从管控到治理：德国大学管理模式历史变迁研究

1、    从管控到治理德国大学管理模式历史变迁研究    摘要：大学管理是当今世界高等教育研究的热点。德国大学经历了三种管理模式的时代变迁：传统上的国家和教授双元管理模式；20世纪60年代的集体决策模式；20世纪90年代以来的利益相关者共同治理模式。德国大学管理的变迁体现着时代对大学的要求，是不同利益相关者相互博弈的过程，其中体现着权力的相互制衡与监督的理念，这符合现代大学管理的精神。关键词：德国高等教育，大学治理，管理模式近些年来，“治理”成为学界热门的研究话题。对“治理”的研究涉及到政治、经济、社会等各个领域，其对“治理”的阐释角度也不尽相同。在全球治

2、理委员会的定义中，“治理”是个体或各种公私机构管理共同事务的总和，它是一种通过共同合作来协调各种利益和冲突的过程。它包括正式的规章制度和执行机构，也包括经机构及其成员同意的、符合他们利益的非正式安排。1从这个概念可以看出“治理”的一个关键意涵是“多主体、多中心共同管理”。2“治理”不同于统治、管制等从上到下的、等级色彩浓厚的概念，“治理”的主体是平等的、多元的、共存的、具有共同利益的共生网络。“治理”的机制是协调和合作的，而不是简单的行政命令式的。治理讲究的是“协商共治”3，它解构了传统政治中的秩序、规律、权威等概念，具有了后现代主义中的不确定性、多元论、合作共治的特点。4在全球高等教育发生急

3、剧变革的今天，高等教育进入大众化时代，学生人数剧增，教育系统急剧膨胀，大学的国际化脚步加快，知识生产方式发生变革，这就要求大学组织内部、大学和社会产生更多的合作，以此适应大学的发展。在欧洲，英国、荷兰等国家属于大学改革的先行者，而德国大学在改革上由于强大的传统力量牵制而动作缓慢，属于后来者。5本文依据大学改革中的权力主体的关系和合作机制的变化，探寻德国大学管理模式的历史变迁。一、国家主义下的双元管控模式按照克拉克的经典权力分布三角理论，德国传统大学的管理模式是典型的国家具体控制（detailregulierung）和大学教授学术自我管理相结合。6德国大学从一开始建立时，就带有鲜明的国家主义色彩

4、。早期的博洛尼亚大学和巴黎大学等中世纪大学，不论其组织结构是“学生中心型”，还是“教师中心型”，它们都不是由谁创办起来的，而是自然形成的，而德国的大学建立则恰好相反，它主要是靠王室的捐赠建成的。7中世纪的德国处于四分五裂的状态，各个诸侯国都希望通过兴办大学来吸引并培养人才，以达到富国强兵的目的。因此，邦国成为了大学的投资人。这里要指出，中世纪初期的大学设立都要经过教皇的许可，并受到教会的控制。到了中世纪后期，大学逐渐摆脱教会的控制，教会的影响力被诸侯对大学的影响所替代。特别是在宗教改革后，诸侯国用没收的教会资产来资助大学，更进一步加强了对大学的影响，大学成为了国家机构，逐步沦为国家的“婢女”。

5、8到了17、18世纪，大学里的校监（kurator）由原来的教会派遣改为国家派遣，大学的国家化色彩更浓厚了。到了19世纪，普鲁士的文化国家观要求国家将保护并促进文化机构、艺术、教育、科研等事业作为国家义不容辞的义务，因此国家对大学的管理也日趋制度化了。9国家通过宏观调控和委派管理来实现对大学的控制：一方面国家通过立法规定了大学作为国家机构和社团法人的双重地位，并对大学的课程、考试、科研等事务提出原则性的要求；另一方面，国家通过派遣学监（kurator）对大学的经济和人事事务实行直接管理。1945年以后，校务长（kanzler）取代学监成为国家派驻到大学参与大学管理的官员。相比于学监不同的是，校

6、务长的身份发生了改变，此时他不只是纯粹的国家官员，而且是大学的管理层成员之一，代表国家管理大学的财政，拥有大学财政计划的否决权，同时行使人事监督权。10校务长是由国家派驻的，而不是经由院校选举出来的。因此在财政事务决策中他是独立的，只对国家负责。校务长长期任职，不用像校长那样轮岗，对大学的重大和长期决策会产生深远影响。尽管院校自治权相比于国家权力来说很弱，但是学术事务则是大学教授的领地。教授在涉及到教学和科研的事务上享有绝对的控制权，这也是洪堡大学理念的核心之一：学术自由。以讲座制为基础的研究所成为教授的城堡，形成了成千上万的小型垄断组织。11教授负责研究所的资金分配、课程设置、科研事务，并组

7、成学术评议会（senat）来管理学部一级的学术事务，负责推荐空缺讲座职位的候选人，选举学术评议会主席。学校一级的大评议会也由教授来主导，但其权限很小，只负责提供校长人选，最后的任命还是由政府来进行。因此，德国大学就形成了一种“哑铃式”的管理结构，12处于两端的国家和教授拥有实权，本文中的大学管理既包括大学外部管理，也包含大学内部管理。而中间的院校管理层对上对下都没有实质性的权力。大学的自治力量虚弱，国家作为外部力量就有机会参与大学管理，13并使这种管理具有了合法性。按照洪堡的理念，大学不论对内还是对外都应该拥有高度的自治，不应该受到任何干涉，包含教会、国家等，但是洪堡对国家的实际态度和他自治的

8、理念却又是自相矛盾的。他一方面对国家充满不信任感，另一方面又确保了国家拥有对大学的干涉权（eingriffsrecht），比如在选举评议会和大学校长时承认国家的任命权和否决权。洪堡这种做法的逻辑在于，他认为国家虽然会损害学术自由，但是大学自身也会危及学术自由，因为各个学院容易形成独立的堡垒，学院教授们为了维护自己的地位也会打击新思想的出现。因此洪堡想借由国家的力量来抑制学院（具体到教授）的力量。他要寻求各种力量间的平衡，达到国家和学术（教授力量）互相牵制的目的，但是结果却并不平衡，国家力量在大学管理结构中占了上风。14这种“国家官僚教授”管理模式，看似是国家和教授（学术寡头）的“二人转”，教授

9、在学术领域享有自治权，但又本身具有国家公务员的身份，其自身的自由就有了边界，即不能损害国家的利益。19世纪90年代的“阿龙斯事件”和20世纪初的“施潘事件”便说明，教授的学术自治也会因国家利益的名义受到干涉。所以教授的自由完全限制在学术领域。虽然这时的大学被冠以教授大学，但治理的主体依旧是国家，这似乎又像一出“双簧”，教授在前面张嘴表演，但是发声的却是后面的国家。需要注意的是，这一阶段，市场在传统的德国的大学管理中并未发挥作用。按照克拉克的大学管理模型，德国大学属于典型的国家模式，德国大学在历史上的绝大多数时期不受政府外的社会经济需求的影响。大学是研究高深学问的地方，洪堡大学理念也强调学术孤独

10、，强调教学与研究相结合，并不关注大学的社会服务职能。此外，由于大学是由国家控制的，大学不依赖第三方资助和通过社会服务来获得资金，因此也不去关心市场，其不会对市场做出正确的反应和决策。在传统的大学系统内，是不存在市场这个概念的。15二、民主浪潮下的集体决策模式从柏林洪堡大学开始，到20世纪60年代，虽然高等教育系统发生了剧烈变化，但洪堡模式的德国大学管理主体和机制并没有发生根本性的变化，依旧遵循着国家教授的双元管理模式。进入60年代以后，世界范围的民主化浪潮高涨，德国也爆发了“68学运”。学运学生批评当时的大学依旧延续着百年前的洪堡大学模式，教授作为学术寡头把持大学，非教授教师群体和学生没有学校

11、管理的参与权，大学管理体制僵化，大学已经不能适应时代的发展。“68学运”彻底颠覆了德国传统大学内部的权力关系，16从此德国大学成为“团体大学”。1976年颁布的高等学校总纲法明确规定校一级全体成员大会、评议会和学院委员会必须由四方人员组成，即教授、大学生、学术辅助人员和非学术性辅助人员构成，17正教授独自控制学术事务的情况有所改变。团体大学中各种委员会共同决策的能力加强了。从此，大学内部的重大决策就由这些委员会做出，比如学习和考试条例、教学计划等。这也成为了管理主义的开端。18大学教授权限被削弱后，一部分被转移到了评议会，一部分也转移到了行政力量手中。比如总纲法赋予了大学校长等广泛的行政权力，

12、行政权力在大学内部开始崛起。克拉克本人后来也将具有公司经营思维的大学管理层作为大学管理的重要力量之一。19以大学校长和学院院长为首的行政力量相对于以往强势的学术权力而言，表现出增强的趋势，20行政上的自我管理出现萌芽。行政自我调控成为未来大学管理机制之一。但是教授在大学管理中依然有很大的权力，各个委员会中教授的比例一般要求要超过半数，20世纪70年代大学中的各委员会的教授比例都要占到7成左右，慢慢教授的比例才开始减少。比如，现在柏林自由大学评议会有投票权的人员中有13位教授，4位学术员工，4位学生，其他员工4人。这是德国学术自治传统对教授表现出的尊重。因此，在表决时，教授依然有绝对的优势，教授

13、关于学术事务方面的权力并没有被削弱太多，在高校其他事务方面也有投票选举、谏言献策的权力。21由于政府负责学校的大部分事务工作，而教学科研工作基本由教授负责，评议会、全校代表大会实际没有更多的工作。22在此时的管理模式中，国家依然是大学管理的重要主体，发挥着重要作用。国家控制大学的手段包括：国家拥有高等教育立法权、对大学的法律监督权；资助大学生；此外，国家具体管理的大学事务一般涉及大学的预算、财务、地产、人事管理、核实大学的招生规模及基建事务等。23可以说，国家对大学的控制依然是十分具体的，相比“教授大学”阶段并没有任何的削弱，反而有所强化。在这一阶段中，“市场”这一机制在德国大学系统中发生了历

14、史转向。传统上“市场”并不是德国大学管理的机制。即使到了20世纪60年代中期，虽然高等教育的中心已经转移到美国，德国大学依然躺在历史的“功劳簿”上面，并没有做出提高自身声望和维护自身形象的努力，高等教育系统依旧是卖方市场，大学并不会考虑学生的需求，大学之间也缺乏竞争。但由于“68学运”，德国大学第一次开始出现了政策转变，“市场”的概念才出现在高等教育系统中。德国大学开始小心翼翼地改革，比如设立新的专业以满足市场和学生的需要。但是大学关于市场化的改革进展仍是十分缓慢的，因为德国大学传统上对“市场”这一概念有着极大的排斥。直到20世纪90年代中期，德国大学面临着巨大财政危机，才重新开始对市场化的讨

15、论，并实行了一系列的促进大学间竞争的改革。三、治理理论下的共同治理模式随着德国高等教育系统的不断扩大，不论是国家还是大学本身都面临着极大的压力。一方面，由于高等教育大众化带来的学生人数不断增加，高等教育系统不断扩大，国家对大学的财政投入日益显得捉襟见肘；另一方面大学已经从小的机构变成了大的组织，但是其管理手段还是外行的、不专业的，学术组织的自我管理能力受到质疑，特别是大学的决策效率。传统的国家细节干预和大学学术自治已经不能驾驭当代这种航空母舰式的大学组织。因此，大学的治理要摆脱国家和大学双元的治理模式，要引入更多的宏观调控和外部力量，有专业的人员对大学进行管理，形成多主体共同治理的局面。因此，

16、德国在20世纪90年代，在高等教育领域引入了新公共管理理念，形成了更加强调绩效和产出、更多主体的五维治理模式（图1）。（一）国家控制在新公共管理理念下，国家从原来的细节控制（detailkontrolle）转为对大学进行宏观调控（kontextsteuerung）。正如上文提到的，传统大学里，国家控制着非学术事务，并有校监或校务长监督大学是否履行了国家规定大学的义务。在新的治理机制下，国家从大学管理中退出（rückzug des staates），改为以总体预算、绩效管理等手段治理大学。之前政府对大学的拨款方式是根据大学上一年度的经费使用情况编制本年度的年度财政预算，并规定该笔预算的

17、用途和额度。所以很多大学为了来年的经费不被削减，到年底出现突击花钱的“十二月热”。24这种拨款方式相当僵化并造成资金使用效率低下和浪费。在实行总体预算后，大学可以自由分配资金，实现不同项目资金间的相互流转，并将未用尽的资金转入下一年度。当然，资金的使用也要通过政府和大学签订的目标协定来规范。因此目标协定也是国家对大学管控的另一手段。目标协定并不仅仅规定大学的财政预算，而是一个国家和大学之间的全面契约。比如，巴伐利亚州和大学间的目标协定就包含了保障教学质量、促进后备人才成长、促进大学国际化、加强知识技术转换、提高管理效率等多项目标。国家对高等教育的管理由原来的“中心化的计划经济的控制”转变为“去

18、中心化的市场经济的治理”。25可以说国家放弃对大学的具体控制是朝着正确的方向发展。26（二）外部利益相关者调控过去的大学是象牙塔，只有国家才可以作为外部力量参与到大学治理中。但随着社会的变革，大学和社会的关系也在改变。如今，外部利益相关者也是大学治理的主体之一，虽然其影响还很微弱。外部调控体现在大学的外部治理和内部治理之中。比如，各州和大学签订的目标协定、质量认证机构、大学内部的校务委员会等。很多学者会将目标协定归入外部调控，但本文认为，目标协定中国家主导的色彩更浓，依然是国家对大学“松绑”的调控。故仅将专业认证和高校委员会作为外部调控的手段做一表述。专业认证和高校委员会可以理解为外部调控一内一外的两个方面。传统上，德国的学业规章和考试规章是由教育部审核和批准的。而在新的大学治理中，德国引入了对专业进行审核的第三方认证机构机制。整个认