众多，市场竞争不是那么激烈，环境容量资源也比较丰富，能同时满足人们的生产生活需要，一度被认为是取之不尽、用之不竭的免费材料。随着生产力的提高由于经济的不断发展，企业等排污单位的数目也在

3、不断的增多，为了发展经济企业的排污量也在相应的的增加，直到某一行政或特定地区的排污量超过了特定的环境容量，环境资源再也难以容纳人类排放的各种污染物时，环境容量变成了一种稀缺资源，只有稀缺资源才有交换价值，才能成为一种商品。研究排污权交易制度的起源、在我国的实施现状、问题及应对措施进行分析，具有重大意义。一、排污权交易的历史发展（一）排污权交易的定义排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪60年代末提出。美国政府通过签署排污交易政策总结报告书，全面的阐释了排污交易政策的原则。主要包括“泡泡政策”、“总量控制”、“排污补偿”、“排污剩余量的银行贮存”四个方面。美国的排污交易政策，简单来说，就是

4、将一定区域内的排污单位或者机构看做一个泡泡，总量控制就是行政机关规定限制泡泡里的排污总量是一定的，为了不超过排污总量的限制，将排污权进行经济化并允许其在泡泡内或者与另一个泡泡间进行排污剩余量的交易，也有排污剩余量充足的企业单位等将它以信用形式贮存在银行里，别的企业需要时可以直接去银行购买，总之是为了在经济发展与环境保护之间寻求一种平衡和支撑，降低排污成本发展经济的同时也保护环境。（二）排污权交易的起源及发展随着环境污染日益严重，环境容量一定的情况下，环境资源已日显匮乏，环境容量已经从一种公共产品变成了一种需要私人有偿使用并相互竞争的资源，这就为环境使用权的交换价值提供了基础。为环境容量的使用定

5、价，排污者需要通过经济和理性分析，需要为自己的排污付出经济代价，而不仅仅是排污收费，一种在污染物无限制排放并严重污染环境后通过行政的处罚来治理。它更是一种事前的价格限制，当排污也被计算入成产成本时，商人通过其本性自然会尽量降低这部分的成本，我国通过借鉴美国环保局的这一政策并结合中国的国情，决定在部分地区进行试点实施此项制度，通过实行，取得了一些成效。（三）排污权交易的意义排污权之所以能够存在并在我国得以发展，与它的经济价值、环境价值是分不开的。它可以促进排污者积极去解决自身排污问题，把自己行为造成影响的外部性内部化，督促其权衡经济发展与环境保护的关系，减轻国家的负担，增加治理环境问题的资金，对

6、环境保护起着不可忽视的作用。尤其是对环保主义者，这一政策更是一种完美的环保方式。企业排污变主动为被动，甚至可以渐渐的在实施过程中，减少分配的环境容量，这是一种创新性的进步。二、排污权交易在我国实施面临的问题固然，排污权的建立和交易对我国试点地区的经济发展和环境保护起到了一定的作用，但我們也应该看到这一政策在实施过程中的问题，既包括已经显现的问题也包括潜在的问题，我们都要考虑到，这样才能为这一政策更好地为经济和环境服务创造条件。笔者认为在排污权交易实施的过程中有许多不得不考虑的基础性问题。第一，排污权交易是以一定的环境总量为前提的，那么，环境总量又是如何确定，如何在“泡泡”和“泡泡”之间分配？一

7、个“泡泡”中的企业数量不止一个，那么在不同的企业间，行政机关对企业排污权的初始分配要如何进行才能合理、公开、公正、公平、效率化？后续的监测和评价效果体系如何建立？在经济实力不同的排污单位之间，可能在相同的排污使用权中，竞争能力不同，从而会出现有的小型企业在竞买过程中劣势显现，可能不能得到为了多余排污而需要的环境使用权，为了自身的生产发展又不得不向环境排放污染物，这样的矛盾如何调和。第二，虽然现行法律有规定“排污许可”、“排污收费”等制度的实行程序等，但是对企业来说这样的成本并不是很高，那么会不会有企业并不通过购买环境使用权来排污，而是主动地去大肆生产排放污染物，然后靠行政机关的处罚措施来向其缴

8、纳罚款，这样一来，环境还是一如既往的被破坏，总量控制对它们而言已没有任何意义？排污权交易的基础是排污许可，那么既然排污权作为一种商品，应该如何去定量定价？要谁去定价，是排污权的所有者还是许可者或者政府？也就是说，定价机制是靠交易主体的自由意志还是政府干预？排污权作为一种交易的标的，如果在企业间的交易过程中，双方或者一方并没有遵循诚实信用原则，那么违约责任是什么？如果产生了纠纷，那么解决纠纷的机制是什么？如果不能私力救济，只有求助于司法手段时，这一行为可诉与否？如果可诉，法官除根据事实进行分析外，确定法律责任并进行司法判决的依据是什么？排污权交易可能还会造成一种两极分化的情况，如竞争力、实力强的

9、企业，有更多的资金来通过研究和使用更先进的排污技术来减少成本创造更大的收益，而小型企业因为自身局限性，可能在竞争过程中产品的成本相对更高，而竞争力又会下降，由此形成一种恶心循环，逐渐分化，强弱企业之间的差距更加大，小型企业甚至有破产危机。 第三，环境监测体制并不是很健全。如何确定泡泡中的每个企业排污的具体数量并不是一件容易的事情。由于排污权交易是一种平等的交易，那么也意味着地方保护主义者并不会得到排污收费制度实行时会得到的行政罚款，使得泡泡中企业间或者泡泡间的交易也许会存在着一些困难或阻碍。在交易的主体、程序等都不明了的情况下，如果环保主义者把一个泡泡内一些企业的排污剩余量全部购买，而需要排污

10、的企业无法排污，这样的尴尬状况要怎么处理？可否允许这样一些群体任意购买排污权，只要它们有足够的资金和财产？这样是不合理不科学的，就像前文中提到的环保主义者，他们的本意并不坏，但是他们的购买行为可能会给企业的发展造成阻碍。应该有完整的法律规定来对上述的种种实在和潜在问题进行规定，而不能片面的只是为了环保而扼杀经济发展。三、针对我国排污权交易的实施问题提出立法建议（一）应立法明确排污权总量的确定原则和初始分配方法。排污权的基础即为泡泡中被分配的总量是一定的。总量的控制和分配，不仅需要立法层面的规定，也需要在技术层面上对其进行相对精确的测量和分配。再就是一个特定地区环境总量的分配机制问题，我认为应在

11、鼓励经济发展的同时结合该地区环境现状，以维持既有环境现状为目的，进行有偿分配。若实行一段时间后总量在泡泡内和泡泡间有所改观，届时可出台相应的法律法规，弥补之前环境总量较少的地区或者相应减少环境总量较多地区的容量。（二）立法应确认交易对象即排污权的法律地位，构建排污权交易的法治基础。排污权是一种对世权，即权利主体之外的任何自然人或法人团体等都负有不得加之干涉的义务（这里的排污权必须是建立在合法取得的基础上）。如果因为地方阻碍或他人恶意阻挠导致权利无法正常实现，法律应对其加以约束，或规定相应的责任来使其承担因侵犯他人权利导致的法律后果。权利主体对排污权的行使一个重要的方面就是排污权交易，法律应当明

12、确、全面地规定排污权交易程序，切实保障交易市场的正常运转。包括以“诚实守信”、“平等公平”等基本原则为指导，反对以自身强势垄断市场，同时也应对交易主体违约后果和解决纠纷的机制进行规定，另外还要注意排污权交易的排污量具体数量和同一主体一定时间内购买的排污总量应当得到限制，以防止少数人过分或恶意揽断排污权。若排污权交易出现供不应求的情况，可以设立拍卖程序，提高排污成本，刺激商人改善排污技术，从而减少对环境的进一步破坏。（三）法律应当规定主要以政府为代表的行政机关在排污权交易过程中的法律地位。由于在排污權这一概念成立之前，企业等排污者的排污行为主要通过向政府申请并被许可，着重在超过当地环境总量后交费治理的方式来进行，排污权与行政机关有着密不可分的关系。法律可以通过规范政府行为，充分发挥政府优势，利用其权威性和自身便利性来为广大的潜在排污权交易主体提供信息，使得交易主体之间的交易成本降低，使得交易更便捷，更健康。当然，在交易的过程和排污权的实施中，法律应赋予环境保护行政部门权力，及时做好环境监测和监督，确保企业自身排污达到与排污权指标相应的标准。（四）法律应引用环境法的基本原则之一即公众参与原则来鼓励一个泡泡内的当地居民来参与对泡泡内排污者的监督，发现违法现象及时举报，切实维护自身利益，