试论我国中央银行法律地位的独立性

1、    试论我国中央银行法律地位的独立性    金慧明 吴嫒婷摘要中央银行在一个国家金融体系中居于主导地位,是国家调控经济、监督金融的职能机构。它的独立性是指其在制定和实施货币政策时,具有不依附于政府、独立的法定地位。本文指出在当前经济发展偏快的大环境下,保持央行法律地位的独立性对于实现经济的持续、快速、健康发展有着重要的意义。关键词中央银行 法律地位 独立性:d920.4:a:1009-0592(2009)10-374-01中央银行在一个国家金融体系中居于主导地位,是国家调控经济、监督金融的职能机构,是现代金融体制的核心,是国家管理金融业的重要机构。政

2、治经济学认为,未被预期的货币增加可以产生巨大的短期收益,政府有可能在某些时候采取过度通胀的政策,因此,政府直接控制下的货币政策易摇摆不定,给整体经济带来巨大损害。因此由中央银行独立的制订与实施货币政策,更有利于提高社会整体福利和保持经济长期稳健运行。一、中央银行独立性的国际比较中央银行独立的法律地位,主要见于中央银行和国家权力机关,中央政府关系。国际上有不同的立法模式,主要有三种类型:第一,中央银行隶属于财政部,受其监督和控制,重大问题都需听命于财政部,独立性较小。中央银行接受政府的指令,货币政策的制定要经政府批准,政府有权停止、推迟中央银行决议的执行。先前的意大利中央银行是这类的典型。第二,

3、中央银行名义上隶属于财政部,但实际上有较大独立性。该类型的中央银行,立法上虽规定隶属于政府财政部门,但实际业务操作却保持较大的独立性。英国、日本最为典型。第三,中央银行直接对国会、议会负责,具有很强的独立性,可以独立制定货币政策及采取相应的措施,政府不得直接对它发布命令、指示,不得干涉货币政策。美国、德国最为典型。二、我国中央银行独立性的现状1983年,国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能,并开始实施金融监管,1995年3月通过的中华人民共和国中国人民银行法作为新中国第一部金融法律,是我国中央银行制度的基石,并于2003年12月27日通过了修正案,进一步确立了中央银行的法律地位。(一)组

4、织机构上的独立性现状人行法第2条规定:中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策。这一条说明我国的中央银行是国务院的直属部门且受其领导,从行政级别看明显是低于政府的。使得央行在执行自己职能时容易受到政府的干扰。人行法第7条规定:中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。可以看出我国中央银行与各地方政府及各政府部门包括财政部是相互独立,互无隶属的。而1998年将中央银行的分支机构的设立由行政区域划分改为按9个经济区域划分也在一定程度上保证了中央银行对地方政府的独立性。同时人行法中关于人民银行不得对财政透支、经营国库及实

5、行独立的财务管理制度的规定也进一步保证了我国央行对于财政部保持独立地位。(二)人事上的独立性现状中国人民银行实行行长负责制,其行长由国务院总理提名,由全国人大决定,其任期与总理一致。这种体制难以避免中央银行的政策不受政府所左右。除此以外中国人民银行的其他主要官员的任职缺乏明确的法律规定,行政机关、金融机关人事渗透过多,使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病:高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。如货币政策委员会的11名组成人员除1名金融专家外,其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员,通过货币政策议案又采取一人一票,经出席会议委员的2/3以上表决通过。这样通过的政策显然具有极强的政府意志。(

6、三)职能上的独立性现状人行法规定重大货币政策事项如年度货币供应量、利率、汇率等须报国务院批准后中国人民银行才能执行。因此,央行的独立货币政策职能是有限的。那么在央行和政府经济目标不一致或者存在偏差的情况下,就会导致中央银行长期货币政策目标很难实现。另外,与各国设立的独立委员会等机构享有货币政策制定的权限不同,依据人行法第11条规定我国的货币政策委员会,仅是咨询议事机构,拥有的仅是有限的货币政策建议权。(四)财政上的独立性现状人行法第29、30条分别规定了中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券;中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向任何单位和个人提

7、供担保。防止了政府信用扩张。但是具体来看除了对违法提供贷款、对单位和个人提供担保等方面的行为有相应的法律责任,对于向政府透支等情形则没有任何法律责任的规定。那么事实上这些规定就形同虚设,无法落到实处了。三、完善我国中央银行独立地位的几点建议(一)提高我国中央银行的行政级别应从立法上确定人民银行独立的法律地位,使之直接对全国人民代表大会负责,能独立的制定、执行货币政策,不受政府干预。(二)在人事上保持央行独立性配合央行独立于政府的法律地位,应当改变政府对中央银行行长的提名权,将行长的任期延长与总理的任期错开。中央银行的行长由全国人民代表大会或人大常委会经过一定程序提出并决定,然后由国家主席任命。

8、(三)重新界定货币政策委员会的职能在央行独立于国务院,货币政策决策权归中国人民银行时,那么货币政策委员会就应成为货币政策的决策机构,执行人大以及常委会的相关决议,货币政策委员会成员应适当增加专家委员,并考虑增加行业或者经济区域的委员代表,以增强货币政策的实效性和科学性。同时也应当限制官员的比例。(四)加强配套制度建设,完善法律法规明确规定各违法行为应当承担的法律责任。使法律能够有效地贯彻执行,以禁止中央银行向中央政府、地方政府提供透支或任何其它类型的信贷便利,防止“隐性财政赤字”大量挤占信贷资金。从而维护中央银行财政上的独立性,才能保证中央银行,独立有效的行使职能,达到稳定币值,促进经济增长的货币政策目标。参