加速推进太榆同城化建设的浅析

1、加速推进太榆同城化建设的思考上世纪90年代，我们就提出太原经济圈的概念。十五”以来，全国对经济圈的认识不断深化， 各地推进的力度也不断加大。 随着武汉城市圈、长株潭城市群、中原城市群的快速发展，全省上下开始认识到，山西要想实现跨越式发展，首先必须采取有效 措施推进太原城市群和经济圈快速发展，形成带动全省发展的重要增长极。太榆同城化作为推进太原都市圈和经济圈发展的核心 步骤，是实现山西省赶超战略的重大举措和中部崛起的重要组成 部分，也是实现 中部崛起，太原先行”目标的关键。只有把太榆 地区建设成全省最具活力和竞争力的地区，才能带动全省的大发展和在中部崛起中实现跨越式发展。一、太榆同城化的时代背景

2、2002年5月，山西省委作出关于太原市与晋中市加强经济 区域合作的指示，太原、晋中包括吕梁地区的部分县要联合开发， 共同发展，形成以太原为中心的全省的经济区和发展核心区。 2002年6月13日，在山西省委、省政府的推动下，太原与晋中 区域合作正式启动。 当天，太原与晋中首批签订协议书两份，另外签订了 8份合作意向书，如 太原、晋中公共客运合作意向书”、 太原、晋中开通旅游专线意向书 ”，太原、晋中工业经济互助 合作意向书”、太原、晋中商贸合作意向书”，以及由太原高新区、太原经济技术开发区、榆次经济技术开发区三方签订的太原、晋中两市三区合作意向书 ”等，涉及了农业、旅游、教育、 交通、技术开发等

3、多个领域。2002年8月26日，根据协议，太原、晋中两市分别在太原和平遥举行了太原一晋中旅游专线开通典礼仪式”，互通了旅游专线车。2002年12月3日，太原、 晋中两地互通了共 30台交通车，太原15台、晋中15台，双方 全天往返合计150趟。2006年1月，省十届人大四次会议，明 确提出要大力推进太原市与晋中市榆次区的同城化”建设，并首次写进全省国民经济和社会发展计划的报告中。山西省 十一五”规划指出，要推动形成以太原 一一榆次为核心，覆盖晋中、阳泉、 忻州、吕梁等市的大都市圈， 构建以太原为中心的一小时经济圈 和一小时生活圈。建立城市间的协商协作机制，加大体制创新和资源整合力度。尽快实现太

4、原市与榆次区在公交、电信、金融等 领域的同城化。太原市也将加快以太原一一榆次为核心，覆盖晋中、阳泉、忻州、吕梁等市的太原都市圈建设。”写入了 十一五”规划。由此，两地百姓盼望了多年的同城化”建设终于奏响了第一个音符。2009年1月，山西省建设厅公示太原经济圈规划纲要草案，将太原市区和榆次至于核心圈层位臵。2009年11月22日，国家发改委发布的 促进中部地区崛起规划”中明确 提出了以太榆同城化为中心，将太原城市圈建成全国重要的清 洁能源技术创新基地、 山西省对外开放的主要平台、具有浓郁地方特色和较强辐射作用的现代化城市圈”。今年以来，新任省委书记袁纯清更是屡次提出大力推进大太原经济圈和都市群建

5、设， 并明确提出 一核一圈三群”发展战略，把太榆地区臵于了核心位 臵，将太榆同城化又推向了新的高度。二、太榆同城化的现实意义太榆同城化是指在当前和今后一段时间内，太原、榆次两地在不打破现有行政区划的前提下， 以经济合作、资源整合为纽带， 以追求区域资源的最优化、 经济效益的最大化和竞争能力的最强 化为着力点，致力清除制约两地发展的政策、行政管理等方面的壁垒，共同制定区域发展总体规划，共同推进两地产业、基础设施、空间布局的一体化，从而实现两地经济社会的合作共赢。太榆同城化是市场经济发展的必然趋势，是区域经济一体化在两地发展中的具体体现。 顺应这一发展趋势，发挥两地区位、资源等 多方面互补的优势，

6、 加速推进两地相互融合、 共同发展，是建设 新太原、新榆次的必然选择。（一）太榆同城化是历史的必然太原在历代行政区划制度中，一直作为州、府地方行政所和 二级行政单元建制独立存在； 今晋中市榆次区、寿阳县、太谷县、 祁县、文水县、交城始终为太原郡、太原国、太原府的核心辖区。 晋中在历朝历代的行政区划中，从未作为独立的州、 郡、府一级建制存在。在2000多年的历史中，无论在地缘关系还是在经济文化渊源上，榆次都与太原保持着相互依存的静谧联系。太原府志（明万历年修）记载：明代时太原府辖区广袤， 领有五州二十县：平定州、忻州、代州、岢岚州、保德州和榆次、 阳曲、太原、清源、徐沟、太古、祁县、交城、文水、

7、寿阳、孟 县、静乐、河曲、乐平、定襄、五台、繁峙、岚县、兴县等。相 当于今天的太原市、 阳泉市、忻州市全部和晋中市、 吕梁市大部 分县域。在所有这些州、县中，距离太原府最近、联系最密切、 能够称之为 并州门户”的县就是榆次。太原三面环山，唯有南面 地势开阔，无险可守。位于东南30公里的榆次城恰是西出太行崇山峻岭进入晋中盆地开阔地带的第一个城邑。太原府志如此描述榆次的地理形势特征：罕山北峙，涂山南潆，左枕太行之麓，右跨汾水之滨，重以深沟巨涧，极其险阻。而曲寨悬窑， 又促为避病之地。”近代正太铁路和同蒲铁路修用后，榆次进而 成为对外交通的枢纽。地处要冲的区位条件和地理形势决定了它 拱卫并州的战略地

8、位。所以历代行政区划一直把榆次臵于太原统 辖。就连宋太宗灭北汉收晋地之后，毁掉具有千年历史的晋阳古城，曾一度选择了榆次作为并州州治的所在，也是这个道理。直到近代中国，阎锡山之所以重兵驻防榆次，人民解放军解放太原时之所以首先在榆次一带展开激战，夺取了晋中战役的胜利， 然后才得以攻克太原。都足以说明榆次和太原唇齿相依的关系。不仅在历史上太原与榆次有着密切的联系，一直以来，太原与榆次都保持着高度的经济联系和文化交融，特别是建国后，随着大规模的经济建设，太原成为我国北方重要的工业城市。一五”期间，全国156个大型重点骨干项目中有 11项安排在了太原 市。同一时期，经纬厂、石油库、五二五库和电缆厂、 一

9、七二库、 一七五库等一大批大型骨干企业在榆次兴建。此后，榆次铁路编组站的建成和108国道、太原至石家庄高速公路的建设和武宿机 场的扩建，进一步加强了榆次作为省域中心城市太原的门户地 位，使榆次和太原同步、协调、一体化发展的趋势成为必然。（二）太榆同城化是现实的需要从太原方面看：近年来太原市经济总量增长较快，发展速度呈两位数攀升，创下了历史上从来没有过的可观效益。但太原市在全国城镇体系中的地位却不断下降，与同处我国中部地区的6个省会城市比较，综合竞争力排在倒数第一位。 在分析太原市落 后于其他省会城市的原因时， 我们不难发现，除去太原市经济结 构单一、产业结构调整滞后外， 地理空间严重制约了太原

10、市的发 展。太原地处生态环境脆弱的黄土高原地区，环境承载能力较差，生态系统结构紊乱，在独特的地理环境下， 典型的工业围城空间 布局以及多年来对煤炭等资源的初级低效利用和粗放的经营方 式，导致水资源严重超采、土地资源锐减、环境容量有限，自然 生态系统受损和环境污染加剧，已经危及到生态环境的安全和人 文生态的延续，使可持续发展面临着潜在的危机；其次太原中心区人口密度过大，生活用地严重不足。 城市功能的高度密集已使 基础设施不堪重负，影响了城市正常运转， 难以进一步完善和加 强其区域中心的职能，太原行政辖区的地理空间对其发展的制约 显而易见，成了太原市难以提升中心城市地位的重要原因。然而，上述问题仅

11、靠太原自身的资源条件显然难以解决，太原市行政辖区不过6988平方公里，且平原谷地仅占 20%。城市向南发展几 乎是太原唯一的选择，而晋中腹地恰恰拥有太原市发展的理想空 间，晋中各县市人口密度普遍低、水资源和土地资源储备丰厚、 工业化和城镇化发展缓慢， 选择太原市周边城市和小城镇，在太原市规划内结合当地经济发展，重新布局一些由太原市转移出来的劳务密集型产业，既可以缓解太原市劳务人员集中的压力，又可以辐射和带动这些城市的经济发展，加快当地的城镇化进程。特别是榆次区作为经济区的核心城区，其土地、矿产、旅游等资源较为丰富，工业门类比较齐全，交通便捷，其毗邻太原城区的大部分地区地势平坦， 城市基准地价便

12、宜（仅为太原的1/ 3）,发 展空间较大，是太原城市扩展、产业转移的首选方向。从榆次方面看：榆次与太原在产业关联、市场整合、资源共享等方面互补性强，联合开发、共同发展的潜力巨大。太原市作 为省会，是全省的政治、经济、文化中心，经济实力相对雄厚， 城市功能比较完善，在科技、教育、人才、资金、品牌、市场等 方面具有较大优势，而且第三产业发展初具规模， 有利于推动第一、二产业的发展。对于榆次来说，因为两地产业结构和城市功能有很强的互补性，同时能使双方统一规划城市建设，有利于利用太原优越的科技、人才、市场等优势，对于榆次扩大企业规模、 增强自主创新能力、加快第三产业发展等有着巨大的促进作用。 实现两地

13、同城化，对双方而言是互利共赢的。太榆同城化从最早提出到具体实施，经历了相当长的时间， 一个重要原因是之前太榆乃至山西省还未形成足够的发展力量， 全国城市圈的发展、 竞争格局尚未形成，而如今城市间的竞争更 多地表现为区域竞争、 集团式竞争。目前中国经济发展较快的长 江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区已经形成了密集的城镇群， 武汉都市圈和成都都市圈等也呼之欲出。要实现大太原经济圈的蓬勃发展，必须积极推动太原与榆次同城化建设，打破行政区划的限制，将两个邻近的城市在发展过程中当成一座城市来对待， 把榆次作为扩大太原城市规模， 增强太原城市辐射力和竞争力的 一个重要区域。只有这样，才能实现太原在中西部城市

14、的率先发 展和跨越发展。三、榆次推进太榆同城化的四方面主要工作自2006年以来，榆次区委、区政府高度重视同城化工作， 把太原一榆次同城化作为经济社会发展最直接、最现实、最重大的发展机遇和紧迫任务，按照十同”的要求，不遗余力推进，努力推进。一是在 规划同筹”上主动对接。早在2007年，正值新一届 区政府换届，榆次区就组织专人，主动深入调研，结合榆次区情 实际，提出了 北进、南扩、西联、东延”的发展战略，其目的就 是要在太原经济圈中拓展更大发展空间。北进”方面，依托正在建设的晋中北部新城， 加速推进北部地区乌金山镇的城镇化、现代化建设进程，目前，为解决太原城市供热而新建的瑞光热电厂 有效推进，省公

15、安厅禁毒基地落户该镇，乌金山国家森林公园主要客源也都集中于太原等周边地区。南扩”方面，发挥修文工业基地核心区的吸附和辐射作用，以工业化促进城镇化， 提出了建设20平方公里城南新区的思路，并已完成了建设规划，成为承 接太原重型工业的主要区域。东延”方面，依托存量土地着力建成设施完善、功能齐全、全国一流的设备制造园区。西联”方面，启动了榆次工业园区二期建设，道路已于汾东新区对接， 把榆次与小店联系在了一起。二是在 产业同链”上积极推进。近年来，榆次充分发挥榆次 工业园区的吸附能力， 使之成为了太原实施 退二进三”战略的首 选产业承接地。目前，从太原到榆次工业园区投资建厂的企业达 到40户，已建成投

16、产的达到 26户，实现产值达到11亿元。近 期，随着全区大招商大引资工作力度的进一步加大和招商氛围的 进一步升温，正在洽谈来榆的企业有 68户，意向投资额达到180 亿元。特别是正在规划的太铁货运（物流）中心，就位于榆次、开发区、太原市三地交界处，三方占地各约1200亩，成为太原榆次推进产业同链的典型例证。三是在设施同布”上稳步实施。榆次在实施 东南西北”城区 扩张战略的同时，把基础设施建设作为先导， 完成了榆次工业园 区与太原汾东新区道路的对接，现在，已经竣工的机场大道、 已经启动的汾东新区以及我区与小店连接的另外四条道路的建设， 将使我们更加浑然一体，同时随着瑞光电厂的建设， 两地在道路、

17、 供热等方面的“同城化”也得到了积极推进。四是在 市场同体”上不断尝试。榆次积极参加太原举办的能 博会、煤博会等大型活动，采取走出去、请进来”相结合的办法推进两地同城化。目前，榆次农产品的约30%左右销往太原市场， 榆次苗木花卉市场及其他农副产品批发市场也成为太原的重要 货源，榆次已成为省城太原重要的特色农产品供应基地。另外， 榆次区主动承接太原在商业批发中的产业辐射，太原市场成为该区批发企业进货的主要来源渠道，全区现有的品牌店、 专营店中有约800家左右都是太原的二级店；特别是我区的重要旅游景区 景点，太原成为重要的客源市场。四、太榆同城化推进过程中存在的五方面障碍（一）行政体制上的障碍太榆

18、同城化受制于行政体制的障碍，在领域上主要涵盖城镇定位、职能、规模、产业（产业园区、园区定位与布局）、基础设施（道路衔接、区域重大设施统筹布局）等方面。例如，在太 榆同城化过程中，在武宿机场附近，两市分别建设了属于自己的 经济开发区、教育园区等，是典型的重复建设。而且，有时一个 建设单位的同一个项目因为用地范围跨越两地地界，不得不分别到太原市和晋中市两地的建设管理部门办理相关手续。这样的行政性藩篱造成了很大的资源浪费。其根源是跨行政区管理机制、 体制的缺失导致局部利益与整体利益的失调。如何打破行政体制的束缚，让行政区划的调整服务于经济区划的拓新和和谐社会的 建设，是解决问题的关键所在。（二）思想

19、认识上的障碍在同城化的问题上，一些政府官员尤其是晋中部分官员不能 认识到同城化的好处所在， 甚至有的官员会认为榆次是在自己手 中 丢”掉的，怕背上骂名，并且由此在干部甚至群众中产生一些 逆反情绪和抵触心理。其中的关键是他们没有充分认识到同城化 对榆次对晋中的有利影响， 没有认识到这是一个双赢的决策。另外，从企业和就业者来看， 很多较高级的技术、 管理等人才更愿 意留在太原发展。虽然一出太原就到了榆次， 但应聘者在了解到 企业在榆次之后，更多地选择的是放弃。可以看出，在这些应聘者的思想中，省城太原和邻近的晋中市榆次区是两个概念，每天往返于两城”之间，有诸多的不便。榆次的人才更愿去太原工作， 但太

20、原的人才却不愿来榆次， 这从一定程度上限制了榆次吸引人 才的能力和途径，给榆次的发展带来了负面影响。（三）协调机构上的障碍现有经济体制下，要突破行政区划制约， 实现不同区域间以 经济为纽带的集聚化发展， 必须建立高层次的领导协调机构。如西咸一体化过程中，两市分别设立了由书记任组长的西咸一体化 协调领导小组；陕西省政府批准成立了省西咸一体化协调指导小 组并下设办公室；在西咸新区建设上成立了由省长任主任的西咸 新区建设工作委员会并下设正厅级办公室，成立了两个副厅级管委会，强大的领导协调机构确保了一体化工作的顺利推进。回顾太榆同城化及太原经济圈的建设，自省委、省政府提出建设太原经济圈战略以来，尚未设

21、立专人负责的强有力的领导协调机构， 因此，几年来无论是太原经济圈的发展，还是太榆同城化的工作，仍停留在一般要求上， 多数工作仍处于讨论研究阶段，实质性进展缓慢。（四）规划实施上的障碍推进区域经济一体化发展， 必须有一个统一的规划， 并明确 总目标和分阶段目标，规范各地政府行为，消除区域内市场、产业、基础设施、信息和城市布局等一体化障碍。太榆同城化及太原经济圈的发展，虽然省政府已经组织编制了 太原经济圈规划 纲要，并经省政府常务会通过，但迄今这个规划纲要并未在实 际中发挥具体指导作用。（五）资金投入和建设用地不足的障碍从全国一些发展较快的经济圈及同城化、一体化经验来看， 无不是集全省之力对中心城

22、市进行大规模投入，着力提升中心城市辐射带动能力之后才起步的。太榆同城化过程中，资金投入及 扶持的力度严重不足，既没有安排专项扶持资金， 也没有对太原 及榆次城市建设的扶持政策。同时，建设用地不足严重制约着太榆同城化发展步伐。与中部六个省会城市对比，太原的国土面积 和建成区面积最小，国土面积只有长沙的59.1%，建成区面积只有武汉的50.1%，而省里每年给太原的用地指标只占全省用地指 标的12%左右，榆次的可利用建设用地指标更少。由于建设用地严重不足，导致大批好项目难以落地，成为影响太榆同城化产业集聚、经济跨越的最大问题。除上述因素之外，还有其他一些不利于两地同城化的因素。 比如，由于分属两个城

23、市， 企业在两地申办、审批手续程序时遇 到的烦琐程序、通话费用的增加等，都是现存不可避免的一种交 易成本。交通衔接、电信同网、 信息同享这些已经提了几年的问 题还是没有得到有效的解决， 这些问题既是未来太榆同城化要解 决的重要问题，也是影响目前太榆同城化的重要影响因素，因此，太榆同城化问题虽然提出了多年，但进展却十分缓慢。五、推进太榆同城化过程中需要协调的四方面关系首先，要协调地方政府的经济行为。目前太榆两地地方政府参与地区经济的程度很深，生产要素流动的行政导向十分明显， 行政区域对区域经济的分割现象仍然存在。因此协调地方政府的经济行为，消除各种形式的地方保护主义， 为区域统一市场的建 设和区

24、域经济的一体化创造良好的体制环境，是太榆区域协调机制最为重要的任务。 但是，即使体制改革最终实现了政府职能的 转变，地方政府的经济职能仍然会存在。从这个意义上讲，协调地方政府的经济行为， 维护区域要素市场的统一， 推动区域经济 的整体发展是太榆区域协调的长期任务，并不会因为体制改革的到位而消失。其次，要协调区域产业结构和产业布局。太榆地区产业结构趋同现象十分突出， 产业区内传递意识不强， 阻碍了整个区域产 业结构的升级。这与地方政府的短期行为密切相关，只有通过区域协调手段，从区域的整体出发制定相应的产业政策，并对地方政府经济行为加以约束， 才能真正实现太榆区域产业发展的一体 化目标，才能发挥带

25、动区域开发和中西部地区联系纽带的作用。第三，要协调区域内各种行政关系。 太榆区域内部行政关系 较为复杂，条块分割情况较为严重， 省市与不同的行业部门之间 存在一定的矛盾，如太钢与太原市、铁道部与交通部、国土资源部与建设部等。不同等级的地方政府、 不同的行政部门都有各自 的利益，在这种地方利益、 部门利益的驱使下， 各种行政主体的 决策都不可避免地有利己性和片面性，有可能对区域的整体利益造成危害。而且由于政府在地区发展的重要地位，他们的决策对地区经济、社会和空间的发展有着巨大的影响。第四，需管理好区域内环境保护和资源合理开发。环境和资源是区域发展的依托，太榆地区本来就是一个资源相对匮乏的地 区，

26、环境的承载力十分有限。由于经济外部性的原因， 这两者在区域经济发展的过程中，也是最易遭到破坏的。近年来，太榆地区的环境污染状况和资源的危机已经证明这一点。环境的治理、 资源的保护是区域性很强的事务，要达到预期的效果，就必须改变目前 下游治理”、上游污染”，各自为政、分散治理的局面， 对环境治理和资源保护采取统一的规划，协调的行动。只有这样，才能切实的改善区域环境质量，缓解资源危机。六、加快太榆同城化的几点建议太榆同城化是太原经济圈实现一体化的第一阶段的一个子目标，同时也是最重要的一个目标，必须打破各种障碍，实现本地经济区的整合开辟道路。 同时，能够为之后进行的经济圈其他 地区城乡一体化等规划提

27、供很好的借鉴和参考，并最终实现全经济圈内的经济区整合发展。 因此，太榆同城化有着重大的示范带 动作用，要本着协商规划、协调发展、逐层推进的原则稳步进行 下去。1、加强组织领导，建立市际间的区域发展协调委员会。大太原经济圈的发展，涉及五个市的行政区域， 一时很难解决太原经济圈的经济区域与行政区划统一的问题。我们应学习和借鉴长三角地区高层领导定期会晤制度、沪苏浙三省市常务副省（市）长参加的沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度及长三角16城市参 加的 长江三角洲城市经济协调会 ”的先进经验，从山西经济发展 的全局出发，统筹安排，建立一个 太原经济圈发展协调委员会 ” 协调和解决太原经济圈内不同行政区域之

28、间包括太榆之间的各种关系，使之成为一个有权威的协调领导机构。这个区域协调机构应由省长牵头，分管副省长、省里有关厅局的主要负责同志作 为成员参加，并包括区内和市、区、县的主要领导，同时，建立 健全联席会议制度， 定期、不定期的召开专题工作会议，研究重 大问题，发挥政府在制度政策一体化、同城化方面的领导作用。 在此基础上，要组织两市干部群众一起走出学习，深入开展交流研讨，大范围组织干部培训轮训，激发起两市干部群众参与同城 化、推进同城化的热情，形成上下齐心、共同奋斗的良好氛围。2、强化区域经济概念，逐步寻找两地的认同感和归属感。目前太榆两地地方政府参与地区经济的程度较深，生产要素流动的行政导向明显

29、，这些行政导向不可避免地带有利己性和片面因此协调两地政府的行为区域统一市场的建设性，有可能对区域的整体利益造成危害。 政关系，消除各种形式的地方保护主义， 经济”的概念，淡化 行政区经济”的概念，切实按照市场经济的 运行规律，促进区域的协调发展。同时，在基础设施推进的过程 中，逐步寻找两地经济交往和文化上的认同感和归属感。和区域经济的一体化创造良好的体制环境，是太榆区域协调机制最为重要的任务。在此过程中，就要强化区域经济”或 经济区3、 加大资金、土地等资源要素的投入力度。资金、土地等资源要素不仅是太榆同城化的基本前提，更是两地项目建设、 产业发展、经济进步、民生改善的重要保障。在资金筹措上，

30、除政 府投入外，建议效仿西咸一体化过程中组建的新区开发建设有限 公司，使政府投资产生倍增效应，吸引更多的社会资本，发挥更 大的作用；在土地供应上，要在用地补偿、占补总量平衡上，借鉴外地的经验和做法， 实行跨行政区补偿建设用地，以促进两地在项目建设上协同发展。4、 对区域性基础设施建设进行统一安排。 区域性的基础设 施是区域发展的基本骨架和基本条件， 对区域经济发展、产业布 局等有着重要的引导作用。 由于区域性基础设施具有很强的共有性和非排他性，因此必须从区域整体出发予以规划、投资和建设。太榆地区近年来区域基础设施得到了较大的改善（例如太榆路的建设，龙城高速的建设），但总体水平仍然滞后于区域经济

31、的发 展，大力发展区域性基础设施是太榆地区区域发展能进一步趋于 整体的物质基础，因此理所应当的成为区域协调的重要内容。另外，两地基础设施的对接也需要政府间的协调解决。特别是要在公共交通、城市建设、通讯通信、供水供热、金融、生态等方面一体化发展，达到 一体化布局、一体化规划、一体化实施、一 体化受益”的结果。5、 协调两地的产业合理布局。要通过区域协调手段，从区域的整体出发制定相应的产业政策，并对地方政府经济行为加以 适当约束，真正实现太榆区域产业发展的一体化目标，才能发挥带动区域开发和中西部地区联系纽带的作用。太榆两地要形成合理的产业分工格局，要实现在互相合作、 优势互补基础上的有序 竞争。依托现有的大企业，实现产业的技术升级和产业集群化发展，从而把双方推向