PPP项目典型事例讲解

1、PPP项目典型事例一、合肥市王小郢污水处理厂项目（一）项目概况。合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设，日处理能力合计 30 万吨，建设总投资约 3.2 亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖，是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”，为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。2019 年，安徽当地某环保公司曾上书省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企业发展的目的，将王小郢污水处理厂以高于评估价的一定价位直接出售给它，同时还许诺将在未来几年投资兴建更多的污水处理厂。2019年 6 月，该公司曾及政府签订了王小郢

2、经营权收购合同，当时的条件是转让价款 3.5 亿，污水处理费单价约 1 元/吨，后来由于融资及其它方面的问题，该环保公司收购王小郢污水处理厂经营权未果。2019 年 9 月，国家计委、建设部、国家环境保护总局等多部门联合印发了关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见；12 月，建设部发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，允许外资和民资进入市政公用领域。合肥市政府抓住这一机遇，作出了“市政公用事业必须走市场化之路、及国际接轨”的重大决策，决定把王小郢TOT 项目作为市场化的试点。（二）运作模式（1）项目结构。经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委及项目公司签署特许权协议，代表市政

3、府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限 23 年；合肥城建投公司及项目公司签署资产转让协议，落实项目转让款的支付和资产移交事宜；市污水处理管理处及项目公司签署污水处理服务协议，结算水费并进行监管。项目结构如下图所示：（2）交易过程运作组织 。2019 年，合肥市成立了由常务副市长任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组，并组建了由市国资委、建委、城建投资公司及相关专家组成的王小郢 TOT 项目办公室，负责具体工作。合肥市产权交易中心作为项目的招标代理。运作方式。项目采用 TOT（转让-运营-移交）模式，通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益。特许经营期（23 年）内，项

4、目公司提供达标的污水处理服务，向政府收取污水处理费。特许经营期结束后，项目公司将该污水厂内设施完好、无偿移交给合肥市政府指定单位。招标文件中确定特许经营期的污水处理服务费单价为 0.75 元/ 吨，投资人投标时报出其拟支付的资产转让价格。评标时采用综合评标法，其中资产转让价格为重要考虑因素。运作过程。2019年9月，合肥市产权交易中心网站和中国产权交易所网站、 中国水网网站、中国建设报、人民日报（海外版）等媒体同时发布了王小郢 TOT 项目的招标公告。同月，合肥市产权交易中心发布资格预审公告，共 7 家单位提交了资格预审申请文件，经专家评审，确定 6 家通过并向其发售招标文件。随后，转让办公室

5、组织召开了标前会议，并以补充通知的形式对投标人的问题进行了多次解答。 2019 年 2 月，王小郢项目在合肥市产权交易中心开标，共有4 家单位提交了投标文件。开标结果，对转让资产权益报价最高的是德国柏林水务东华工程联合体，出价 4.8 亿元人民币，其次是天津创业环保股份有限公司出价 4.5 亿元人民币，中环保上实基建联合体出价 4.3 亿元人民币名列第三。所有投标单位的投标报价公布后，合肥市常务副市长王林建在开标现场宣布王小郢污水处理厂资产权益转让底价为 2.68 亿元。开标后，招标人聘请技术、财务、法律等相关方面资深专家组成评标委员会，对投标文件进行评审，合肥市纪检委全程监督。最终

6、，评标委员会经评审后，向招标方推荐柏林水务联合体为排名第一的中标候选人。3月至5月，政府及柏林水务联合体谈判并达成一致，向其发送中标通知书。7月，政府及投资人草签项目协议。7月至11月，双方代表成立移交委员会，进行性能测试和资产移交；政府及项目公司正式签署项目协议。12月，王小郢污水厂顺利实现商业运营。截至 2019 年底，项目公司运营王小郢污水处理厂已超过十年。在此期间项目运营顺利平稳，污水厂的技术实力和财务实力不断增强，政府及项目公司签署的各项协议执行良好，政府及投资人合作愉快，本 PPP 项目经受住了考验。  （3）关键问题污水厂所在土地的提供方式本项目中原规定采用土

7、地租赁的方式向投资人提供王小郢污水处理厂的土地。但由于项目特许经营期为23 年，超过了我国法律对租赁期限最长 20 年的规定；同时，根据我国土地相关法律法规，地上附着物、构筑物实行“房随地走”的原则，租赁土地上的房屋和构筑物难以确权。最终经谈判，中标人同意在不调增水价的前提下，自行缴纳土地出让金，由政府向其有偿出让污水厂地块。职工安置。已建成项目的职工安置是一个敏感而重要的问题，如果解决得不好，将影响项目招商进展或给项目执行留下隐患。本项目在招标实施前期就对职工安置做出了稳妥的安排。资产转让前，就资产转让的事项征求了职工代表大会的意见，职工安置方案经职代会通过。同时，在招标文件中对投资人提出明

8、确要求，资产转让后必须对有编制的职工全员接收并签订一定年限的劳动合同，保障了职工的切身利益。利率风险。投资人在谈判中提出要把利率变化的情况归入不可抗力的范围内，降低项目公司的风险。但考虑到项目采用市场化方式运作，应尊重市场化的规律，谈判小组没有接受投资人的这一要求，利率变化的风险仍由项目公司自行承担。（三）借鉴价值（1）规范运作和充分竞争实现项目价值最大化。王小郢项目整个运作过程规范有序，对潜在投资人产生了很大的吸引力，实现了充分的竞争。开标现场所有投标人的报价均远超底价，最高报价接近底价的 1.8 倍。这个项目是当时国内公开招标的标的额最大的污水厂 TOT 项目，开创了污水处理 TOT 运作

9、模式的 先河，招标结果在中国水务行业内引起轰动。及2019 年准备转让给当地公司的条件相比，无论是资产转让价款还是污水处理服务费单价，招标竞争的结果都远远优于当时的项目条件。同时，从引入投资人的实力和水平来看，柏林水务集团是世界七大水务集团之一，拥有 130 多年运营管理城市给排水系统的经验。通过招标，合肥市既引进了外资，又引入了先进的国际经验，同时还实现了国有资产的最大增值，为合肥市城市建设筹措了资金。（2）充分的前期工作保障项目有序推进。合肥市政府对王小郢项目非常重视，成立了专门的决策和工作机构，并聘请了高水平的顾问团队。整个团队在研究和确定项目条件，落实前期各项工作等方面投入了很多精力，

10、做了大量扎实的工作，避免出现拍脑袋决策的情况。从项目实施结果看，前期工作准备得越充分，考虑得越周全，后面的项目推进效率就越高，项目实 施结果就越好。（3）合理的项目结构及合同条款确保后期顺利执行。王小郢项目的结构设计对接了国际国内资本市场的要求，符合水务行业的一般规律，得到广大投资人的普遍认可。项目合同中规定的商务条件、对权利义务和风险分配的约定比较公平合理，协议条款在执行过程中得到了很好的贯彻，为项目顺利执行奠定基础。（4）践行契约精神对 PPP 项目的执行至关重要。王小郢项目迄今已运作十年，在此期间，政府每月及时足额及项目公司结算水费，严格按照法规和协议要求进行监管，并按照协议规定的调价公

11、式对水价进行了四次调整（十年累计上涨不超过0.25 元/吨）。此外，双方还参照协议精神完成了提标改造等一系列工程。合肥政府和项目公司对契约精神的践行保障了项目的长期执 行。二、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程（一）项目概况大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、最佳中国魅力城市。大理市下辖 10 镇、1 乡、111 个村委会和 501 个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，总面积 1815 平方公里，总人口 68 万人，全市日均垃圾产量约 688 吨。为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平，创

12、新垃圾收集清运处置新模式，探索洱海环境保护新经验，大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路，引进先进技术，采用市场化运作，于 2019 年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设，高起点、高标准建设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程，主要包括三方面内容：一是在洱海流域的两区和下关、大理 11 个乡镇，共建设 10 座垃圾中转站，购置 15 辆垃圾转运车、111 辆小型垃圾收集车和 1002 个收集箱体;二是实施装机容量 12 兆瓦、日处理生活垃圾 600 吨以上的大理市第二(海东)垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用;三是构建数字化监管系统，实现对市

13、场化运作企业运营情况的全方位监管。目前，大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成，运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从 2019 年的 164,657.7 吨(日均 451.1 吨)，提升到 2019 年的 196,931.6 吨(日均 539.5 吨)，增长了 19.6%，城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善，基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。（二）运作模式(1)建设模式。2019年10月，大理市以BOT(投资建设-运营-移交)方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采用德国马丁 SITY2000逆推倾斜式炉

14、排炉焚烧发电处理工艺，投资4.2亿元建设一座垃圾焚烧发电厂；2019年6月，大理市公开招标以BTO(投资建设-移交-运营)方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺，投资1.1亿元建设10座大型垃圾压缩中转站。此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。(2)运行模式。全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海 10 座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发

15、电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。(3)结算方式。经初步测算，大理市生活垃圾处置城乡一体化系统建成后，年运营费用需要 4430.5 万元，其中：垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用 1445.4 万元(按垃圾处理贴费标准 66 元/吨以及日处理生活垃圾 600吨测算)；10 座大型压缩垃圾中转站运行服务费用 1752.2万元(根据中转站及海东垃圾焚烧厂实际距离分别测算)；各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为 1233.0万元(按日收集清运生活垃圾 600 吨测算)。大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。垃圾转运及处理运营企业的服务费用，按照

16、大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案，由运营企业每月 3 日前填写上月结算确认通知单，上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。(4)监管方式数字监管。2019年7月，筹资326万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心，同时为垃圾转运车辆安装了GPS 定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据，视频数据可以实现对垃圾压缩和处理过程的实时监控，最终实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。量化考核。市政府及垃圾收集清运责任区镇签订大理市洱海流域生活垃

17、圾收集清运责任书，确定垃圾收集清运任务量，依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量，进行一日一公示、一月一通报、一季一考核，对全市垃圾收集清运工作进行科学管理，通过工作目标倒逼服务效果，解决垃圾收集清运工作的监管问题。政策保障。市政府出台洱海流域生活垃圾收集清运处置实施办法、洱海流域污水垃圾和畜禽粪便收集处理监督及奖补办法、大理市环洱海农村生活垃圾收集清运处置和垃圾收集员履职考核办法、大理市生活垃圾处理费收费管理办法、大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案、大理市人民政府关于加强农村生活垃圾收集清运管理的工作意见等一系列政策文件，建立生活垃圾处理收费制度，进一步完善城乡垃圾有偿收集清运保

18、洁工作机制和各级资金投入长效机制，为城乡生活垃圾处置系统提供政策保障。（三）借鉴价值(1)完善法规、健全机制。大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度，出台相应政策文件，使全套系统的运转有章可循、有据可查，确保工作到位。随着系统的建设，大理市政府明确整个系统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管，市洱管局、环保局、财政局等部门配合实行按季考核，兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门，人民群众自觉参及到环境卫生整治活动，使系统得以有效运行。(2)城乡一体、高标准建设。大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路，高起点、高标准规划设计，实施城乡垃圾治理一体化系

19、统建设，提高了农村环境卫生标准，完善了城乡环卫基础设施，初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处理体系。(3)政府补贴、市场化运作。一是通过招商引资、竞争性谈判，以 BOT 方式引进焚烧发电厂建设项目;二是以 BTO 方式引进垃圾压缩中转站项目;三是收集环节由乡镇负责采用承包、租赁等方式实行市场化运作。(4)数字同步、信息化监管。建成垃圾收集清运处理信息化管理系统，通过视频的实时监控、车辆的 GPS 定位及数据的实时传输，对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”实时监管，实现信息化管理。(5)打破区划、扁平化管理。一是城乡一体化系统打破大理市和创新工业园区、旅游度假区、海开委的行政区划界限，统一规划、建设、管理;二是中转站建设打破乡镇界限，统一建设，实行市场化运作，例如，喜洲垃圾中转站服务区域辐射到喜洲、银桥、湾桥等多个乡镇乃至洱源县右所镇、邓川镇。三、沂南县集中供热项目沂南县是临沂市唯一没有实施集中供热的县城，也是山东省五家无集中供热的城市之一。随着沂南县城市经济、社会的快速发展，城市供热缺口日益增