解决我国新阶段“三农”问题的政策思路

1、解决我国新阶段"三农”问题的政策思路解决我国新阶段“三农”问题的政策思路改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化。 但由于错综复杂的种种原因，我国“三农”问题的解决还 远远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展 的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构 不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日 益突出；虽然我国人民生活总体上进入了小康，但还有大量的农村人口生活水平相当低 下；虽然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳定提高, 但农村教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然 我们在加强农业基础地位，改善农民生活条件上做了大量 工作，但工农之间、城乡之

2、间、地区之间收入差距扩大的 趋势还未根本扭转。解决新阶段农业和农村发展中的各种 矛盾和困难，不能就农业论农业、就农村论农村，必须认 真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学 的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，改变 原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元经济结构。 一、当前农村发展面临的主要矛盾和问题当前农村经济发展面临的最根本、最突出的问题是农 民收入增长缓慢问题。从1997年开始农民收入增长进入一 个低谷期。：l99 7-xx年农民人均纯收入年平均增长，比改 革开放以来24年平均值（）低个百分点。可以说，现在既 是建国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来 农民增

3、收形势最严峻的时期。分析农民收入必须注意三个问题：一是观察农民收入 绝对不能仅看平均数。在农民收入平均增长速度的背后， 掩盖的一个很大问题就是，具体到粮食主产区和纯农户， 相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。据国家统计 局提供的资料，2000-xx年，全国增收总户占，收入持平农 户占，减收农户占42。二是要看到城乡之间、不同地区之 间、不同阶层之间的收入差距扩大的局面不仅没有改善， 而且在不断恶化。1997-xx年，城镇居民可支配收入平均增 长，比农民人均收入增幅高个百分点，城乡民居收入差距 逐年拉大。xx年城乡居民收入比达到：1,比1 978年的： 1扩大，比1983年的：1 （改革开放

4、以来最低年）扩大，比 1997年的：1扩大。三是虽然近年来农民收入出现了恢复 性的增长，但基础并不牢固，影响农民收入增长的一些根 本性的、长期的、深层次的因素并没有克服。近年来我们进行了广泛的基层调查，从政策层面对制 约农民收入增长的深层次原因进行了分析。根据调查，我 们将影响农民增收的主要因素归纳为以下几个方面：（一）农业增长越来越面临明显的需求约束这几年中央号召要大力调整农业结构，而从农民的角 度来讲，则是：种啥啥多，卖啥啥贱”。造成这种情况的 深层次原因是农业增长开始面临需求约束。从19 96-xx年, 城镇居民收入每增加1元钱，用于食品的支出只有4分钱, 这就是经济学上的食品收入需求弹

5、性，其数值只有。现在 市场上需求约束不明显的农产品越来越少。中国城镇居民 的恩格尔系数已经降到只有30,农民的恩格尔系数已经降 到低于50o自90年代以来中国城乡居民的恩格尔系数急剧 下降，这必然会在整体上影响农产品需求的扩张。农业的 需求约束除了受长期的消费结构的变化影响之外，还受短 期的经济周期性波动的影响。近年来大量工人下岗，4 0左 右的农民收入下降，他们对农产品及其加工品的需求肯定 会受到影响。从统计上看，从1998年以来城乡居民对肉类 的需求是绝对减少的。农业一旦进入了消费需求约束的阶 段，农业政策制定就面临着两大难题：第一个难题是通过 增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困

6、难；第 二个难题是通过提高农产品的价格来提高农民收入的潜力 也会越来越小。（二）农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城 乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步 推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从 体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动 力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国工业化程 度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达 到，比2000年世界平均城市化水平还要低。我国目前人均 gd p仅有900多美元，但已经出现了严重的农产品需求制 约，最基本的原因全是城镇农产品消费群体比重太小。我 国农民的就业极不

7、充分，农村剩余劳动力转移困难，最根 本的障碍是城市化进程明显滞后。xx年，我国农业gdp份 额已经下降到，而农业就业份额仍高达5 0o第一产业与非 农产业人均创造gdp的比例，已由1990年的：1,扩大到 xx年的：1。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重 过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题 的症结所在。改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的 关系，导致城乡二元经济结构凝固化。在传统的计划经济 体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平 等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得 了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城 乡分割的二元结构

8、体制下，城乡之间要素不能自由流动， 大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业 人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会 的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严 重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入和作用领域 的扩展，城乡联系显著增强。但是，迄今为止，原来计划 经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上 发生改变。现在农民外出就业仍面临着不公平的环境，对 农民外出就业仍然有很多歧视性的政策。这种歧视性的政 策主要表现在四个方面：一是对农民外出就业的不合理的 行业和工种的限制；二是对农民外出要求的各种证件太多; 三是对外出

9、民工的收费过多过滥；四是在一些地区仍存在 粗暴对待民工的现象。（三）农民税负重，农业税收制度不完善目前，农村税费制度改革的试点。工作已在全国全面 推开。从试点情况看，税费改革后，农民负担总体上有所 减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于 推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，缓解社会矛盾。 目前农村税费制度改革仍然属于试验性质，这项改革仍然 是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下 进行的。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量 计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得, 这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口 粮和种子粮等。也就是说，没有把农产

10、品作为商品，而以 农产品的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得 照章纳税。农业税税率统一为不高于常年产量的7,附加税 率统一为不高于正税的20,合计为不超过常年产量的。大 多数地方实际执行的税负都是。无论是与我国历史上的农 业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土 地常年总产量征收的农业税，税率都偏高。农村税费改革 后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担， 但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同 时，加重了纯农户的负担。城镇个体户的增值税有月销售 额600 -2000元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为 800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无

11、论土 地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计 征，这不符合税收公平原则。（四）国家对农业和农民的支持与保护体系不健全这主要体现在：1、国家财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结 构不合理。如果按wto协议计算口径，1996-2 000年，我 国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、 170 9亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的、7和。 按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30-50,巴基斯 坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10-20。在wto规 则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了 6种（政 府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助

12、、自然 灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出 在1996年-1 998年计算基期内年均297亿元，占农业总产 值的，与谈判允许的（1740亿元）相比，我国“黄箱”政 策的支持空间还有144 3亿元。政府财政农业支出用于人员 供养及行政开支部分大体维持在60左右，而用于建设性的 支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带 有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中 小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，直接 用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产环节的补贴很 少。1998年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、 油、糖流通的补贴在500 -700亿元之间，

13、占政府农业支持 总量的30以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略 性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品 安全保障、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支 持，或者缺乏足够的投入保障。财政农业支出实行分块管 理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力，资金使用 效果差。2、农村资金严重外流，农户和农村中小企业获得贷款 非常困难。农村信用社是农村资金外流的重要渠道。1978- 2000年期间，通过农村信用社农村资金净流出亿元。农村 信用社净流出资金中有一部分以存款准备金、转存银行款 的形式流向中央银行，还有相当部分的农村资金被农村信 用社通过购买国债和金融债等方式大量转移。邮政储

14、蓄机 构的性质决定了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己 不发放贷款。近年来由于邮政储蓄转存款利率水平过高， 为，高于金融机构在人民银行的存款利率，且无任何风险, 储蓄规模迅速增加，到xx年12月邮政储蓄存款余额为 7369亿元，其中65来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村 占34o90年代中期以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，其 机构网点正逐步从农村收缩，农贷款的增幅趋缓，占比开 始下降，业务也日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款 仅占农业银行各项贷款余额的1 0,农业银行支农力度减弱。虽然农村信用社是直接覆盖广大农村、网点众多的正规金 融机构

15、，但为农户提供的贷款非常有限。据统计，全国农 户贷款面为25 o农业贷款占农村信用社贷款的比重1990年为，2000年降低到。在各大商业银行纷纷撤出农村以后, 仅靠农村信用社系统的信贷实力，根本无力解决农民贷款 难的问题。作为专营农副产品收购资金的供应和管理的农 业政策性金融机构，随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷 款业务量出现大幅下降，农业发展银行支农作用明显弱化。（五）农村义务教育，医疗卫生、社会保障等社会事业发展严重滞后1、农村义务教育投入格局与我国当前的整体财政分配格局极不适应。总体来看，我国农村义务教育的投入是不 断增加的，从1994年

16、的亿元增加到2000年的亿元，其中 预算内农村义务教育经费支出从1 994年的亿元增加到了 2000年的亿元。但是，我国财政预算内衣村义务教育投入 严重不足。1994-20 00年，预算内农村义务教育经费占农 村义务教育经费总额的比重为。长期以来，我国政府间教 育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高 等教育，较少用，于基础教育；基础教育投入的职责基本 上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡 政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地 区和少数民族地区的责任。根据我们对湖北省襄阳县、河 南省鄢陵县和江西省泰和县的专题调查，襄阳县19 91-xx年教育经费中各级财政

17、预算拨款占，其中，乡级财政占到 t,县财政占到了，省级以上财政专款仅占。泰和县2000 年教育经费中各级财政预算拨款占，县财政占，乡级财政 占到了，全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年 份只有20万元左右，从xx年开始有中央下拨的危房改造专 款135万元。鄢陵县2000年教育经费中各级财政预算拨款占58,县财政占，乡级财政占到了，来自省级以上的财政 专款几乎没有。从三个县的情况看，教育支出约占县级财 政支出的50左右，而在乡镇一级则占75左右。应当看到， 过去随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承 担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在 加重了基层政府和农民负担的同时

18、，在客观上也迟滞了农 村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务 教育机会不平等的延续乃至扩大。xx年6月国务院公布 关于基础教育改革与发展的决定，明确了县级政府对本 地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府 负责统一发放。xx年4月中央又强调指出，农村义务教育 要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责 任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。农村义务教 育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农 村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。 但也应看到，中西部地区相当一部分县、市，经济发展水 平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级 政府

19、负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。2、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏 基本医疗保障。很多地区乡村卫生服务机构设施条件差， 经济效益较差，难以吸引高素质的卫生人员。政府卫生预 算支出在城乡之间的分配极不合理。199 1-2000年，政府 农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预 算支出的。1991-2000年期间，我国政府卫生预算支出增加 了亿元，而用于农村的卫生支出只增加了亿元，仅占。由 于农村公共卫生服务资金严重不足，许多公共卫生服务项 目必须通过收费弥补服务的成本，影响了计划免疫、妇幼 保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿 童计划免疫任务不能完

20、成等问题。农村中某些已经得到控 制的地方病、传染病的发病率出现了反弹甚至死灰复燃。 一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农 民健康造成新的威胁。改革以前，有85的农民参加了合作 医疗，但20世纪80年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在 只有10的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。 1991-2000年我国农村卫生总费用中政府投入比重由下降到, 社会卫生投入从下降到，而同期农民个人支出从上升到。 目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗 的状态。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度 上升，明显超过子农民的承受能力。1991年到xx年，农村 卫生费用年均增长。而农民的

21、收入增长率仅为。目前，农 民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分 突出。3、农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革 试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。长期 以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，我 国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本 医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框 架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设 还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营 为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济 和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在 小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有

22、 建立起来。（六）农村市场经济体制还有待完善这突出表现在三个方面：1、农村土地制度不够规范。一是农村土地使用权流转 制度不够健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回 农民的土地承包权，搞强制性的土地流转；有的地方在收 回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿。二是现 行土地征用地制度对农民明显不公。现在农民上访中有60 与土地有关，其中30又跟征地有关。现在征地问题已经成 为农村很尖锐的矛盾。从1987-x x年全国征用耕地2, 400 万亩，因为征地有3, 400万农民失去土地或部分失去土地。 现在地方政府的口号是“吃饭靠财政，发展靠土地”，要“以地聚财，经营土地，经营城市”。现在国家每

23、征一亩地, 铁路、公路给农民的补偿是5, 000 -8, 000元。我们现在 一些重大的基础设施建设，征地款都没有打足。工商业用 地对农民的补偿一般是每亩2 -3万元，发达地区是3-5万 元，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里 之后如何分配又是一个很尖锐的问题。农民讲基层政府在 80年代是“吃肚皮”，因为当时最富的单位是搞计划生育的, 乡一级政府的计划外收入主要靠计划生育罚款。现在则是 “吃地皮”。现行的征地制度有三个问题，第一是征地范围 过宽，很多征地不是为了公共利益，比如搞房地产；第二 是对农民的补偿太低；第三是对失地农民的安置问题，现 在采取“一脚踢”的办法，一次性给予补偿金

24、之后就不再 管了。在一些城乡结合部，出现了所谓的“四无农民”，即 “种田无地，就业无岗，社保无份，告状无门”。这种情况 已引起了中央的高度重视。2、农民进入市场的组织化程度低。中国现有的农民合 作经济组织包括社区集体经济组织、专业合作经济组织、 供销社和信用社等。政府发展农民合作经济组织，采取了“两条腿走路”的方针，一是改造旧的农民合作经济组织, 即主要是对农村供销合作社进行改造，使之成为农民的合 作经济组织。1995年中央在关于深化供销合作社改革的 决定明确要把供销合作社办成真正的农民合作经济组织。 二是发展各种新型合作经济组织。根据农业部农村经济体 制与经营管理司统计，目前，全国建立了 1

25、4万个比较规范 的农民专业合作经济组织，其中包括的各种形式的专业协 会、专业合作社和股份合作社。直到今天，真正意义上的 农民合作经济组织并没有形成大的气候，在为农民提供技 术、信息、资金、物资和产品销售服务等方面发挥的作用 还很有限。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规 模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性 较差等问题。社区集体经济组织主要承担政府下达的各项 任务，带有比较浓厚的行政色彩，大多数乡村集体组织往 往只具备对社区内部事务进行管理的职能，而明显缺乏对 农户提供服务的功能。19 95年中央5号文件关于深化供 销合作社改革的决定明确要把供销合作社办成真正的农 民合作经济

26、组织。从实际情况看，尽管供销社在探索“民 办”体制方面行了探索，但由于历史包袱太重、人员过多、 管理不善、机制不活等各个方面的原因，供销社无法参与 市场竞争，经营萎缩，亏损严重，在农村流通领域的主渠 道作用已基本丧失。目前，相当一部分基层供销社实际上 已经名存实亡，丧失为农民服务的能力。在体制上没有真 正代表农民利益的组织和团体。建立农民协会的设想虽然 80年代末就提出来了，但一直没有付诸实施。3、粮食流通体制改革严重滞后。粮食流通体制存在的 主要问题有：国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业 性业务不分、储备和经营不分的现象仍然非常普遍；我国 粮食的统一市场还未形成；国家贮备粮功能定位不明确

27、， 储备规模过大，成本过高，时效性差；粮食部门冗员负担 重，亏损挂帐数额巨大，难以消化。二、解决我国“三农”问题的政策思路对于解决“三农”问题，应该说中央的思路越来越明 确。1998年中央就提出了农业和农村的发展进入新阶段的 科学判断；1999年中央提出新阶段农业和农村发展的主要 任务是推动农业和农村经济结构的战略性调整；2000年又 提岀农业结构战略性调整的核心目标是增加农民收入；xx 年中央提出增加农民收入要采取综合性措施“多予、少取、 放活”；xx年中央又提出要把解决“三农”问题作为全党工 作的“重中之重”。这是新的中央领导集体在“三农”问题 上的郑重承诺。党的十六报告明确提出了 “统筹

28、城乡社会 经济的发展”的重要论断，提出了解决“三农”问题的指 导思想。十六届三中全会又进一步提出了统筹城乡发展、 统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发 展、统筹国内发展和对外开放的要求的新的发展观，这就 为解决新阶段的“三农”问题指明了方向和道路。（一）确保国家粮食安全，推进农业结构战略性调 整，提高农业综合效益和竞争力2000年至今，粮食已连续4年产不足需。今年的粮食 总产量可能要跌至880 0亿斤至8900亿斤。在这种背景下, 粮食安全成为人们关注的问题。应清醒看到，如果今后粮 食继续减产，粮食产需缺口在现有水平上继续扩大，就可 能出现粮食供求偏紧的局面。从中长期看，由于人口

29、增加, 耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需 求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。粮食是关系 国计民生的特殊商品，确保粮食安全是一项长期的战略任 务。我国粮食问题从总体上要主要依靠自己解决，完全自 给自足或依赖他人都是不可取的。因此，今后几年粮食政 策应由过去几年适当控制粮食产量转向促进粮食产量的合 理回升，以保持粮食供求的基本平衡。要把保护和提高粮 食生产能力作为确保国家粮食安全的基础。必须要严格控 制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占。要积极研 究和推广先进的农业节水技术，同时，提高我国水资源的 利用率。要强化粮食增产的科技支撑体系建设。国家对粮 食生产的支持和保护，

30、应主要体现在对粮食主产区的支持 和保护上。现有的各种国家支持农业的投资要向主产区倾 斜。而且，要进一步研究开辟支持主产区的新的专门资金 来源渠道。推进农业结构的战略性调整，必须研究扩大农产品需 求问题。扩大需求主要是两个问题：第一是加快农产品加 工业发展。没有中间需求，没有农产品加工业的带动，农 业结构的调整是很困难的；第二是扩大出口。农产品岀口 对带动农业结构调整、增加农民收入发挥着越来越重要的 作用。现在我国农产品出口面临的最大的问题是技术壁 垒。要尽快解决出口农产品质量不高，加工程度低，相关 政策支持和服务不够问题，着力提高出口竞争力，积极应 对复杂的国际农产品贸易环境，力争使农产品出口

31、上一个 新台阶。（二）加快农业剩余劳动力转移的步伐，加快农村人 口的城市化进程增加农民收入，关键要解决好农民的就业问题。要继 续发展农村二三产业，重点发展农产品加工业，发展劳动 密集型产业，发展服务业。农民过去是棋盘上的一颗棋子, 没有流动的活性，改革就是要让农民具有活性，能够自由 流动。要取消针对农民工制定的限制性就业政策，公平对 待民工。各级政府要取消对企业使用农民工的行政审批。 简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的各种不合 理的证件，清理各种针对农民工的不合理收费。要建立覆 盖城乡的职业教育和培训体系。现在中国流动人口有亿左 右，有些人已经在城市居住了很多年，但仍然不能融入到 城市

32、中。要完善对流动人口的管理制度，加大户籍制度改 革力度。城市发展规划和社会各种公共服务规划应该有效 服务于全社会，而且，应当将外来人口的管理费用纳入财 政预算。大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件，允 许外来人口按职业或者居住地入户。农村居民在城镇就业 并落户后，在住房、参军、子女入托，入学等方面享受与 当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。农村居民在 城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可 继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配， 继续保留农村的宅基地使用权。户籍制度改革的目标是允 许农民自主进城定居，让户口只具有标志居住地的意义， 在户口失去特殊福利含义的条件下实

33、现城乡居民的平等权 利。这样有利于从根本上解决城乡居民两种身份、就业和 待遇不平等的问题，有利于城乡经济协调的发展。（三）逐步降低农业稅税率，创造条件建立统一的城 乡税制十六届三中全会明确提出了这样的要求。就粮食生产 而言，农民从中获得的利润是微小的，甚至是无利可图的。 税费改革后按土地常年总产量征收的农业税，根据我们的 调查，这样高的税率，几乎抽走了粮食生产的全部剩余。 也就是说，小规模的粮食生产基本上无税可征。在农业税 的稅基中，包括下农民的口粮、农民的医疗支出等，对农 民用于基本生存的收入征税是不合理的。这说明在税收制 度上对农民明显不公。“以税惠农”的办法最能保证农民直 接受益。世界上

34、只有极少数国家在生产环节向农民征税， 绝大多数国家都是城乡统一税制，对农业不单独收税。现 在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业税制进 行的改良。目前农村税费改革试点方案所要达到的目标还 不是最终目标。我国农业稅制度改革的总体思路是：适应 社会主义市场经济的需要，按照建立公共财政体制和现代 税制的要求，逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的 税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的 纳税地位，逐步统一城乡税制。考虑到现阶段我国经济发 展水平和国家财政的承受能力，建立城乡统一的税收体系, 可以釆取分步到位的方式。农业特产税的总额已不足我国 目前财政总收入的百分之一。在近年财政收入

35、每年以两位 数增长的背景下，应该说，除少数地区外，绝大部分地区 已经完全具备了取消农业特产税的条件，中央已决定取消 农业特产税。考虑到一下取消农业税对财政影响大，可由 中央统一确定分期减征幅度，逐步降低农业税税率，比如, 可将农业税税率每年递减，力争及早实现取消农业税的政 策目标。农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务，取消 对农民单独征税的税种后，把农民的税收负担纳入相应的 稅收系统。可以对农民征收所得稅。由于个人所得税设置 了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只 有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取 消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。（四）调整国民收入分配

36、结构和财政支出结构，继续 加大财政对农村和农业的支持力度，切实改进对农业和农 村经济的金融服务建立财政支农资金稳定增长的机制，关键是要增加投 入总量，并优化财政支农资金使用结构。按照建立公共财 政体制的要求，要调整财政支农资金的使用方向，转变补 贴方式。要逐步减少对流通环节的补贴，要将主要农产品 市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的直接收入 补贴。要充分利用wto的“绿箱”政策，增加农业科研和 推广、质量安全和检验检测，农产品流通设施、农民培训 等方面的投入。逐步将县以下以改善农民基本生产条件和 生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本 建设投资的范畴。近年来，农村资金严重外流

37、；农业银行支农力度减弱, 农业发展银行支农作用弱化，农村信用社独木难支，农户 和农村中小企业获得贷款非常困难，农村金融机构不良贷 款占比较大，农村存在较高的金融风险，从根本上解决当 前我国农村金融中的突出问题，必须以促进农村金融市场 的发展为目标，推行农村金融体制的整体改革。农村金融 体制改革的重点：一是解决农村信用社普遍存在的所有权 不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有 效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对金融 中介的监管，放松利率管制等，创造一个促进农村金融市 场发展的有利环境：三是重新对农业银行、农业发展银行 和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更 有

38、活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。此外要从 农村实际出发，研究有利于增加农户和企业贷款、有利于 改善农村金融服务的其他途径和办法。（五）继续加大政府对农村义务教育的支持力度，切 实改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的 差距长期以来，公共财政对农村社会事业的支持有限。要 让公共财政的阳光普照广大农村，让公共财政的雨露滋润 亿万农民。解决公共财政对农村和农民的支持问题，必须 逐步增加对农村教育、农村医疗卫生和社会保障等社会事 业的支持力度。目前，98的县已经将农村教师工资发放上收到县，最 近两年政府对农村义务教育的支持力度明显加大。去年农 村义务教育总投入中政府预算内支出占到了，

39、中央财政的 投入占到了农村义务教育总投入的28o即使现在农村义务 教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入 还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。由 于过去欠帐多，农村义务教育发展面临的一些突出问题远 没有得到解决，如拖欠教师工资问题、学校公用经费不足 问题、大量危房问题、教育负债问题等。在教育投入中， 投入小学的社会收益率是最高的。而国际经验表明，政府 将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。1907 年日本就实行了 6年的免费义务教育，1947年又实行了 9 年免费义务教育。优先发展教育100年前就成为日本的基本 国策，这是日本成为经济强国的重要原因。最近国务院关

40、 于农村义务教育的文件提出争取xx年农村困难家庭享受 “两免一补”。就我国的总体经济实力和财力来讲，今后应 该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面，逐步 实行免费的义务教育方面走的更快些。实现这一目标，要 求进一步加大中央和省级财政对农村基础教育的支持力度。中央已明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生 事业经费主要用于发展农村卫生事业。这是从增量角度增 加农村卫生投入的重要举措。应当看到，目前，农村卫生 投入的大头在地方政府，由于相当一部分县乡财政保工资 都困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。实践证明, 如果不对目前的卫生筹资体制进行改革，政府所提出的所 有的农村卫生目标的实现都要

41、大打折扣，不同地区之间的 差距就不可能缩小。对农村卫生筹资体制进行根本性改革, 一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要 在城乡之间公平分配卫生资源，三是要完善中央对贫困地 区的转移支付制度。政府的主要职责应是强化农村公共卫生服务。在农村 地区，近60的门诊服务消费是由村卫生室或私人诊所提供 的。仅有四分之一是由乡镇卫生院提供，而其他的14由县 级和市级医院提供。国务院关于进一步加强农村卫生工作 的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健 任务，提供常见伤、病的初级诊治等职能，但目前对村级 卫生机构几乎没有财政支持。要对乡卫生院重新定位，并 增强公共财政对村级卫生室的支持。中

42、国农村人口多，政府财力有限，短期内难以在农村 建立覆盖面很宽的医疗保障制度，只能把有限的资金用于 最急需的地方。而对广大农民来说，疾病威胁主要是重大 疾病，这是他们无力承担的风险，发展大病统筹合作医疗 是适应农民要求的。要将建立以大病统筹为主的互助合作 医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点。大病统筹互 助合作医疗制度的建立必须与农民的承受能力相适应，坚 持自愿原则。完善其他形式的农村合作医疗制度。条件成熟的农村地 区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。完善农村社会保障制度，要从中国农村的实际出发， 坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原 则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入 力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的 农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距， 最终建立城乡一体化的社会保障体系。要探索加快建立农 村最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基 本权利，因此必须重视农民最低生活保障的建立。可以先 从经济发达地区起步，最终建立城乡一体化的最低生活保 障