论新形势下中国的反倾销制度与应对政策

1、论新形势下中国的反倾销制度与应对政策【摘要】20世纪80年代末，中国的经济改革取得了一定的成绩，随着出口的不断增长，中国产品在国外遭受反倾销的情况日益增加。从1979年我国出口的糖精在欧共体（欧盟的前身）遇到首起反倾销调查起，至2000年6月底我国企业一共遭遇了400起外国和区域集团的反倾销调查。无论从产品数量上还是从被征收的税率上看，均排在第一位，遭受的损失也排在世界各国之首，我国已成为国际反倾销的最大受害国。加入世界贸易组织以后，日益加剧的国际和国内市场的竞争，使中国在应对反倾销制度的问题上，面临更大的挑战。如何应对这种制度带来的压力，如何在国际市场上占领一席之地，越来越引起中国的出口企业

2、、中国对外贸易政策制定者以及职业法律工作者、学术界，甚至公众的关注。有鉴于此，建立和完善反倾销立法体制，规范反倾销司法审查制度，采取积极的反倾销措施，是日后我国应对国际反倾销制度的有力保证。【关键词】国际反倾销制度；中国反倾销制度的立法；反倾销司法审查制度；反倾销措施在经济学中，倾销被定义为国际贸易中的价格歧视。在20世纪初期，美国经济学家雅各布瓦伊纳在倾销：一个国际贸易问题一书中最早对倾销下过定义，即“倾销是同一商品在不同市场之间的价格歧视。”另一种比较狭义的倾销定义是：倾销是海外的货物以低于同样货物在同一时候在国内市场类似条件下的销售价格出售。可以看出，倾销是一种价格差异，也就是用进口国价

3、格与出口国国内市场价格比较。一、 国际反倾销立法的历史和现状第二次世界大战之前，世界反倾销法以国内立法为主，很不完善。1901年澳大利亚在产业保护法中正式以国内立法来反对外国的出口倾销。1904年，加拿大在海关关税法中首次规定了反倾销措施。此后，新西兰、德国、日本、罗马尼亚等国也对外国商人的不平等竞争行为进行了国内立法，规定行政部门可对以这种方式进口的产品征收一种额外的税收。美国在1916年的税收法中首次对外国的产品规定了反倾销措施。该法规定：如果外国出口商以破坏美国产业为目的，以低于出口国的实际市场价值的价格向美国出口，则属于非法，出口商应当被罚款，甚至可能入狱。受害的美国产业可以向出口商索

4、取3倍于损害的赔偿金。由于该法强调出口商以破坏美国产业为目的，这种动机很难取证，因而该法实际很难执行。1921年，在美国化学工业部门的要求下，美国又颁布了专门的反倾销法。这部法律为美国产业提起反倾销诉讼提供了宽松的法律基础，同时它也是现代反倾销法的雏形。各国相继制定国内反倾销法，说明倾销与反倾销已经成为国际贸易中的一个重要问题。与此同时，各国也担心各自的反倾销措施会成为相互贸易中的障碍。在这种背景下，1948年1月1日临时适用的关税及贸易总协定首次对倾销与反倾销规定了一项国际规则。关税与贸易总协定的第六条规定：“缔约方承认倾销，即一国之产品以低于该产品的正常价值被输入另一国的商业，应受到谴责，

5、如果倾销对某一缔约方领土内已建立的产业造成了实质损害或实质损害威胁，或实质阻碍了一项产业的建立。在此情况下，缔约方为了抵消或防止倾销，可以对任何倾销产品征收数量不超过这种产品的倾销幅度的反倾销税。”从此以后，反倾销的基本原则就被正式纳入了多边条约之中。为了改进和完善各国在反倾销的立法与实践上相互存在的差异，关税及贸易总协定的成员国于1967年6月30日在日内瓦讨论并通过了第一个反倾销守则。这是对关税与贸易总协定第六条的具体化，它为反倾销中的一系列问题及调查程序规定了具体的标准在东京回合谈判期间，关税与贸易总协定的缔约国又谈判、签署了一个新的反倾销守则，即于1979年4月1日达成的关于执行关税及

6、贸易总协定第六条的规定。该规定从1980年1月1日起生效。到1988年3月该守则的缔约方已达34个。乌拉圭回合的反倾销守则，即1994年的反倾销守则几乎对东京守则作了全面的修改和补充，提高了透明度及法律上的预见性，加强了程序要求。目前世界贸易组织的139个成员都要受到1994年反倾销守则的约束。反倾销措施日益成为国际贸易中非关税壁垒的一个重要手段。二、 中国反倾销立法的历程及现状(一) 立法历程中国的反倾销立法起始于80年代初，在此之前，甚至没有人认为中国需要制定反倾销法。直至80年代，中国频遭国外反倾销指控，又没有相应的法律援引来保护自己的正当权益，经过了漫长的被动应诉阶段，中国才颁布了反倾

7、销相关法律，进入主动起诉阶段。1994年7月1日中华人民共和国对外贸易法（下文简称对外贸易法）生效。其30条规定，产品以低于正常价值的方式进口，并由此对国内已建立的相关产品造成实质损害或产生实质损害的威胁，或者对国内建立相关产业造成实质阻碍时，国家可以采取必要措施，消除或减轻这种损害或损害的威胁或阻碍。按照第32条的规定，当发生上述情况时，国务院规定的有关部门应依法进行调查，并作出处理。1997年3月25日国务院发布第214号令，颁布了中华人民共和国反倾销和反补贴条例（下文简称旧条例），方便了对中华人民共和国对外贸易法相关条款的操作，为中国企业利用反倾销法律武器保护自身的利益提供了依据。200

8、1 年11月，中国成功加入WTO，11月26日国务院公布新的中华人民共和国反倾销条例（下文简称新条例），自2002年1月1日起施行。新条例分为 “总则”、“倾销与损害”、“反倾销调查”、“反倾销措施”、“反倾销税和价格承诺的期限与复审”、“附则”六章，共59条。新条例的公布实施，改变了中国反倾销与反补贴合并立法的模式，并形成了以中华人民共和国对外贸易法为基本法，以中华人民共和国反倾销条例为主要规则，包括国家经济贸易委员会产业损害听证规则等部门规章在内的较完备的反倾销法律制度体系。(二) 立法缺陷及完善总体而言，中国反倾销法律制度有一定的科学性和先进性。然而，将中国的反倾销法律制度与国际反倾销法

9、律作深入细致的比较研究，仍会发现如下不足。1. 立法体例方面有学者建议，中国反倾销法的立法体例应包括三个层次：第一层次是由全国人大或其常委会制定一部专门的反倾销法，按照反倾销协议的规定，从整体上阐明中国反倾销法的基本内容，构成中国反倾销的基本法。第二层次是由国务院根据反倾销法，另行颁布反倾销条例。该条例对反倾销法的有关内容作比较具体的、具有可操作性的规定。第三层次是由主管反倾销事务的行政部门制定更具操作技术性的实施细则。笔者认为可参照以上建议完善中国的反倾销立法体例，但除了上述内容还应该考虑到法规之间的相互作用和影响的关系。中国对价格法、反不正当竞争法、对外贸易法和关于处罚低价出口行为的暂行规

10、定等法条也应做相应的修改。例如，在暂行规定中就要补充对出口企业相互倾轧，低价竞争的做法给予严厉制裁，以维护出口秩序，打击倾销行为。而价格法中，就应当调整关于价格调节基金制度的规定。在全国或某一省制定统一的价格调节基金制度的规定，使其逐步走向法制化、规范化的轨道。2. 倾销的确定方面1) 正常价值的确定新条例中对正常价值界定的方法基本上与 WTO 反倾销规则相一致，也是采用 “出口国国内价格”、“第三国价格”、“结构价格”三种方式。但中国的反倾销立法对于使用“出 口国国内价格”并没有规定相应的前提条件。从 WTO 规则和各国的反倾销立法来看使用“出口国国内价格”前提是该价格必须是“正常贸易过程”

11、中的价格。一般情况下，若交易双方存在关联关系或有补偿安排、低于成本销售，则被排除在正常贸易之外。另新条例在规定上述前两种价格时均提及“可比价格”，可没有对什么是可比价格作出明确的规定。对此美国的反倾销规则规定：“出口国价格或第三国价格，只有在此种或类似产品在出口国国内市场销售或向第三国出口的数量占到美国以外其他国家的销售总量的5%或 5%以上时，才被认为是具有代表性的可比价格。” 中国在完善反倾销法是应当借鉴欧美国家和WTO的反倾销规则对“正常贸易”、“可比价格”作出明确的界定。2) 出口价格与正常价值的比较 新条例第6条强调，“对进口产品的出口价格和正常价值，应当考虑影响价格的各种可比性因素

12、，按照公平、合理的方式进行比较”，却没有对比较方式作进一步的详细规定。欧盟与WTO则分别规定了10种及7种应考虑的因素。参照国际反倾销法规则，中国反倾销立法在对出口价格与正常价值相比较时可规定以下内容：1、对出口价格与正常价值应在同一贸易水平上进行比较，通常是在出 厂价的水平上，并尽可能接近于开始销售的同一时间上作比较。2、货币兑换应按销售日使用的外汇汇率作出。3、调查期间倾销幅度是否成立，应根据加权平均正常价值与全部的出口交易加权平均价格之间进行比较的基础上予以确定。3. 损害的确定方面。1) 同类产品的确定 相同产品概念与范围的确定直接关系到被调查产品的范围、国内产业的构成、被调查公司范围

13、及最终裁定后应予以征税的产品范围的确定。新条例中仅仅在第12条中作出对同类产品的定义，而对具体的可比性方面却没有详细的规定。WTO反倾销守则对相同产品的界定侧重考虑的是产品之间物理特征的完全或近乎相同，而美国反倾销法除了考虑物理特征外，还可以以使用目的相同、所使用零部件或原材料相同来确定相同产品。从中国目前产业结构与产品门类不齐全的状况来看，中国反倾销立法规定相同产品时不但要考虑产品的物理特性，还应考虑产品的功能，作出范围较为宽广的规定。由上所述，可在规定相同产品时添加以下7个方面：二者的组成成分、产品的生产过程、产品的外观、产品的用途、产品的销售方式、产品之间是否能相互替代和产品之间是否具有

14、竞争性。2) 国内产业的确定 中国的反倾销立法与 WTO反倾销守则相比，缺乏地区产业的规定。而中国目前的经济发展状况是：经济发展不平衡。包括地区和产业不平衡，产业结构不合理，东西差距过大，尤其是中西部产业竞争力、防御损害的能力较差。因此，中国在进行反倾销立法时对地区产业的规定，能起到保护落后地区产业和经济的发展，缩小地区间差距的作用。 具体改进时，可增加以下的内容：若某一生产商在国内某一相对独立的地区销售全部或几乎全部的产品，而且该地区的需求不是中国内其他地方的生产商提供的，则该生产商可以被视为“国内产业”。3) 损害评估标准 依1994年协议，实质损害、实质损害威胁及实质阻碍是损害的3种形态

15、，中国对此只是笼统地规定了在确定倾销对国内产业造成损害时应当审查五类事项，并未对每一种损害形态分别规定相应的标准。而美国则分别对实质损害、实质损害威胁及实质阻碍确定标准的模式，明确且便于操作。为了保护中国产业结构的健康发展，应当分别制定出一系列的具体标准。使得有关产业在遭到实质损害时，特别是在遭到实质损害威胁或实质阻碍时能依法提起申诉，尽早的维护自身的合法权益，以此避免企业因标准不明而不敢贸然起诉的情况发生。三、 中国反倾销法的司法审查制度自1989年颁布行政诉讼法以来，我国已建立起比较系统、完整的司法审查制度。这一制度的核心是：（1）行使司法审查权的主体是法院；（2）司法审查的对象是具体行政

16、行为的合法性；（3）司法审查的依据是法律、行政法规及地方性法规；（4）司法审查的方式是诉讼程序。同时根据行政诉讼法的规定，法院依法对行政案件独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。外国人、无国籍人、外国组织在我国进行行政诉讼，与我国公民、组织享有同等的诉讼权利和义务。但是，对反倾销措施司法审查的机制，仍值得我们探索。1、案件的受理范围我国反倾销涉及到商务部、国务院关税税则委员会以及海关总署等部门。这些部门是行使国家相关行政权的国家机关，它们做出的反倾销终裁和复审决定，从而征收反倾销税的行为是具体行政行为，具有可诉性。目前，案件的受案范围可以包括反倾销反补贴，商品分类，海关估价及

17、原产地等案件。2、诉讼当事人根据最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。即凡不服反倾销机构做出的裁决的利害关系人，均有权在法定期限内向法院提起行政诉讼。根据WT0反倾销协议第11条，美国、欧盟等国家及地区的反倾销立法规定以及我国审理反倾销案件的司法解释规定，我国反倾销利害关系人是指向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人，有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其它组织。它主要包括国外利害关系人和国内利害关系人两大类，

18、国外利害关系人是指与反倾销案件有关的受调查的出口商或外国生产商、出口成员方政府等，其有权对商务部做出反倾销、损害存在的最终裁决和复审决定提起行政诉讼。国内利害关系人则是反倾销案件涉及的国内利益当事人，主要包括进口商或国内相似产品的生产商，或者是代表某一地区利益的地区生产商，还应包括一些行业协会等。3、反倾销司法审查的范围根据我国反倾销条例第53条规定，对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第4章做出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第5章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。反倾销条例

19、对不履行反倾销法定职责的行为，如国务院主管部门不履行反倾销立案调查的法定职责，中止或者终结反倾销调查等行为能否进行司法审查，并无规定。但对行政机关的不作为获得司法救助是世界各国的通例，因此亦应允许对此类行为的司法审查。我国法院享有的司法审查权当然是固有的司法审查权，其范围具有广泛性。我国行政诉讼法对合法性审查的规定是广义的，法院对行政案件不仅要进行程序审、法律审，而且包括事实审。根据最高法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定第6条，法院依照行政诉讼法及其他有关反倾销的法律、行政法规，参照国务院部门规章，对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题，进行合法性审查。因此，反倾销条例虽未对司

20、法审查的程度做出规定，法院在审查上述行政行为或不作为时，审查范围仍应包括事实、程序和法律问题。根据案件的具体情况，从7个方面对被诉具体行政行为进行合法性审查：主要证据是否确实、充分；适用法律、法规是否正确；是否违反法定程序；是否超越职权；是否滥用职权；行政处罚是否显失公正；是否不履行或者拖延履行法定职责。法院对国务院主管机关的行政决定就事实、法律和程序等三个方面进行全面的合法性审查，并做出最后的裁决。当然，法院在行使司法审查权时存在司法自限，体现着司法对行政的专业知识和经验的尊重，但该限制必须统一到法律规定上来。此外，司法审查作为一种复审程序，其与行政程序之间具有延续性。4、法律适用反倾销司法

21、审查的法律适用与整个司法审查的法律适用一样具有复杂性。（1）国际条约、协定、规则不能在国内直接适用。当事人不能直接援引它们主张诉权，个人和企业也不能直接将它们作为裁判依据。我国缔结或参加的国际条约、协定、规则必须经过全国人大通过法定程序转化为国内法才能适用。反倾销司法审查适用的法律也是如此。（2）透明原则对法律适用的影响。根据WTO透明度原则的要求，各成员方一切影响贸易活动的政策和措施均须及时公布，非正式公布，不得实施。因此，法院在反倾销司法审查中适用的法律只能是按照法定程序对外公布的法律、法规和规章。（3）同一解释原则与国际规则、条约、协定的间接适用。法院不能直接援引国际条约规定，但可以衡量发生争论的行为甚至国内法律（解释）是否与条约相符，以此做出法律适用上的判断。在反倾销国际规则不能直接适用的情况下，仍可借鉴同一解释原则，对其进行必要的间接适用。当然，在反倾销条例具体规定非常明确，不存在多种合理解释的情况下，即使其与国际条约不一致，也必须遵守。5、管辖法院关于反倾销案件的管辖法院，根据2003年1月1曰起施行的最高法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定，我国目前的反倾销案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院或被告所在地高级人民法院