浅析机关事业单位零余额账户的设立

1、浅析机关事业单位零余额账户的设立为了更好的实现对财政资金的有效控制，财政部门推行了国库集中收付制 度改革，账户作为财政资金的重要载体，在改革中占有较大的比重，需要建立零 余额账户。这不仅能够实现非税收入的收缴，而且对于国库集中收付制度所需要 的账户需求也相符。零余额账户作为收缴账户管理模式，具有其自身的独特性。一、零余额账户概述。零余额账户是财政部门指定代理银行指定财政部门对预算单位进行 直接支付财政资金的账户，由于代理银行与国库单一账户清算后，其余额为零， 所以称为零余额账户。同时零余额账户并不是财政直接拨款给预算单位，是财政 审批一个用款额度给预算单位，机关事业单位在用款过程屮不能超出这个

2、额度， 由于这个账户的存在并不是事先进行资金的划拨，而只是一个额度，所以可以将 其称为零余额用款额度账户，在财政授权支付下具有很好的适用性。二、机关事业单位零余额账户设立的作用。长期以来我国财政实行预算资金拨付方式，由征收机关和预算单位分 散进行多重账户的设立，这不仅导致账户分散，而且存在重复设置的情况，对财 政资金的管理和监督都存在着较大的困难，不仅预算资金的使用不透明，而口人 量的资金滞留在预算单位，使资金的使用效率受到影响，而且由于在使用过程中 缺乏必要的监督，截留、挤占、挪用、腐败等情况时有发生，这与当前公共财政 的要求不相符。所以为了更好的实现财政支出的管理，确保财政资金按预算耍求

3、进行使用，对财政管理体制进行改革势在必行。通过国库集屮收付制度的实施， 利用国库单一账户来实现对预算资金的集中控制，实现了财政资金的有效利用， 而且通过零余额账户的设立，可以使财政资金实现归集和汇激，有效的保证了财 政收入。而且在收缴管理制度改革中，减少了中间过渡账户的程序，不再由分散 的多重账户来进行上缴，而是直接由缴款单位或个人直接上缴，从而使执收执罚 的收入都直接进入到零余额账户屮，避免了收入流失的情况。而且也杜绝了一些 违法违纪行为的发生，如账外账、小金库及坐收坐支等现象，财政收入实现了应 收尽收，而且对于政策和技术原因及交款差错等导致的退费情况也不需要事业单 位来进行，直接由零余额账

4、户来对退付业务进行处理，有效的简化了退款手续， 而且也使财政部门的监管功能得到充分的发挥。三、机关事业单位零余额账户设立存在的难点问题.1 .无法准确的对零余额账户的性质进行界定.目前在对零余额账户性质的界定方面存在着一定的困难，由于其需要 对机关事业单位的日常开支进行核算，所以从核算方面来看,应该属于基木账户, 但零余额账户主要是用于机关事业单位财政拨款资金的收付和结算业务，所以也 可以看作是专用账户。同时财政部门和金融部门在零余额账户的认识上也存在着 较大的差异。财政部门在经营活动中还有部分自筹资金和往来资金，所以认为还 需要一个基本账户，但在金融部门的管理办法中，则认为机关事业单位已开设

5、了 零余额账户，那么就不能再进行基木账户的开设。2现行的委托银行代缴费业务在实行中存在困难，不利于资金的管 理.在进行零余额账户操作时，其都是由单位开出支付令申请后，由代理 银行在该单位的用款额度进行确定，在其额度范围内进行资金垫付，垫付完成后 在当日银行与国库进行清算后将代垫资金收回后再对单位用款额度进行扣减。但 由于单位无法对委托付款的各项业务提前开出支付令，这样就导致委托扣款无法 成功进行扣缴，导致滞纳金的产生，影响到单位正常业务的开展。在这种情况下, 部分机关单位则会将以前年度形成的自有资金及上年度未支付的专项款存入到 零余额账户中，这样零余额账户则与自有资金共用一个账户，而且还会有余

6、额存 在，虽然可以使委托扣款业务能够成功进行扣缴，但财政资金与自有资金则混杂 在一起，不仅导致单位与银行对账单核对存在较大的难度，而且对于资金的管理 也带会产生较多不利的影响。3无法保证零余额账户的资金清算.由于零余额账户进行资金清算吋，需要由财政、国库、商业银行三者 之间协同一致才能完成，但在部分地方银行清算工作中，由于技术落后，业务量 不多，所以还使用手工方式进行清算，这就导致在现有技术下，零余额账户的资 金清算述无法保证。4. 没有明确零余额账户的操作规程.零余额账户具有特殊性，与一般的存款账户具有较大的差别，而对于 该账户的开立、使用科目在商业银行中都没有明确的制度和操作程序，这样就导

7、 致下面各基层银行无法运作。特别是在内控制度不断加强的情况下，为了有效的 进行会计风险的防范，各存款账户是不允许进行透支记账的，在这种情况下导致 基层行无法开立零余额账户。5 零余额账户对账单无法与银行进行对账.止常情况下银行收账单与预算单位登记的银行存款fi记款是一一对 应的，无论是期初余额、本期收入和发生额，还是期末余额，两者之间都可以定 期进行核对。但零余额账户由于其期初和期末余额通常情况下都为零或是负数， 而且其发生额也专指额度存款的支付数和清算还款数，对支付额度数没有进行反 映，而事业单位零余额账户用款额度也只有支出数，这样两者之间就无法进行对 账，零余额账户和银行对账单之间进行对账

8、存在着一定的难度。在当前财政单一账户体系下，为了确保这个体系能够正常的进行运 转，所以需要机关事业单位要针对零余额账户的额度余额和额度发生额与代理银 行进行及时、准确和完整的对账，从而实现对零余额账户的有效控制和监督，确 保 财 政 资 金 的 有 效 使 用。投标人在招标投标法实施条例中应重点关注的19个法律问题招标投标法实施条例（以下简称条例）日前已公布，将于2012年2 月1日起施行。条例的出台，填补了我国招标投标法律体系在行政法规层面 的空白，是我国招标投标立法进程中的重要里程碑，必将对我国招标投标市场产 生深远的影响。在条例即将施行的背景下，应重点关注哪些法律问题，成为 招标投标市场

9、各主体特别关心的问题。本文试图以投标人的角度，通过解读条 例的相关规定，从投标文件准备阶段、投标阶段以及开标、评标和定标等阶段 对上述问题进行阐述和分析。一、投标文件准备阶段投标人应重点关注的法律问题1、资格预审文件、招标文件不得以营利为目的，天价标书有望成为历史实践中，一些招标项目尤其是施工招标中招标文件内容和数量都比较多，招 标代理机构为了回收编制的成木，会向购买标书的投标人收取一定金额的费用。 比较大的招标项目，标书甚至会卖到儿千元甚至上万元一套，给投标人造成了一 定的经济负担。因此，条例明确规定，招标人发售资格预审文件、招标文件 收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为

10、目的。另外，对 于图纸押金，招标代理机构也应以合理的金额为准，而口在投标人退还图纸等设 计文件后，应当将押金退还给投标人。2、对资格预审文件或招标文件有异议，应在法定期限内提出关于潜在投标人对资格预审文件或招标文件有异议应在何时提出的问题，条 例出台前，法律及部门规章未对此作出明确规定，导致纠纷不断，影响招标的 进程。此次条例明确规定，潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件 有异议的，应当在提交资格预审中请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异 议的，应当在投标截止时间10日前提出。并且规定了招标人应当自收到异议之 口起3 口内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。因此，潜在投标人

11、若对资格预审文件或招标文件有异议应及吋在法定期限内提岀。3、投标保证金不得超过招标项冃估算价的2%,而非投标价的2%根据条例的规定，投标保证金的金额不得超过招标项目估算价的2%o 在条例出台之前，其他部门规章规定投标保证金最高为投标总价的2%0实 践中，将投标保证金设定为投标报价的2%, 一方面各投标人的投标保证金额度 不统一，另外投标保证金的金额也可能导致泄露投标报价。条例施行后，投 标保证金的金额上限应统一为招标项目估算价的2%,而非投标报价的2%o另 外，根据有关规章规定，对于货物和施工招标，投标保证金最高限额为80万元 人民币，对于工程勘察设计招标，投标保证金最高限额为10万元人民币的

12、规定, 在上述规章调整前仍有效。条例还规定了投标保证金有效期应当与投标有效期一致；依法必须进行 招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从基本 账户转出。4、投标报价不应超过招标文件规定的最高投标限价，否则将被废标条例出台前，各地关于最高投标限价的称谓并不统一，在北京、云南称 为拦标价，在厦门称为预算控制价，在黑龙江称为招标控制价，住建部发布的建 设工程工程量清单计价规范(gb50500-2008)则称为招标控制价。尽管提法 不一，而且要求也不完全一致，但其基木含义大致相同，即指招标人设定的某次 招标的投标上限价格，如果投标人的投标报价超过该上限价格，将作废标处理。条例

13、明确规定，招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件屮明确最 高投标限价或者最高投标限价的计算方法，并规定如果投标报价高于最高投标限 价，其投标将做废标处理。因此，投标人在投标时应特别关注招标文件中是否有 最高投标限价。如果有最高限价，应注意不能超过该最高限价；如果投标人认为 该最高限价过低，可以选择放弃投标。5、退还投标保证金吋，投标人有权要求支付相应的利息此前实践中，对于投标人提交的投标保证金，招标人退还时基木上是不计利 息的。但是根据条例的有关规定，招标人在终止招标时以及与中标人签订合 同后5日内，在退还投标保证金时还需另行支付银行同期存款利息。若招标人不 按照规定退还投标保证金及银行同期

14、存款利息的，将可能被行政监督部门处以罚 款，造成投标人损失的，还应承担赔偿责任。因此，条例施行后，投标人有 权要求招标人或代理机构在退还投标保证金时支付相应的利息。6、招标人不得以特定区域或特定行业的业绩、奖项作为加分或屮标条件实践中，招标人以各种不合理条件限制或者排斥潜在投标人的现象屡见不鲜, 但因为法律规定不明确，有关行政监督部门难以认定。对此，条例做了细化 和完善，列举了七种属于招标人以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人 的情形。因此，投标人若发现招标人有就同一招标项目提供差别信息；设定与项 目实际需要不相适应的条件；依法必须招标的项目以特定区域或特定行业的业 绩、奖项作为加分或中

15、标条件；采取不同的资格审查或者评标标准；限定或指定 特定的专利、商标、品牌或供应商等行为的，应当及时提出异议或投诉，依法维 护自身的合法权益。二、投标阶段投标人应重点关注的法律问题7、与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的投标人不得参加投标根据条例的规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、 其他组织或者个人，不得参加投标，否则投标无效。这一规定应当引起投标人的 重视。在招标投标实践中，招标人的下展单位、关联企业等参与投标的情形广泛 存在，与其他投标人z间形成了明显的不公平竞争。因此条例的这条规定从 岀发点上是保障公平竞争，但执行难度很大，而且实践中对于“与招标人有利害 关系”应如

16、何界定也很难把握。在有权机关对于如何理解和适用木规定，尤其是 如何界定“利害关系”作出进一步规定或解释前，投标人应关注并谨慎对待该类 投标。8、存在控股关系的不同单位不得参加同一标段投标为了保证投标人之间的公平竞争，条例规定存在控股、管理关系的不同 单位（如母公司和其控股子公司）不得参加同一标段的投标。根据我国公司法 的规定，控股股东是指出资额或者持有股份的比例超过50%的股东，或者岀资额、 股份比例虽不足50%,但其享有的表决权足以对股东会或股东大会产生重大影响 的股东。根据条例的规定，单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位, 不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目的投

17、标。需要说明的是， 上述投标人可以参加同一招标项目的不同标段的投标。9、逾期送达或者未按要求密封的投标文件，将被拒收招标投标法仅规定了投标人逾期送达投标文件，招标人应当拒收，但是 未规定相应的法律责任。实践中，部分招标人接受逾期送达的投标文件或者未按 照招标文件要求密封的投标文件，损害其他投标人的利益。因此，条例明确 规定，未通过资格预审的申请人提交的投标文件，以及逾期送达或者不按照招标 文件要求密封的投标文件，招标人应当拒收。并且规定了招标人接受应当拒收的 投标文件的，将可能被处以10万元以下的罚款以及对单位直接责任人员依法给 予处分。10、通过资格预审后的联合体增减、更换成员的，其投标无效

18、关于资格预审后联合体发牛增减或者更换成员的问题，因为法律没有明确规 定，实践中的处理方式各异，容易引发争议。条例施行后，招标人接受联合 体投标并进行资格预审的，联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预 审后联合体增减、更换成员的，其投标无效。联合体各方在同一招标项冃屮以自 己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效。投标人组成联合 体投标的，对此应予以重点关注。11、投标人之间协商投标报价等情形屈于串通投标，将承担法律责任冃前，在招标投标市场竞争激烈的背景下，存在部分投标人z间私下串通， 抬高标价或压低标价等串通投标行为，损害了公平竞争的秩序，也损害了招标人 和其他投标人的利

19、益。因此，条例第三十九条列举了五种投标人互相串通投 标的情形。包括（1）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；（2） 投标人之间约定中标人；（3）投标人之间约定部分投标人放弃投标或中标；（4） 属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；（5） 投标人之间为谋取中标或排斥特定投标人而釆取的其他联合行动。根据有关法律 规定，投标人之间串通投标的，中标无效，并可能被追究法律责任。12、投标保证金从同一账户转出等情形，也将被视为串通投标实践中，投标人之间串通投标的行为和方式通常较为隐蔽，行政监督机关往 往难以认定。因此，条例第四十条规定出现如下情形之一的，视为投标人相

20、互串通投标：（1）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（2）不同 投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（3）不同投标人的投标文件载明 的项目管理成员为同一人；（4）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价 呈规律性差异；（5）不同投标人的投标文件相互混装；（6）不同投标人的投标 保证金从同一单位或者个人的账户转出。投标人应注意避免岀现上述情形，防止被认定为串通投标。需要注意的是， 该条第六项规定的同一单位的“账户”，不仅指基本存款账户，还包括一般存款 账户、临时存款账户等。13、投标人与招标人串通投标的，将承担相应的法律责任鉴于串通投标对招投标市场秩序危害较大，往往同时造成国有资产

21、的损失， 条例明确了招标人和投标人串通投标的六种情形，并加大了对串通投标的处 罚力度。串通投标的，应承担以下责任：（1）中标无效；（2）投标人未中标的, 对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。（3） 情节严重的，由有关行政监督部门取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的 项目的投标资格：（4）投标人自串通投标处罚执行期限届满之日起3年内乂串 通投标的，由工商行政管理机关吊销营业执照。（5）构成犯罪的，依法追究刑 事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十三条的规定处罚。14、提供虚假的财务状况或者业绩，将承担相应的法律责任实践中，为了谋求中标，个别投标人提供虚假的

22、财务报表或者伪造、虚报业 绩等，严重扰乱了正常的招标投标秩序。条例对于该类问题进行了重点关注, 根据条例的规定，投标人不得有使用通过受让或者租借等方式获取的资格、 资质证书投标或以他人名义投标行为。投标人不得有使用伪造、变造的许可证件、 提供虚假的财务状况或者业绩、提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、 劳动关系证明、提供虚假的信用状况等弄虚作假的行为。违反前述规定的，不仅 投标或者屮标无效；还将被处以罚款、取消一定期限内参加依法必须进行招标的 项目的投标资格，直至吊销营业执照；构成犯罪的，还将被依法追究刑事责任。三、开标、评标和定标等阶段投标人应重点关注的法律问题15、投标文件有未经单位

23、盖章和单位负责人签字等情形，将被废标条例第五十一条明确规定了哪些情形属于法定废标的情形，投标人需要 重点关注。根据条例的规定，出现如下情形之一的，属于评标委员会应当否 决投标的情形：（1）投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字；（2）投标 联合体没有提交共同投标协议；（3）投标人不符合国家或者招标文件规定的资 格条件；（4）同一投标人提交两个以上不同的投标文件或者投标报价，但招标 文件要求提交备选投标的除外；（5）投标报价低于成本或者高于招标文件设定 的最高投标限价；（6）投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应;（7）投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为。16、国有投资项口，

24、无法定事由必须确定排名第一的屮标候选人为屮标人根据条例的规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的 项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。除非有法定事由，如排 名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求 提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标 条件的。该等情况下，招标人可以按照评标委员会提出的屮标候选人名单排序依 次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。17、合同主要条款与招标文件和投标文件不一致，将面临行政处罚中标人应注意，根据条例的规定，招标人和中标人应当依照招标投标法 和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款 应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立 背离合同实质性内容的其他协议