--单位水行政执法情况调查报告—调研报告

1、* 单位水行政执法情况调查报告调研报告根据工作安排， *处、*局相关部门组成 *单位水行政执法调研组，于 2004年 9 月至 11月先后到 *厅、 *局进行了水行政执法专题调查。在实地调查、走访座 谈、广泛听取各方面意见的基础上， 分析水行政执法工作存在的问题， 提出了有 关建议，形成本报告。一、 *水行政执法工作基本情况（一）*水行政执法的范围*单位的主要职责是其水行政管理的范围是（二）*单位水行政执法的法律依据1、行政许可法；2、水法；3、防洪法；4、水土保持法；5、行政处罚法 6、河道管理条例；7、防汛条例； 8、取水许可制度实施办法；9、水利部水行政处罚实施办法；10、水利部水政监察

2、工作章程；11、水利部关于流域管理机构决定 < 防洪法 > 规定的行政处罚和行政措施权限 的通知（水政法 1999231 号）；12、水利部、国家计委河道管理范围内建设项目管理的有关规定 （水政 19927 号）；（三）*单位水行政执法主要任务1）法制宣传教育工作。组织每年“世界水日”、“中国水周”、“ 12.4”全国法 制宣传日的法制宣传工作；承担有关普法工作。2）依法行使监督检查职责。对取水许可制度、水资源有偿使用制度、河道采砂 许可制度、水土保持、生态环境治理工作、河道内建设项目报建、按批复实施等 事项进行监督检查； 对在河道管理范围内从事考古、 钻探、 挖掘等行为以及占用

3、水域、岸线从事开发经营活动进行监督检查；依法履行水法、防洪法等 法律法规授予的其他监督管理职责。3）依法履行监督管理职责。对河道采砂预申请、申请项目，取水许可预申请、申请项目进行监督管理； 对河道管理范围内建设项目， 确需占用河道堤防、 占用 农业灌溉水源、 灌排工程设施的申请项目， 对生态环境有重大影响的开发建设项 目、水土流失防治工作等进行监督管理。4）依法查处水事违法行为。对河道管理范围内的一切水事活动进行监督管理， 依法查处破坏、侵占水工程和开发、利用水、水域活动中的违法行为，保护水工 程安全完整，维护河道正常的管理秩序。5）行政事业性收费的征缴工作。收取河道采砂管理费、河道占用损坏补

4、偿费、 水利闸桥维护费、水利工程水费等水利行政事业性规费。6）水事纠纷调处工作。组织建立省际水事协商制度；监督检查省际边界地区的 水事活动；调处水利部交办的或省级人民政府水行政主管部门提请调处的省际水 事纠纷，提出调处意见； 负责重大省际水事纠纷的上报； 监督检查国务院有关省 际水事纠纷的裁决、 水利部或流域管理机构有关省际水事纠纷的处理意见的执行 情况，督促纠纷各方落实达成的省际水事协议； 组织或监督执行批准后的省际边 界河道水利规划、水量分配方案和调度计划以及旱情紧急情况下的水量调度预 案；监督检查省际边界水利工程的实施情况。（四）*单位水行政执法队伍和制度建设概况队伍成立情况*单位制定了

5、“行政执法责任制和错案责任追究制度” 、“执法巡查制度” 、“水 事案件立案、结案制度”、“执法检查监督制度”等 20 多项规章制度，明确了 水行政执法人员的权力、 义务和责任， 规范了水行政执法人员的执法行为， 为强 化水行政执法工作提供了保障。五）水行政执法案件查处情况1、强化水行政执法，有效维护了正常的水事秩序和防洪安全多年来， * 单位认真履行管理职责，加大水行政执法力度，积极查处水事违法案 件，为保障流域防洪安全和经济发展做出了贡献。 查处违法案件主要有以下几类：1）违法取水案件。 * 区域是水资源相对短缺的地区，依法实施取水许可制度和 水资源有偿使用制度非常必要和迫切。 但是，一些

6、单位和个人在开发利用水资源 的过程中， 未按照国家法律法规规定办理取水许可手续即开工建设； 有的不征求 相关利害关系人的意见、 未同有关单位协商一致即兴建取水工程； 有有的在临近 省际边界地区擅自兴建截水工程， 造成了省际间水事矛盾； 有的在取得取水许可 后，不提供生产运行中的取用水情况。 这些做法严重影响了正常管理工作， 扰乱 了取水许可管理秩序。2）违法采砂案件。 *单位直接管理的 *河、 * 河、* 湖、 *湖内砂石资源丰富。 近年来，随着国家基础设施建设的力度不断加大， 建筑用砂需求量激增， 河道采 砂活动呈现较快增长态势， 开采范围逐步扩大。 由于暴利驱使， 一些采砂人不顾 河势、工

7、程状况，任意开采，对航道、桥梁和其它公共设施造成破坏，打击非法 采砂、规范采砂行为，已成为 *单位水行政执法工作的一项重要内容。 * 单位在 重要地段，联合地方执法部门，集中打击大规模违法采砂，取得显著效果。为有 效遏制其反弹， *单位在认真总结经验的基础上， 对河道采砂活动的申请、 审批、 监管、收费等方面作了明确规定， 始终把保障河道工程安全放在首要位置， 并加 强巡查力量，对重点河段加强监控，发现违法采砂行为，及时予以查处，实现标 本兼治。3）违法兴建涉河工程案件。按照国家有关法律法规规定，在河道管理范围内建设各类工程必须经河道主管机关审查同意， 经验收合格后方可启用。 但是，一些 单位

8、未履行相应的审批手续即开工建设； 一些项目按照水利部规定应当由流域管 理机构审查， 但建设单位却向地方水行政主管部门提出审查申请； 还有的在获得 审查同意后， 不按照批复要求施工， 给防洪工程安全和防汛抢险工作带来不利影 响；沿河群众为了生产、经营活动便利，随意修建房屋、码头、上堤路等设施。 这些违法活动，不但扰乱了河道管理秩序，而且严重影响了防洪工程的安全。 * 单位将此类案件作为执法重点之一， 严格依照水法、防洪法 的有关规定， 积极予以查处，切实保障了防洪安全。4）擅自围湖养鱼、围湖造田案件。上世纪九十年代初湖区兴起了大规模的围湖 养鱼、围湖造田等违法行为， 这些行为使湖区水域面积锐减，

9、 严重影响了湖泊的 调蓄功能，给防汛工作带来巨大压力。对上述较为突出和典型的违法行为， * 单位水行政执法队伍都能够克服困难，及 时处理。多年来，*单位强化水行政管理和执法工作，各级水政监察队伍克服执法手段缺 乏及交通、通讯保障等诸多困难，开展水行政执法，取得较大成绩，有效地维护 了正常的水事秩序和防洪安全， 为确保流域人民安全和经济社会稳定发展提供了 有力保障。据统计， 19902005年，*单位共查处水事违法案件 *件，结案 *件，罚没、赔偿及追回款物价值 * 万元*单位水行政执法面临的问题水法、 防洪法、河道管理条例等法律法规虽然确立了获得管理单位 的法律地位， 明确了其管理职责， 但配

10、套的规范性文件和行政措施尚未出台， 目 前，流域水行政执法境遇尴尬， 面临严峻的考验和挑战， 有许多亟待解决的问题， 需要国家和水利部给予政策支持。（一）水法律法规体系尚不完善。 主要表现在：配套规范、实施细则不完备；已制定的水法律法规不够具体、针对 性不强、可操作性弱；相关的法律法规之间缺乏有机联系，有重叠、交叉现象； 水行政执法监督制度的实体性规范与程序性规范的内容与形式没有高度统一。 如 此，水行政执法面临四难：一是社会水法律意识薄弱，导致调查取证难；二是违 法当事人拒不签收配合， 导致法律文书送达难； 三是处罚决定下达后， 水行政主 管部门无强制执行权， 导致决定执行难；四是流域管理机

11、构直接管理的部分河道、 湖泊的管理范围由于地方政府的阻挠没有界定， 导致管理范围界限不明， 责任不 清，实施管理难。（二）地方性法规与法律、行政法规等相抵触。 目前，流域管理机构作为具有行政职能的事业单位， 不具有立法权， 地方政府享 有区域立法权，有的地区不能严格执行立法法中“省、自治区的人民代表大 会常务委员会对报请批准的地方性法规， 应对其合法性进行审查” 的规定， 单方 制定一些与现行法律、 行政法规相抵触， 偏袒地方利益的地方性法规， 限制流域 机构的管理权限和范围， 或者成立机构强行把流域机构的管理职权划归地方。 根 据国务院取水许可制度实施办法、水利部取水许可申请审批程序规定等

12、规定，*单位在沂沐泗直管区对取水许可实施全额管理。但是，此外，国家行政法规的制定较地方性法规的制定缓慢， 在流域管理与地方利益发 生冲突时法律效力不确定。 流域管理与地方利益发生冲突时往往上诉至地方法院 进行调解、审判，地方法院在审理过程中受地方政府干扰， 倾向于维护地方利益， 导致流域管理机构与地方行政区域管理部门在诸多问题上难以协调，*问题就是一个典型。这种有法不依的立法体制现状决定了流域机构履行管理与监督职责步 履艰难，极大地阻碍了水行政执法工作的健康发展与完善。（三）实现流域水资源统一管理困难诸多。水法规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制” ， 从发展的总趋势

13、看，对水资源实现流域统一管理是国际水管理模式，是科学的。 流域水资源统一管理和调度的实践证明， 流域管理机构作为河流生态代言人对水 资源进行统一管理可以改善地区生态环境， 逐步修复人与自然的和谐关系； 可以 限制超耗水省区的用水， 促使政府在节水措施和行业结构调整上下功夫， 促使企 业降低用水定额、生产节水产品，有力促进节水型社会的建设。但是，*流域水资源管理的实际进程远远落后于流域经济社会可持续发展的需要。 目前，流域水 资源综合规划未见成果， 流域片水功能区的划分难度很大， 省际各用水户的初始 水权难以确定， 全国的水资源战略规划尚未编制， *片的可供水量年度分配及水 量调度方案等还没有制

14、定， *流域水资源进行统一管理的相应办法还没有出台，流域管理机构的地位以及统一组织本流域规划、 开发利用和水资源统一管理调度 的职权还需在国家的相关法律中进一步确认。 所以，* 单位要实现对流域水资源 的统一管理还应作艰苦努力，逐步创造条件，实施有效管理。（四）流域管理与行政区域管理的水行政执法事权划分不明确。 流域性是水资源存在的基本规律， 水资源管理必须以流域为单元， 这是水资源管 理应该遵循的一条基本原则。 加强流域管理是流域管理机构和地方水行政主管部 门的共同任务， 这不仅包括流域管理机构所承担的流域统一管理， 也包括地方水 行政主管部门在流域规划指导下的行政区域管理。 因此应该建立起

15、流域管理与行 政区域管理相结合的水资源管理模式。但是 2002年颁布的新水法中，对流 域管理机构和地方水行政主管部门执法事权的表述过于原则， 没有明确流域管理 机构和地方水行政主管部门的执法权限和划分原则， “国家对水资源实现流域管 理与行政区域管理相结合的管理体制” 的结合点难以确定， 使流域管理机构和地 方水行政主管部门容易造成管理越位或缺位， 管理职能交叉， 影响依法行政的效 果。（五）取水许可制度尚需进一步完善。流域取水许可监督管理工作相对薄弱。 具体表现在以下几个方面： 一是地方法规 与国家授予流域管理机构的取水许可管理权限相冲突， 有的地区不认可水利部授 予流域管理机构的管理权限，

16、如在淮河干流 *单位限额管理范围内，本应由 * 单 位审查取水许可预申请、审批取水许可申请、发放取水许可证，但是，流域部分 省不依法行政， 地方取水许可证重复发放， 导致流域管理机构难以对部分管辖区 域的取水许可实施有效管理。二是对有些地区不执行取水许可有关规定的行为，流域管理机构缺乏必要的强制措施和控制手段。 三是取水许可的水量和水质管理有所脱节，部分地区只注重水量管理，忽视水质管理，引发了水污染纠纷。（六）水行政执法队伍建设仍需加强。目前， *单位水政监察执法装备不足，严重制约水行政执法工作的正常开展。管 理单位执法经费渠道不畅，不能满足执法工作的需要；通讯、交通等装备短缺， 执法巡查没有

17、相应保障；人员编制不足，专业、知识结构不尽合理；津贴待遇偏 低，影响队伍稳定。因此，水行政监察队伍建设仍需加强。三、思考与建议依法治水、 依法管水，维护河流健康生命是流域机构义不容辞的责任， 加强流域 水行政执法工作是实施流域水行政管理的重要环节。 鉴于淮河流域历史和管理现 状，提出几点建议：（一）用科学发展观统筹水行政执法工作，健全流域水法制体系。 加强水法制宣传教育， 提高全社会的水法制意识。 推进流域水法规体系建设， 加 快制定流域管理配套法规。 用科学发展观统筹水行政执法工作， 与地方人大和政 府法制部门增加沟通， 争取在地方性法规批准施行前做好流域行政法规和地方水 法规的协调工作，

18、为流域水行政执法提供法律保障。 加快研究制定淮河流域管理 法等相关法规的前期工作，为上级部门立法提供参考（二）建议全国人大建立地方性法规审查制度。鉴于部分地方性法规与国家的法律、 法规等相冲突，建议全国人大建立地方性法 规审查制度。全国人大法工委专设“法规审查备案室”，对地方性法规进行立法 前审查，并对与宪法、法律、行政法规等相抵触的现行地方性法规，进行清理，予以修订或废止。做到“有法必依”、“违法必究”，防止行政管理工作中中央管理与地方管理的冲突，真正实现依法治国，依法治水。（三）进一步提高流域管理机构的地位。针对淮河流域水行政管理工作的现状，建议上级部门通过立法授权或委托赋予流 域管理机构

19、更多的职能与权限，进一步提高流域管理机构的法律地位和协调能 力，为流域管理机构当好河流生态代言人创造条件，在为流域经济社会可持续发 展提供防洪、供水安全的同时，维持河流健康生命，改善流域生态环境，为流域 建设小康社会提供有力支撑。（四）建立流域和区域水行政管理相结合的长效机制。淮河流域内各水系大部分为跨省河流，水事关系错综复杂，省际水事矛盾突出。 水资源以流域为单元，防洪、灌溉、供水、发电、生态等功能之间相互联系。因 此，必须探索实践水法确立的流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理 体制，才能实现以流域水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的共同目 标。应尽快建立淮河流域防洪减灾协调机制、 流域水资源优化配置协商机制、 流 域水资源保护与水污染防治协作机制、流域水土保持生态建设协调与监督机制 等。五）尽快明确流域管理与行政区域管理水行政执法事权划分 流域与区域水行政执法的事权划分不明，直接影响了水行政执法工作的正常开 展。因此， * 单位有关部门应对照水法、防洪法、河道管理条例等 法律法规，将*单位的水行政管理职责和职权与地方水行政主管部门