论现代化进程中乡村治理的路径选择

1、论现代化进程中乡村治理的路径选择王小岩 刘保国      内容提要：相对于先进的城市，我国乡村大大滞后于中国的现代化进程。现代化内含政治民主化、经济市场化、观念现代化和乡村城市化。循此思路，我国的乡村治理在路径选择上应将农民在实践中创造的村民自治作为其民主形式，充当政府和农民特别是农民和市场中介的农民协会作为其组织基础，具有全新观念的现代农民作为其主体条件，将现代城市文明向乡村扩散的小城镇作为其区位环境。     关  键  词：现代化/乡村治理/路径选择 

2、0;   我国有着悠久的农业文明传统，是一个长期以农为本的国家，乡村因此构成整个社会的基础。费孝通先生曾称之为“乡土中国”。1949年新中国建立后，特别是上个世纪七十年代末开始“第二次革命”以来，中国乡村发生了翻天覆地的变化。然而，与先进的城市相比，由于传统的惯性、制度设计上的不足及操作上的失误等主客观因素，我国乡村无疑是十分落后的，大大滞后于中国现代化进程。选择什幺样的乡村治理路径，使得“乡土中国”迅速而又稳健地从愚昧走向文明，从落后走向先进，从传统走向现代，就不能不是一个值得深思的问题。本文试对此作一初步探讨。 一、村民自治：乡村治理的民主形式 &#

3、160;  从历史上看，在中国封建社会，国家行政权虽然能够一直延伸到社会最基层，但广袤的农村也同时滋养着事实上的自治力量。乡村中以血缘和地缘关系组成的乡土势力具有较强的自组功能。在国家上级行政权对乡村实行间接管理的同时，乡村自治权也得到了强化。可以认为，中国乡村正是在国家行政权和社会自治权的相互作用下实现其自治过程的1。但不论在内容上还是在形式上，历史上的乡村自治和今天我国的村民自治均不可同日而语。     今天的村民自治是中国共产党在马克思主义指导下，根据中国国情对民主道路和形式的一种有益探索，是农民群众在党的领导下对民主形式和民主

4、途径的主动选择。这一形式顺应了农村社区管理的需要，是我国政治生活民主化、法制化建设中一种合适的制度安排。     村民自治的核心内容是村委会的民主选举以及对村务的民主决策、民主管理、民主监督。民主选举是村民自治组织的合法基础。村民根据宪法和村民委员会组织法等法律规定，坚持普遍、平等、直接、差额、竞争和匿名投票等原则，真正把受农民拥护的人选入村民委员会，从而提高村委会的素质和权威以及各种组织管理能力。民主决策是村民自治的重要环节。民主决策是按照有关法律规定，建立、完善村民会议和村民代表会议制度，凡是涉及到村民利益的事项，都必须经过全体村民及其代表会议讨论并

5、按多数人的意见作出决定。它能最全面、最直接地表达村民的利益和要求，既可以集中民智，防止决策失误，又有利于将决策变成现实。民主管理，即在群众参与民主协商基础上的规范化管理。在广大农村实行民主管理，既可以保障大多数村民的利益，又可以规范村民的行为，是维护村内秩序的重要保障。民主监督，就是通过一定形式监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部行为。村委会将直接涉及村民利益、村民普遍关心的问题和村里的重大事务向村民公开，村民以法律、法规和政策为依据对其进行监督。民主监督作为基层民主制约机制，用制度化的方式规范基层干部的行为，有利于防止权力滥用，密切党群、干群关系，加强农村基层组织建设和党风廉政建设，促进

6、农村的稳定和发展。     村民自治体现了我国社会主义民主的优越性。在我国，人民当家作主行使民主权利的基本途径主要是代表制民主和直接民主两种方式。这两种民主方式相结合，是我国社会主义民主政治的重要特征和优越性的重要表现。大量的民主实践告诉我们，民主的推行总是受实践范围的限制。在一个广大的范围里，对民主的诉求大多采用代表制民主，而在一个较小的地域内，由于传递信息充分，受人们总是关心身边发生的事情等因素的推动，可以采用直接民主制。这样在以村为单位的社区推行直接民主，通过民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的方式，把凡是关系群众利益的事，交由群众当家、依法办

7、事是十分合理的。这种社区直接民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支持，壮大民主力量，推进国家民主化进程。从这个意义上说，发展和壮大社区直接民主，是社会主义民主政治建设的基础性工程。此外，在农村推行直接民主政治，不仅具有成本低、见效快的好处，而且具有强烈的示范效应，可把基层民主的经验推广到上一层面，以锻炼和提高广大群众参政议政的能力。     当然，在中国共产党的领导和民主集中制的社会背景下实行村民自治毕竟是一种极其独特的自治形式，这种独特性一方面有利于中国乡村的村民自治有领导、有秩序、有步骤地推行；另一方面也不可避免地存在如何处理好村民自治与

8、政府领导、村党支部与村委会、村务与政务的复杂关系等一系列新问题。只有正确认识和处理这些问题，村民自治才能顺利发展。 二、农民协会：乡村治理的组织基础    村民自治在我国实施的时间不长，是一种正在成长的新制度。伴随其前进过程自然会出现许多新情况和新问题，需要适时地加以研究和解决。如何摆正村委会的位置，就是一个需要在实践中加以认真对待和解决的问题。从法律角度看，这不成问题。因为无论是宪法还是村民委员会组织法都明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得

9、干预依法属于村民自治范围内的事项”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”上述法律十分清楚地规定了村委会的性质，界定了村委会与基层行政机关乡、民族乡、镇一级人民政府的关系。但在现实中法律的规定并没有变成人们普遍自觉的行为，一些乡、镇政府及其行政人员仍自觉、不自觉地认为村民委员会是自己的行政下属，而村委会实际上也充当着上级政府的派出机构，承担着乡镇政府应履行的职能，完成乡镇政府下达给他们的各项任务指标，如要粮、要款、抓计划生育等。乡镇政府又根据村委会完成任务的情况对其进行考核和评价，并进而作出评定“工作级别”以及去留的依据。这种组织建设和职能行政化倾向有违村民委员会组织法的立法宗旨。

10、虽然自治组织代行部分行政职能在历史和国际间都有例可循，但是却隐含着一定的经济利益作为交换条件。看来解决村委会的位置这一问题的思路应是寻求新的制度安排。     乡村治理固然需要有政府和农民的中介，但更要有农民与市场的中介。笔者认为，较之充当政府和农民的中介，村委会似更应当充当市场与农民的中介。实际上，在新的市场经济形势下，农民的日常生活和利益，更多地与市场相联系。众多分散的农户面对大市场，特别是垄断厂商，势单力薄以至软弱可欺，那幺适当组织起来有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。国际经验表明农民协会(简称农协)就是一种可行的组织形

11、式。日本农协是农民群众的团体，以“自愿、互利、民办、民管理、民受益、共同发展”为原则。农协除进行农业指导服务外，还开展农业信息、农产品购销、农用生产资料供应、信贷、保险、加工、设施利用、科技教育、医疗保障等许多方面的服务。农协通过对农业生产、生活实行全方面、一条龙的服务，使农业生产实行了规模经营，在促进农业发展的同时，保证了农民的利益2。台湾农民协会(称农会)经收1/3的稻谷，分配4/5的农用肥料，有效地促进了生产。农会办理农业推广计划，政府的农业改进计划也通过农会下达给农民。目前台湾农会开展的四大业务即供销、信用、农业推广、家庭保险等都在深入并带动着千家万户3。这些沟通农民与市场的中介组织，

12、自下而上，借助各种纽带包括企业集团式的股权或契约纽带，联为一体，大大拓展了农民生活的公共领域。我国目前尚处于工业化和生产的商品化、社会化、现代化程度不高的社会主义初级阶段，农业生产的落后状态尚没有根本改变，基本上仍沿用传统的手工生产方式。这种生产方式加上小规模分散化的经营方式使农民缺乏足够的竞争力和自我保护能力。考虑到目前我国这种落后的农业和分散的农户的国情，采用农协这一形式充当农民与市场的中介并借以提高农民自我发展和参与竞争的能力就更为必要。此外，就我国的实际来说，现有工会、青联、妇联、工商联等全国性群众组织，而农民作为中国最大的一个群体，也应当有自己的组织在中央、地方乃至基层的决策过程中反

13、映自己的诉求。     有了农协这一联系农民和市场的中介组织，村委会单纯充当政府与农民的中介或者充当乡镇政府派出机构的困扰就可以迎刃而解。这就是将农协纳入乡村治理的框架，在乡村设置综合性的基层农协，确立其法人地位，以农协或农协式的村委会为主体实施村治。借助农协市场中介的机制，在自愿交易的基础上，通过市场运作，从生产和流通环节获取必要的赢余，用以代缴各种税费，完成国家的财政收入，举办社区公共事务和公益事业，并维护自己的运行。这样，原来村委会那种夹在乡镇政府和农民之间两头受气的尴尬局面，即可打破。 三、现代农民：乡村治理的主体条件  &#

14、160; 乡村的主体是农民，农民的状况如何，将直接影响乡村治理的成败。深入研究农民问题，不断提高农民素质，塑造新一代农民，是建设有中国特色社会主义的需要，是实现现代化的需要，也是乡村治理成败的关键。     农民是承载着长期历史传统的特殊社会群体。在现代化进程中，传统农民的历史局限性是显而易见的。马克思在路易·波拿巴的雾月十八日一文中对此作过较为详尽的分析，认为小农的自私、愚昧、对权力的崇拜等特性会阻碍历史的进步。千百年来的经济政治环境培育出的中国农民的历史局限性一点也不亚于欧洲农民。自给自足的自然经济、长期的封建专制历史，使中国农民

15、的平等意识、民主精神和政治参与的诉求都极其薄弱，而小生产的意识和依附状态却相当浓烈。要使农民这一古老的社会群体获得新生，从现代化的遗弃者转变为现代化的参与者、推动者，必须通过思想文化教育加以改造。这方面毛泽东曾有很多精辟的思想。他从中国历史和国情出发，首先高度评价农民的历史进步性，然后又通过科学分析传统农民既是劳动者又是小私有者的双重属性，在充分肯定农民历史进步性的同时，也指出了农民的历史局限性，从而主张实行农业集体化，以无产阶级进步思想教育改造农民。在社会主义改造时期，针对当时农民的小私有者心理，毛泽东强调关键的问题在于教育农民。只有改造农民、教育农民、提高农民素质，才能改变农民的地位，实现

16、农民的解放，才能释放作为乡村治理主体的农民的积极性、主动性和创造性，才能在此基础上由传统农民过渡到现代农民。     塑造现代农民，必须提高农民的综合素质。在文化科技素质方面，要逐渐消除农村的文盲半文盲现象，用全新的文化科技知识武装农民。特别要做好对在职农民的科技培训工作，培养一大批有知识、懂技术、会管理、明法律的农业劳动者。在思想政治方面，要破除农村的各种陈规陋习，消除各种封建主义和资本主义的腐朽思想对农民的侵害，特别要消解人们头脑中的等级观念、特权观念和专制独裁的封建传统文化的影响，使民主、法治、平等的现代观念深入人心；要用社会主义、共产主义的思想和

17、道德教育农民，充实和完善农民的精神生活领域。在市场观念素质方面，要克服传统小农思想的束缚，树立效益观念、科技观念、法制观念、服务观念、人才观念及竞争意识、风险意识、参与意识、合作意识等新观念，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识新观念的农民。     总之，乡村治理不能离开农民来进行，而不改变农民长期以来的落后、保守、愚昧状态，不仅难以提高农民的社会主义觉悟，也谈不上乡村的现代化。作为乡村社会主体的农民素质的提高，特别是民主意识、法制意识、市场意识和参与能力与水平的增强与提高，不仅是乡村社会全面发展的重要保证，而且也是乡村治理的重要内容和乡村治理成功

18、的重要标志之一。 四、小城镇：乡村治理的区位环境    改革开放以来，由于经济的迅速发展，特别是社会改革的不断深化和社会开放的不断扩大，我国的社会流动以其前所未有的态势急剧增加，社会流动程度因而明显提高，不仅个人根据自己的特质、专长及爱好选择职业、地区及单位的社会活动日益增长，而且出现了社会成员选择职业和地区的结构性社会流动。当前，大批农民从不同的地区流向经济发达地区及大中城市就是其突出表现。面临这一人口从农村向城市加速流动的自然趋势，适时制定城市发展规划，进一步放松城乡人口分割管理的做法，促进城市人口互动和管理的一体化进程就成为一种必然的选择。

19、60;   现代化的一个重要方面是城市化。乡村治理的最终成果也必然要体现在与农村人口不断变为城市人口和城市社区不断扩大，或使乡村社区转变为城市社区的社会变迁过程中相伴随的城市文化及城市生活方式向乡村的发展和扩散上。由于我国特殊的国情，我国城市化的道路不能走许多国家乡村人口向大中城市集中的路，而只能是积极发展小城市，特别是小城镇。小城镇的发展不仅可以使大量乡村人口得以就地转移，避免人口大量流进大城市所带来的弊端，而且可以避免乡村地区因人口大量涌出而使其社会发展受到影响。在许多地方，小城镇已经扮演着城市的角色，成为农民的生产、服务、娱乐、教育和信息中心，满足了农民多样

20、化的需要，也增加了农民对小城镇的依赖性。     既然小城镇是我国实现城市化的重要途径，积极发展小城镇是中国城市化道路的一种现实性选择，那幺，各级政府就应该在统一规划的基础上，制定优惠政策以吸引那些有经济实力但不再从事农业生产的人口聚集到小城镇。人口聚集会对经济发展产生刺激效应，而经济的发展会植入市场观念、法治观念、平等观念等现代观念，这些观念会瓦解建立在小农经济基础上的宗法观念、保守观念及其它落后思想。由于小城镇与乡村有天然密切联系的优势，聚集到小城镇的居民将自身的观念和行为直接传导给乡村社区的公民，就能带动乡村社区公民观念的现代化、经济生活的市场化、政治生活的民主化以及组织行为的规范化。总之，小城镇的发展必然将现代城市文明向乡村扩散，从而使得我国的乡村治理能够建立在现代城市文明的条件上，而这种条件又会反过来促进乡村治理水平的提升。当然，这是一个需要不断努力的渐进过程。 1徐勇.中国农村村民自治M.武汉：华中师范大学出版社，1997.22. 2刘保国.关于加强农业社会化服务体