试论不动产统一登记机构之选择

1、试论不动产统一登记机构之选择摘要：本文试图通过分析国外及地区的不动产登 记的各种模式，并且分析目前国内的学说，提出设立以土地 管理机关为基础的不动产登记局为不动产登记之机构。从不 动产登记的目标和一直由行政部门登记的国情出发，先以土 地、房产登记为基础在国土资源部门设立独立的不动产登记 局，再逐步统一整个不动产登记是当前的合理选择。关键词：不动产；登记机构；选择；设置建立不动产统一登记制度，是国务院机构改革和职能转 变中三大基础性制度建设工作之一。今年十二届全国人大一 次会议审议通过国务院机构改革和职能转变方案提出， 减少部门职责交叉和分散，最大限度地整合分散在国务院不 同部门相同或相似的职责

2、，理顺部门职责关系，房屋登记、 林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合由一个部门承 担。随后公布的方案任务分工进一步明确要求，由国土资源 部、住房与城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负 责，2014年6月底前出台不动产登记条例，并实施不动产统 一登记制度。不动产一般是指土地及其附属物，包括在土地上的建筑 物和构筑物以及附着在土地上的林、木、草等孳生物、种植 物等。而土地又分为建设用地、农用地和未利用地，农用地 又分为耕地、草地、林地等。我们通过对当前不动产登记发 证情况进行调研，在此基础上提出以土地为基础和核心，以 土地主管部门为登记机构的不动产统一登记制度的思路，供 决策部门和立法机

3、关参考。1现状：不动产分散登记制度的各种缺陷不动产分散登记的局面在计划经济时代起到了一定的作用。但是随着经济社会的发展，城镇化进程的推进，居民 拥有的不动产增加。特别是市场经济对归属清晰、权责明确 的产权制度要求越来越高，经济的快速发展和不动产统一登 记制度的发展并不配套，而且弊端已经越来越明显。1.1登记机构不统一，机构重叠多头管理初步统计，涉及不动产登记的部门和机构繁多，有近10个。此外，耕地、草原、林地、海域使用权等又分散在不同 部门，涉及国土、房管、农业、林业等多个部门。目前土地 部门颁发的权属证书有国有土地使用证、集体土地所有 证、集体土地使用证及土地他项权利证。在农村， 农民仅就其

4、财产就要分别到四个不同的部门办理四个不同 的证件：住房要到建设部门办理房屋所有权证，宅基地 要到国土资源部门办理集体土地使用证，承包的土地要 到农业部门办理耕地承包证，栽种的树木要到林业部门 办理集体林权证。在城市，居民最少到不同部门办房 屋所有权证、国有土地使用证两个证。各种证书满天飞，不仅增加了人民群众办证的不便，增 加了其时间、资金成本，而且由于房地分别登记，导致房屋 和土地分离的现象也十分严重。按照我们现在的法律规定， 抵押房屋，土地也必须抵押；同样，抵押土地，房屋也必须 抵押。但土地和房屋是独立的不动产，又在不同的机构登记, 会导致有些人把土地抵押一个机构，把房子抵押给另一个机 构，

5、两个机构之间的信息不沟通，就会出现房地分别抵押的 问题。少数不法分子便利用这些弊端，将房屋和土地分别抵 押或多次抵押，骗取银行贷款。1.2法律依据不统一，制度混乱政出多门不动产登记的相关规定，散见于若干具体的法律规范 中，既有全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规，也 有住建部、国土资源部颁布的部门规章。除物权法外， 房屋登记有城市房地产管理法，土地登记有土地法， 林地登记有森林法，草原登记有草原法，农村承包土 地登记有农村土地承包法，水面、滩涂的养殖使用权登 记有渔业法，海域滩涂登记有海域使用管理法，并且 每部法律下面还有部门规章，比如房屋登记办法、土地 登记办法、林木和林地权属登记管理办

6、法等，不一而足。由于缺乏统一的法律规范，各个部门规范又过多地强调 行政管理职能和部门利益，致使不动产登记的法律规范互相 交叉、冲突，导致登记机关各行其是，影响了其权威性、严肃性，不利于不动产物权正常秩序的形成和发展，也令当事 人无所适从。1.3登记范不统一，分散登记弊端重重不动产登记机构的不统一带来很多问题，每个登记机构 都有不同的登记程序，机构不同，程序不同，要求的登记材 料也不统一。这种局面既不利于当事人查阅登记以便获取全 面的交易信息，也给当事人进行登记带来极大不便，使登记 制度的公示作用大大减弱，不利于交易安全的保护。由于各 部门的登记方法、技术规程等不一致，也很容易导致各种土 地权利

7、的重登、漏登现象的产生。特别是不同类型的土地权 利面积重叠或者重复登记严重。除以上问题，不动产分散登 记也增加了当事人的负担，影响着正常的市场交易秩序。由 于不同的部门管理和登记，导致农林用地、农牧用地以及林 牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，引发众多矛 盾和纠纷，有的甚至产生恶性械斗，引发群体性事件。事实上，不同的部门办理不动产登记，配备一套专门的 人员、机构、场所以及设施设备，不仅为此相应地多支付人 力物力成本，而且由于各部门之间的职能交叉，也导致争权 夺利或者扯皮推诿，降低行政办事效率，严重影响政府的形 象。2比较：各国及地区不动产登记模式 2.1行政机关作为不动产登记机构的模式

8、由行政机关来负责不动产登记是许多国家和地区采取 的模式，如日本、英国、澳大利亚、俄罗斯、美国的大多数 州、台湾地区、香港特别行政区与澳门特别行政区等。(1) 、日本。不动产登记法第8条第12项：“登记事 务，以管辖不动产所在地的法务局，地方法务局。或其支局, 派出所为登记所，而予以管辖。“可见，日本不动产登记机 关是性质为司法行政机关的法务局，支局及派出所。(2) 、英国。统一管理城乡土地权属于登记的机构，“政 府土地登记局”。这一机构是英国现今统一从事不动产所有 权的审查、确认、登记、发证及办理过户换证的部门。(3) 、台湾。依土地法第39条的规定，不动产登记系 由市县地政机关办理。具体言之

9、，由市县政府与辖区内设置 的专门的地政事务所，主办不动产登记。(4) 、香港。不动产登记系由专门的“田土注册处”负 责，行政上隶属于香港注册总署。2.2法院作为不动产登记机构的模式由法院负责不动产登记的国家主要有德国、奥地利、捷克等中欧国家以及韩国等。(1) 、德国。德国的不动产登记机构称为“土地登记局” o依据德国土地登记条例第1条，地方法院就是土地登记局，其负责制作土地登记簿，管辖位于本区域内的土地。 依据法院组织法规定，不动产登记事务属于非讼事件。(2) 、奥地利。自1848年以来，奥地利的不动产登记簿原则上由地方法院制作和管理。在奥地利，司法机关而非 行政机关负责不动产登记的理论基础在

10、于防止登记机构对 私权利的侵害。(3) 、韩国。承担不动产登记事务的国家机关为“法院”。具体来说，就是由地方法院及其分院来掌管该管辖区 内的登记事务。2.3混合模式瑞士采取的是混合模式。瑞士是一个联邦制国家，它有 多个不动产登记体系，即联邦的不动产登记体系与各州的不 动产登记体系。在联邦层面，负责不动产登记的是行政机关。 而在州的层面，不动产登记机构的性质各异。有的是法院， 有的是行政机关，还有的是公证处。3构想：建立以土地为核心的统一登记制度不动产统一登记不仅是经济社会发展的客观需要，而且 是人民群众的迫切需要。国家行政机关和立法机关均意识到 了这一点。2004年国务院颁布的关于深化改革严格

11、土地管 理的决定(国发【2004】28号)明确指出，国土资源部要 会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记 和统计制度；2007年颁布实施的物权法明确规定国家实 行不动产统一登记制度。不动产登记机关应当统一，这是一个必然的趋势。而且 将来的统一，必然是以土地为基础和核心的统一。其理论依 据是不动产物权的核心是土地的物权，非直接针对土地的不 动产物权也必然是以土地物权为基础的。例如，在大陆法系 国家，一般来说，独立的房屋所有权必然建立在地上权之上。 现行体制中的不动产登记机关分散，而且纷纷试图脱离土地 登记制度而独立的情况，既不合法理，也严重妨害了不动产 市场经济体制的建立。我们认为

12、，世界上由法院负责登记的国家总体上比较 少，绝大多数国家都是由行政机关负责不动产登记。这其中 的一个重要的原因就在于可以很好地实现司法权与行政权 的分离，有利于司法权对行政权的监督与控制。当不动产物 权的归属和内容存在争议时，当事人必须先通过法院解决该 争议，然后才能进行登记。如果登记机关的登记行为违法或 者造成当事人损害时，当事人可以通过行政诉讼程序针对登 记机关提起诉讼，从而获得司法救济。长期以来都是行政机 关负责登记，在这方面行政机关积累了丰富的经验与人力资 源，且行政机关登记在人民群众中有很高的认可度和信任 度。贸然改弦更张，将会导致行政资源的浪费，显然是不合 适的。不动产作为社会存在

13、和发展的基础，而不动产物权的核心是土地的物权，即使是非直接针对土地的不动产物权也必 然是以土地物权为基础的。自罗马法以来，一切建立不动产 登记制度的市场经济国家和地区均是以土地为基础和核心 来创建不动产公示的统一机关的。目前，存在两个较大的不 动产登记机关：一个是国土资源部下的土地管理机关，另一 个是住建部下的房产管理机关。住建部管理下的房管部门系 统目前虽然拥有中国最为详备的不动产登记资料，但该部门 的登记是以房产登记为基准的登记，其内容不但不能概括不 动产的全部，而且更为重要的是它只能容纳房产登记，而无 法容纳最为重要而且是基础不动产性质的土地登记；另外， 该登记只涉及城镇，暂辐射不到农村

14、。故以住建部门属下的 房地产登记（只有房产而无地产的登记）不能满足物权公示 的要求。世界上凡是建立土地登记制度的国家，都是以土地为基 础展开做不动产登记。土地登记主要包括三方面：土地位置、 权利人、土地性质。这种以土地簿（宗地）为主的做法在法 律上有专门的术语，叫做“土地编成主义”。国土资源部管 理下的土地登记可以辐射到城乡全部土地，在范围上可以满 足要求。从法理上说，土地登记制度也可以覆盖全部不动产 登记。目前，土地登记工作取得了显著成效。城镇国有土地 使用权和农村集体土地所有权登记发证基本完成，不仅为保 护产权人的合法权益、维护社会稳定、促进社会经济发展发 挥了重大作用，而且为实现全国的不

15、动产统一登记打下了良 好的基础。为此，我们认为，选择土地管理部门作为登记机构的基 础比较合理。一方面，土地和建筑物之间是存在着主从关系, 如台湾的“土地登记规则” 一一土地上有建物者，应于土地 所有权登记之后，始得为建筑物所有权登记；另一方面，目 前房地产登记主要是在城市地区，广大农村的房地产几乎是 空白，而土地登记工作辐射到所有的城市和广大的农村，那 么选择土地登记管理机关作为新登记部门的基础无疑是非 常有益的，起码地籍资料的整理相对容易。在目前条件下，我们认为应选择土地管理机关为不动产 登记机构。其理由如下：(1)、符合土地物权与其他不动产物权的关系。物权及 其法律的重心为不动产物权，而不

16、动产的核心在于土地物 权。在罗马法以土地吸收一切的时代自不待言，即使在土地 权利与房产、森林、草原、矿产等其他不动产权利分离的今 天，也无法改变其他不动产在自然属性上依附于土地的基本 事实，因而以土地为基础和核心来创建不动产登记制度也就 成为各国的通例。土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动 产登记，不动产登记机关的统一也应充分考虑到并符合土地 物权与其他不动产物权的关系。同时，土地房屋登记是不动 产登记的主体部分，房地产也是不动产交易的主要方面，解 决了土地房屋的统一登记也就解决了不动产登记的核心问 题，也为整个不动产统一登记打下良好的基础。 (2)、 具备统一进行不动产登记的条件。从登记资料

17、的完备性、登 记制度的规范性、登记覆盖率、登记工作人员业务水平等方 面来看，国土资源管理部门都有了良好的基础。一是在机构 设置上，目前土地登记已经实现了机构从中央到地方的五级 设置，登记队伍健全，资料详备。二是从登记区域和类型上 看，土地登记包括了国有土地、集体土地的所有权、使用权 等登记，涵盖了城乡的范围，可以满足物权公示的要求。三 是从基础资料的占有上看，目前国土资源部门现有的土地登 记资料已经可以辐射到全国城乡大部分土地。四是土地登记 的现有技术基础和管理基础已具备了承担统一登记的基本 条件。土地登记的信息管理和查询系统已实现了数据化、电 子化管理，且包容了大量其他物权信息。如果再加上房

18、产登 记的力量，就具备了统一进行不动产登记的条件。（3）、有利于节约改革成本。土地、房产管理部门是目 前主要的不动产管理机构，以其为基础统一进行不动产登记 易于与现行不动产登记、管理制度相衔接，符合路径依赖原 理，能够降低制度变迁成本。由于各地土地、房屋统一登记 的改革实践已经进行了多年，具备了合并登记的良好基础， 先统一房地产再统一整个不动产的改革方案有利于循序渐 进的推进改革，减少改革带来的震荡，节约改革成本。4建议：在国土资源部门设立'不动产登记局”关于不动产统一登记，笔者认为目前最重要的是要统一 登记机关和登记法律依据：设立国家统一的登记机构，如设 立不动产登记总局，由国土资源

19、部代管。不动产登记总局承 担各个部门关于不动产登记的职能，负责指导全国的不动产 登记、汇总全国登记信息并向各个部门无偿提供相关的登记 信息。尽快由全国人大出台不动产统一登记法或者不动产登 记条例，通过立法明确统一登记效力、登记程序、权属证书 等。4. 1尽快出台不动产统一登记的法规我们认为，应根据不动产的自然属性、实际情况以及国 外的成功经验，建立以土地为基础、以土地主管部门为登记 机构的不动产统一登记制度。当前，与物权法的制定相适应, 制定统一的不动产登记条例，应明确国土资源部门为不 动产登记机构。同时，不动产登记条例还应当对现有的 各类不动产登记机构进行资源整合，形成一个从中央到地方 的直

20、属的、独立的不动产登记机构体系。要改变现行登记管 理体制，对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各类不 动产，适用统一的登记条例，以便消除目前这种“政出多 门”、“各自为政”的不正常现象。4.2建立统一的不动产登记机关我们认为，应将现有的各个登记机构从原来的行政管理 机关中分离出来加以合并，单独组建不动产登记局。全国范 围设立不动产登记总局，由国土资源部代管；各省、自治区、 直辖市国土资源厅（局）设不动产登记局；县、市、区国土 资源局设立不动产登记分局以及相应的不动产登记所。不动 产登记总局负责指导、监督全国的不动产登记工作。省、自 治区、直辖市的不动产登记局负责指导、监督本行政区域内 的不动

21、产登记工作。县、市、区的不动产登记分局、不动产 登记所具体负责本辖区内的不动产登记工作。同时，应分阶 段积极稳妥推进登记机构整合，房屋、土地先行合署办公登 记，逐步过渡到不动产统一登记。实现一个窗口登记，一套 资料传递，一个记载登簿，一本房地权证。这种不动产登记 机构体系的好处在于以下几点：一是通过在现有的各个相关 登记机构的基础上整合独立的不动产登记机构，可以有效地 利用现有的登记资源；二是独立的不动产登记机构有助于明 确不动产登记机构的性质与职能，从而更好地落实贯彻物 权法的公示与公信原则，维护交易安全，保障交易效率； 三是成立自上而下、直属的全国不动产登记机构，有助于建 立统一的不动产物权体系，防止出现地方保护主义以及地方 政府对登记机构的不正当干预，以确保不动产物权登记制度 在全国范围内的统一。4.3确立好机构职权和人员职责不动产登记机构的职权：一是审查权。根据登记业务的 需要可以对申请人提供的材料进行实质审查或形式审查。二 是决定权。不动产登记机构根据审查的结果，自主作出进行 登记或驳回申请的决定。三是调查权。如有需要，不动产登 记