廉租房的福利性特点

1、廉租房福利性特点，决定了其及一般商品房开发及运作有着明显不 同。然而也正是由于这些特点存在，廉租房开发及运作面临新困难。 廉租房一直是中国房地产市场中重要住房制度之一，虽然建立时间不 短，但是因为种种因素制约发展程度有限，成为当前房地产市场结构 性失衡关健问题之一。1998年，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快 住房建设通知（国发199823号），明确提出在全国推行廉租住房制 度；2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议, 针对房地产调控提出了著名“国六条”，将城镇廉租房制度建设置于一 个更为显著位置。不过，从2006年4月初建设部公布实际执行情况 看却不尽如人意

2、：在全国291个地级以上城市中，有70个尚未实施 廉租住房制度。廉租房福利性特点，决定了其及一般商品房开发及运作有着明显 不同。然而，也正是由于这些特点存在，廉租房开发及运作面临新困 难。尤其是在廉租房开发建设融资梁道方面，其目前仍停留在以财政 拨款、社会保障等纯政策性资金支持上，而更为灵活财政及金融制度 支特或者商业化运作还有待发掘。1、发达国家廉租房融资国际经验观照廉租房建设融资制度国际经验，可以对我国有所借鉴。美国美国住房政策中最为突出特色是政府支持下信贷援助。形成以联邦全国抵押协会、政府国家抵押协会和联邦住房贷款抵钾公司为主 体，大量私营抵押公司并存二级抵押市场，为住房建设、流通提供了

3、 强有力资金保障。美国政府鼓励个人或私人开发商参及中低收入家庭 住房开发建设以及公共住房或私人住房翻建。美国于1937年开始实行公共住房制度，由联邦政府提供住宅建 设资金、大修资金和部分管理运营资金，而房屋所有权归各州政府公 共住房局(PHAs)所有。为解决低收入人群住宅问题，美国政府向他们 提供住宅租金补贴，根据住宅法规定，低收入者租住符合政府规 定要求住房时，只支付户收入25%租金，超过部分由政府付给出租 户。目前采用补贴方式为现金补贴，由联郑政府对低收入家庭直接提 供现金。除新建住宅外，政府还会选择合格私人住房作为公共出租房, 低收入人群入住此类住房可以享受政府租金补贴，至今已有170多

4、万 套私有住房接受政府这类补贴。同时政府向房主提供稳定租金和抵押 贷款保险，而这些住房也就脱离了市场，进入了封闭运行体系。英国英国公房政策经历了一个演变过程，从政府出资兴建，出租给低 收入居民，到提租并出售公房，其中住房协会起到关键性作用。英国 起初采用由政府出钱建设适合低收入居民居住公房，然后以低廉租金 租给经审查合格低收入居民居住。在1980-1990年期间英国政府进行 了房改，采取出售公房和提租政策，在后期，政府试图把公房由政府 所有转化为住房协会所有。目前，英国解决低收入人群住房问题主要 办法还是政府公房。此外，英国政府十分重视发挥私营机构作用，比如住房协会在住 宅融资方面就发挥了重要

5、作用。中央财政住房建设和维修开支较大， 其拨款受到政府保障能力和政府财政赤字规模限制。而住房协会则不 受相应因素制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加 快住房建设及筹措维修资金。德国德国社会保障用房开发经验是国际范围内被广泛参考模式之一。 德国政府划出特定区域建设低收入人群住房，由房地产开发商开发建 设，并向住房者收取低于市场价格租金，租金及市价差额由政府补贴 给开发商。在公共住房金融政策方面，德国主要实行是住宅储蓄制度。住宅 储蓄制度是一种封闭运转融资系统，存贷款利率不受金融市场供求关 系、不受通货膨胀等利率变动因素影响。这种封闭性优势是固定利率、 低息互助,不论德国市场利率如何

6、波动，住宅储蓄利率始终保持在6% 以下，住宅储蓄存货款利率差保持在2个百分点，且贷款实行固定利 率。固定利率优势是，使居民规避市场风险，还贷额固定、明确，对 居民有相当大吸引力。同时对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得 到政府奖励。此外，德国政府还对住宅价格进行调控，保证储蓄住宅 购买力不发生大贬值，这也是住宅储蓄制度得以发展一个重要外部条 件。新加坡新加坡将“居者有其屋”作为国策，成立了建屋发展局负责建设公共组屋，公共组屋由政府无偿提供土地，并结合公积金制度，面向中 低收入者出售或出租，是一种社会保障性质住宅。这种模式在新加坡 取得了很大成功，已经使新加坡有87%人居住组屋，收入最低20%

7、人群，也几乎全部拥有组屋。住户购组屋及一般需一次缴足相当于售 价20%款额，余下部分由建屋局以低息贷款方式垫付，住户可用公 积金在5年、10年甚至25年内还清。新加坡依靠政府征收高达个人收入33%所得税和23%中央远大 基金（CPF）来提供对公共组屋及计划在财政上支特。前者主要通过贷 款和补贴方式对出售型公屋和小面积低收入家庭套型进行了重点扶 持；后者则通过1968年中央远大基金法规定，国民可以抽调他 们在CPF储备中80%用于购房，但前提是他们必须按月将规定金额 存入个人CPF账户。近几年来CPF成员购房时可抽调储金也由当初 80%提到了 100而且每一账户都按照特定用途划分为不同账目以备

8、专款专用。从以上国际经验来看，较为流行住房保障形式共有三种：第一， 政府直接投资建设低租住房；第二，政府以优惠贷款贴息、减税等办 法间接参及住房供应；第三，政府实施住房保障政策，直接向最低收 入家庭发放房租补贴。无论选择何种模式，政府必须在廉租房建设中 扮演极为重要角色。从国际经验来看廉租房建设及其融资具有一定共性。一是资金来 源上，由政府直接投资转变为政府引导下民间投资（新加坡），重视私 营机构作用（英国）；二是廉租房及商品房两个系统封闭，廉租房实物 交易系统封闭（美国）以及廉租房金融体系封闭（德国），廉租房公共产 品特性要求其及市场保持隔绝，这样可以保证廉租房有效建设、公平 分配；三是为廉

9、租房建设需要拓宽财政和各种收入渠道（新加坡），这 就要求政府制度不断创新；四是金融体系为廉租房建设提供专门系统 （美国、德国、新加坡），可以说是一种特定功能政策性金融；五是政 府由原先直接出资建房转变寻找己有空五住宅作为房源，向租房者提 供货币补贴方式解决低收入群体住房问题（美国、英国）.二、我国廉租房制度特点（一）准公共物品特性在住房实行商品化、市场化以后，对于城市贫困群体而言，住房不可 或缺性和投资巨额性使其住房需求陷入两难境地，政府廉租房政策对他们 不啻是雪中送炭。而廉租房作为一项针对特定群体社会福利，具有排他性 和非竞争性，属于准公共物品范畴。排他性一方面表现为排斥其他收入群 体来分享

10、政府这种福利；另一方面在城市贫困群体内部，在政府实物配租 数量有限时存在获取优先租住权竞争。非竞争性则表现在对以上排他性矛 盾不能用价格竞争方式来解决，否则会导致房租价格上涨，抵消福利效应, 使部分低收入家庭遭受福利损失，失去了住房福利保障效率和公平意义。 因此，需要借助政府行政权力来明确界定受惠人群。并将相对房租控制在 较低水平。实现住房合理配置。（二）社会保障性廉租房制度是住房保障核心内容之一，是政府行使社会保障职能具体 体现。我国实行住房商品化和社会化过程中，在以市场机制调节住房分配 体系中，住房社会保障只是弥补市场缺陷，对市场竞争中弱者和最低收入 者提供帮助和救济，体现人道主义精神。城

11、镇最低收入家庭按其家庭收入 根本无法购买商品房和经济适用房，只能依靠政府提供具有住房保障性质 廉租房才可能解决其住房问题。（三）政府主导性社会保障制度一直被看作是市场经济运行安全网和稳定器，而以政府 为主体公共政策及保障措施在社会保障制度中具有不可替代作用。为城镇 最低收入家庭提供住房社会保障制度一城镇廉租住房制度，其目是为了改 善无力通过市场解决自身住房问题困难家庭住房条件。政府作为国家宏观 调控者，应充分行使自己社会职能，承担起构建城镇廉租住房制度重任， 为其提供法律和政策支持，建立合理资金来源和筹资渠道，同时进行有效 行政管理。（四）公益性廉租房不但可以直接使城镇最低收入家庭获得生存空间

12、，真正有家可 归，而且还将产生一系列社会效益和经济效益。如：提高城镇居民整体居 住水平，提升城市形象等，因此具有公益性。（五）非盈利性由于廉租房是政府为最低收入家庭提供保障性住房，开发建设追求不 是经济效益而是社会效益，国家无偿划拨土地，税费大幅度减免，目是为 了降低廉租住房开发建设成本。从事廉租住房规划设计、建设、管理、维 修服务建设管理者不得以盈利为目，并应尽量降低成本，减轻居民负担。 另外廉租房租赁价格也是政府严格调控，低于市场价格和成本价，因为政 府建立廉租房制度目在于“保障”和“底线救济”而非营利。三、我国廉租房融资模式设想（一）廉租房融资存在问题在廉租房建设诸多问题中，核心问题是廉

13、租房建设资金来源渠道。根 据国际惯例，廉租房建设及经营通常是多元化，包括政府资金注入以及通 过市场融资或政府举债方式发行债券，以此作为长期资金支持。但是目前, 我国廉租房建设融资渠道仍比较单一。从已开展廉租住房试点城市看，目前资金来源渠道主要包括财政拨款 （直管公房出售或出租收入）、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠 等，最近刚出台政策，进一步要求将土地出让金净收益中部分资金用于廉 租房建设。而由于受我国经济水平和生活习惯影响，我国社会捐赠数量相 对较小，且缺乏稳定性。事实上，造成廉租房建设资金不足主要障碍包括 以下三个方面。首先，地方政府参及不够积极。由于廉租积极性。而对于财政实力较 弱

14、一些地方省市而言，其对于廉租房政策执行也只能是心有余而力不足。 房地产开发是一个耗资大、周期长过程，廉租房福利性特点，决定了其不 可能获得高利润回报，因此如果其开发融资方式选择银行信贷，必然要求 政府以显性或隐性担保身份介入；另外，廉租房租金回收是一个长期过程, 这就决定了廉租房开发贷款必然是长期贷款，由此易引发期限错配风险。其次，信贷结构不合理。从国际经验看，贷款是廉租房建设融资重要 组成部分。据调查，截至2003年，芬兰共有83. 2万套供出租住房，其 中43. 6万套是利用国家特殊住房贷款和国家给予利息补贴住房贷款形式建造，占总数52. 4%o 2004年，芬兰全国各地开工建造新住房32

15、万 套，其中利用特殊国家住房贷款和国家给予利息补贴住房贷款建造社会出 租房超过5000套，仍占新建总数15. 6%。其三，金融工具缺失。目前:我国廉租房融资大都寄于财政篱下，金 融机构暂时还没有发挥实质性作用，根据国外经验，更多地利用金融创新, 将僵化政府直接主导型融资方式转化为政府引导下商业化运作方式显得 尤为重要。针对我国廉租房融资中金融创新工具不足，需要重点强调创新 并充分利用可行金融工具，使廉租房建设融资转化为更为灵活市场化运 作。(二)廉租房融资创新模式1 .实行优惠政策吸引民间资金。根据美国、新加坡和德国等地经验, 政府公共住房建设，逐渐在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政，如

16、果缺乏严格监督，可能往往会很难调动地方政府引入民营企业参及是一种 普遍趋势。可以将建设廉租房作为条件，向开发商增发一定规模贷款，同时政府 给予地价优惠，开发商划出部分土地做廉租房，对于专门建设廉租房用地, 应由政府向开发商无偿拨付。可以说引入民间资金是给廉租房建设安装了 持久发动机。2 .将经营城市思路及B0T模式相结合。经营城市是指政府运用市场 经济手段，将城市土地、特许项目经营权、冠名权和广告设置使用权等资 源盘活、出售，所得资金用于城市建设发展。经营城市这种融资模式比较 适合于廉租房实物补助方式资金筹集。所谓B0T是指建设(build)、经营(operation) 移交(transfer

17、)过程。这是一种特殊投资方式，其实质是 一种特许权。这种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机 构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和 经营该设施及其相应产品及服务，以赚取利润，偿还债务，收回投资，当 特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门。3 .直管公房产权转移资金利用。直管公房是在旧住房管理体制下， 解决居民住房问题主要途径，是住房领域社会公共资产，出售直管公房所 归集住房款，实质是对社会公共资金回收。由此，如果从其净归集资金和 拆除旧公有住房补偿资金中提取一定比例一一并将其纳入廉租房专项基 金话，则会形成有益资金补充。但由于直管公

18、房出售有数量制约，资金来 源增长空间有限。4 .改革税收制度。根据国际货币基金组织统计，目前世界征收不同 形式社会保障税国家已80多个，住宅保障税是其中一种。借鉴新加坡兴 建公共组屋时征收高额所得税和中央远大基金经验，我国住宅保障税，可 以面向城镇在职居民，按照其工资收入水平实行累进税率制，为使我国住 宅建设结构逐渐倾向满足多数人基本住房需求，可以考虑向购买、居住别 爱、高档商品房高收入群体征收特别住房保障税。该项税收专门用于廉租 房建设、修缮和廉租房租金补贴。5 .综合运用各种金融政策，拓宽廉租房筹资渠道。(1)中央或地方政府发行住房建设公债等专门筹措廉租房建设资金， 弥补廉租房建设资金不足

19、。政府总体考虑廉租房临时性融资缺口数量来确 定住房建设公债发行规模，同时政府还应根据H身财政收支运营状况合理 确定债务偿还期限。(2)通过“房地产信托投资基金”解决廉租房建设资金渠道问题。在 此模式中，有住宅产业商会通过相关渠道，募集资金，在城市收购房源， 而后以低租金出租用作廉租房。在这个过程中，我们及地方城市政府合作, 地方财政只需要补贴租金之间差价，而不用直接投入资金进行收购，这样 财政压力就会小很多。政府可以及开发商合作，通过降低开发商土地成本、 相关税费减免、简化各种审批手续等优惠政策，使开发商积极参及到廉租 房建设中来，这样可以在很大程度上减缓政府资金压力。将廉租房开发贷 款证券化

20、，可以加强这部分金融资产流动性，降低商业银行风险，则廉租 房开发更容易获得银行资金支持，能拓宽融资渠道。另外，我国廉租房只租不售特点，使经营租赁、委托租赁等成为比较 可行租赁方式。若采用“租赁”加“信托”模式，由廉租房产权所有者及 信托公司合作，将具有稳定性和连续性廉租房租金应收款打包升级，设计 成为一种信托产品，让市场投资者分享廉租房租赁资产所带来收益，从而 能够集合更多社会上闲散资金来支持廉租房建设。(3)为加强金融资产流动性，转移和降低商业银行贷款风险，对廉租 房开发贷款实施证券化。这样不仅有利于防止银行不良贷款再生，还可以 使廉租房开发更容易获得银行资金支持，从而达到拓宽廉租房融资渠道 目.经济适用住房制度是以解决我国城市中低收入家庭住房困难为主要目保 障性住房制度之一，是一种具有保障性质政策性住房，产生以来，由于其 经济性及适用性特点，得到了中低收入家庭青睐。我国经济适用