郑州农村公共服务有效供给问题研究

1、郑州农村公共服务有效供给问题研究摘要：郑州市是一个经济欠发展省份的省会城市，城乡经济社会发展不平衡、农村公共服务供给不足，在社会主义新农村建设过程中，必须立足现状、着眼长远，大力加强农村公共服务的供给，促进农村社会的全面进步。关键词：新农村；公共服务；供给；对策文章编号： 中图分类号： 文章标识码： 郑州农村公共服务有效供给问题是一个重要课题。论文从三个方面进行研究。一是针对社会主义新农村建设的核心内容是农村公共服务的供给，从理论角度明确农村公共服务供给的重点方面；二是结合详实的数据，分析郑州市农村社会发展的现状及其农村公共服务供给存在的问题与原因；最后，依托公共服务供给理论，结合国内外公共服

2、务供给成功做法，就郑州市社会主义新农村建设中农村公共服务的有效供给做出建议。一、郑州市农村公共服务体系建设的理论研究（一）农村公共服务的概念与行业分类 随着我国行政管理体制的改革,构建公共服务型社会的呼声越来越高,让政府更好地供给公共服务在很大程度上形成了共识。但从众多文献中对“公共服务”一词的使用来看,目前公共服务的概念尚不清晰,并由此导致公共服务的范围界定不一致,所以在研究郑州市农村公共服务之前,需要给农村公共服务一个比较科学的概念和范围界定。农村公共服务的概念应该从公共服务的本质特征并结合我国农村经济和社会发展的背景来界定。首先,根据萨缪尔森对公共物品的定义,公共服务的概念等同于公共产品

3、,即公共产品从有形还是无形来划分没有太大意义,主要应该把握公共服务的本质特征,即未付费者的非排他性和受益的非竞争性,具有外部效应。其次,农村经济发展方面,当前我国农村市场经济体系基本建立,农民对私人产品的需求可以依靠农村市场得以满足,而农民日益增长的公共需求却存在供给上的严重短缺。农村社会发展方面；当前我国农村社会矛盾多发的根本原因在于农村社会保障体系的不健全。同时,农村行政管理体制亟待转型,而公共服务型政府建设的核心是政府应履行好公共服务的供给职能。根据对农村公共物品本质以及当前我国农村经济和社会发展基本状况的分析,所谓农村公共服务,是指筹集和调动农村社会资源,通过提供农村公共产品(包括水、

4、电、气、交通等具有实物形态的产品和教育、医疗、文化、社会保障等非实物形态的产品) 这一基本方式来满足农村社会公共需要的过程。 根据农村公共服务的这一定义,郑州农村公共服务从职能类型上可以分为3 种,一是制度性公共服务(也称政权性公共服务) ,这一类型与传统的政府职能相吻合,主要包括农村行政、立法、司法、消防和治安等；二是经济性公共服务,主要指覆盖面广、建设成本高、沉没成本大的农村基础设施,包括农村水利设施建设、农村电力、通信、网络、交通等；三是社会性公共服务,这一类型主要指具有社会外部性的行业,包括农民就业、农村社会保障、农村教育、卫生、文化、体育、医疗和环境保护等。根据公共产品理论,农村公共

5、服务从性质上又可以分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指具有完全非排他性和非竞争性的服务,如农村政府的行政服务、治安和消防、公共基础设施、生态环境保护、义务教育、公共卫生防疫、抗震救灾、农业科技服务等；准公共服务是指具有部分排他性或竞争性的商品,如农村职业教育、法律援助、社会保障、金融和保险服务、农民创业支持等。根据当前郑州市的经济和社会发展状况,郑州市农村公共服务的具体行业范围和分类见表1。表1 郑州市农村公共服务的行业范围和分类按职能分类按性质分类纯公共服务准公共服务制度性公共服务农村基层政府行政服务,农村治安和消防,农村市场秩序的维护农民法律援助经济性公共服务农村公路,农田水利设施,

6、农村电网改造和沼气等可再生能源开发,农村人畜安全饮水工程,农村科技信息服务,农村抗震救灾和防汛抗旱等应急机制,村庄规划和农村产业规划农村通信、有线电视和互联网设施,农村金融保险服务,农民创业支持社会性公共服务农村义务教育,农村基本医疗保障和公共卫生防疫,农村生态环境保护工程农民职业教育和上岗培训,农村文化、健身和娱乐设施,农村社会保障（二）郑州市农村公共服务的有效供给机制由于农村公共服务也具备未付费者的非排他性和受益的非竞争性两种基本性质,会出现农村公共服务的免费搭车问题,所以私人一般不愿提供公共服务(特别是纯公共服务) ,这就会导致农村公共服务供给的缺失。而另一方面,农村公共服务能够给农民带

7、来福利水平的提高,农民对公共服务的需求日益强烈,因此为解决农民对农村公共服务的强烈需求与农村公共服务供给严重短缺之间的矛盾,需要建立一套郑州市农村公共服务的有效供给机制。1.农村公共服务体系的运行机理 农村公共服务隶属于公共服务，它是指根据国家经济社会发展阶段和总体水平，在充分考虑各种约束条件的情况下，建立在一定社会共识基础上，为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务。从政府公共管理实践来说，所谓农村公共服务体系是指各级政府对农村公共产品进行界定、确定供给标准和供给方式以及选择供给者的管理行为。构建同时兼顾民主、效率和公平的农村公共服

8、务体系，要以政府为主体建立决策机制、供给机制和监督机制。决策机制体现民主，新公共服务理论的核心思想决定了决策应该是自下而上的，而不是自上而下的。供给机制体现公平，探求市场化社会化的途径，建立政府为主体的多元投资主体机制。监督机制体现效率，政府应建立有效的绩效考核体系，对资金的流向形成一套严谨的制度，同时对投入-产出效率进行有效评价。图1为政府视角的农村公共服务体系的运行机理。 图1 政府视角的农村公共服务体系的运行机理2.农村公共服务体系的供给主体（1）农村公共服务体系的供给主体的宏观分析多年来，我国农村公共服务主要是以政府为主体，供给主体比较单一。这必然带来两方面的问题：一方面农民急需的和农

9、村可持续发展所需的公共服务和产品供给严重不足，另一方面某些公共服务和产品却供给过剩。因此，应建立以政府监管为主，市场、农民组织和农民个体相结合的多元供给机制。图2为公平的供给机制。图2 公平的供给机制 当然，提供公共服务效率高以及对社会公平产生较好影响可以作为两项评价指标，决定供给主体。在这个供给机制中，政府主要发挥主导作用，提供带有根本性、具有重大性、体现基本性的农村公共服务。究其原因，有3条：首先，由于市场失灵的存在，有些服务由政府提供效率会更高。其次，对社会公平有重大影响的服务应该由政府提供。最后，由于服务提供存在不经济的现象，其他供给主体不愿意提供的一些基本公共服务，需要由政府提供。

10、在政府发挥主导作用的同时，要尽快建立起城乡一体化的、均衡的公共服务管理体系，向城市和农村提供均衡的公共服务。在完善农村公共服务供给机制的过程中，要充分发挥市场主体的作用，引入竞争机制，改变当前农村公共服务供给效率低下、可控资源不足的问题。政府要加快农村产权制度改革，将那些需要付费的公共服务市场化。 农民组织是指农民自发组织的团体，可以实行自我管理，进一步增强民主意识和合作意识，提高自我组织、自我服务、自我管理和自我教育的能力，同样也可以作为农村公共服务供给的主体。由于供给者和需求者为同一群体，农民组织作为农村公共服务供给的主体更有利于实现效益最大化。农村公共服务机制的构建离不开农民个体的主动介

11、入，增强农民参与公共服务的积极性在现阶段尤为必要。在这方面，政府要发挥主导作用，完善措施，充分发挥农民个体在农村公共服务供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和自理者，有效保障农村公共服务供给。由于多元主体形成了有效竞争，同时农民作为受益者，又作为供给者，对供给也能够形成有效的监督。多元供给主体机制能够最大限度防止垄断造成的不公平。（2）郑州农村公共服务体系的供给主体的选择 农村公共服务供给体系的建立是一个全局性、系统性的工程,需要分阶段、分目标来实现。农村公共服务的供给主体可以是政府(主要是地方政府)、农村社区或村委会、农村私人组织或个人。农

12、村公共服务的供给方式可以采取政府直接供给、政府间接供给(包括政府委托私人供给、政府补贴私人供给) 、社区集体供给、市场供给等方式。农村公共服务供给的融资主要有政府财政提供资金、金融业融资支持、社区集资、私人提供资金或依靠国外投资几种方式。就当前郑州市农村的实际情况来看,满足私人需求的农村市场经济体系基本建立,而农村公共服务供给体系的建设还处于起步阶段。这一阶段,农村公共服务的供给主体还比较单一,主要依靠财政支农来提供农村公共服务。这主要是因为郑州市农村金融市场发展薄弱,农村金融市场为公共服务供给的融资支持有限；农村社区建设也刚处于探索阶段,村民自治体制还不健全；农村缺乏公益性的社会组织,总部在

13、城市的社会组织对农村的资助有限；农村乡镇企业多为中小企业,服务社会的能力有限；而国外资本也很少投资于河南省农村公共服务领域。所以,从目前到2020 年这一阶段,郑州市还主要依靠政府财政支农来提供农村公共服务。而郑州市是农业大省河南省的省会,也是经济欠发达地区,人均财政资金相对较少,所以政府在财政支农过程中又面临重重困难,不可能在短时间内健全整个公共服务供给体系。所以郑州市农村公共服务供给体系的建设,需要政府在较长的时间内,在充分了解农民对公共服务的需求偏好基础上,逐步增加财政支农的比例,优化财政支农的结构,并积极筹集社会资金,优选需要优先发展的公共服务领域,分目标、分阶段来实现。三、郑州市农村

14、公共服务体系建设水平2006年郑州市农村公共服务体系建设是很落后的，郑州市农村社会事业是仍然滞后的局面，2006年郑州市农村社会事业发展面临严峻形势，可以概括为：农村公共卫生和预防保健服务设施落后，农村卫生队伍整体素质偏低；农村学校师资力量不足，教学条件落后；全市虽然有70%的行政村通上了公路，但是由于配套管理措施跟不上，道路破坏严重。同时，仍有70%以上的自然村没有通上公路。全市有62.34万人仍在饮用高氟、高砷、高盐和高污染等四类重度不安全饮用水。农村环境卫生状况较差，垃圾乱堆乱放现象相当普遍，面对严峻局面，近年郑州市开展新农村建设，郑州市农村公共服务体系建设取得了一定成效。（一）郑州市农

15、村公共服务体系建设所取得的成效 郑州市委、市政府认真落实中央部署，2006年以来，市委、市政府坚持把新农村建设作为统领“三农”工作的总抓手，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，以产业发展、农民增收、村庄整治为重点，不断增加投入，加大城乡统筹和“以工促农、以城带乡”力度，有效地推进农业发展、农民增收和农村面貌的改善，全市农业与农村经济快速发展，农村基础设施和社会公益事业明显加强，跨越式发展三年行动计划确定的“百村示范”目标超额完成，达到103个。在2008年全省新农村建设实现程度前500名中，郑州占据255席，全省新农村建设郑州市大幅领先，取得了丰硕成果，不断加大

16、公共财政对农村地区的支持力度、健全公共服务供给体系所取得的，无论在农村公共服务供给的质量方面，还是在数量方面，都有了极大程度提高，有力地缩小了城乡公共服务供给差距。一是现代农业步伐加快，农民收入稳定增长。“新农村建设的首要任务是发展生产，产业兴，农民富，建设新农村才会有本钱，才会有后劲”，农业产业化经营水平不断提高，2008年底全市市级以上农业龙头企业发展到260家，比2005年增加1.05倍，农产品加工销售收入突破200亿元，增长近1倍，带动本地及外地农户136万多户；同时，制定了郑州市新农村建设示范村发展产业支撑的指导意见，引导示范村农民发展“一村一品”主导产业。2008年，又在新农村专项

17、奖补资金中单列了1500万元作为产业发展专项资金，从全市70个重点示范村中征集了63个产业建设项目进行重点扶持，到年底有56个项目见到成效。全市新建农民专业合作社350个，建成20个现代农业示范园区，206万亩无公害农产品生产基地。现代畜牧业快速发展，畜牧业产值占农林牧渔业增加值比重达到43.8%。农业生产条件明显改善，全市农业耕种收综合机械化率达到66%，农田有效灌溉面积比率达到了63%，全市农民人均纯收入从4774元增长到7548元，年均增长16.5%。二是农村基础设施建设不断加强，农民群众生产生活条件明显改善。2006年，围绕“五通、四改、三有、两建、一强”的工作目标，推进100个示范村

18、和 4个贫困村建设，90%以上的村完成了组组通和“三有”建设项目；2007年以后，按照集中力量，突出重点，整村推进，强化示范带动作用的工作思路，全面硬化村内道路，建设完善给排水和垃圾处理设施，以改厨、改厕为重点进行庭院改造。2006到2008年三年来，全市新建农村公路3536.4公里，建制村客车通达率达到97；实施农村安全水工程，新建集雨水窖25000个，解决了75.1万人安全饮水问题，2006年以来，市委市政府连续3年把解决农村饮水安全问题列入“十件实事”，已累计投入资金3.2亿元，预计到2010年年底前，将彻底解决140万人的饮水不安全问题；新建农村户用沼气13万多座，累计17万多座；改造

19、乡镇卫生院78所、建设标准化村卫生所318所、文化大院555个、农家店1755个；无线数字电视覆盖面达到90%。三是农村社会事业逐步完善，社会保障水平不断提高。在全省率先实现农村免费义务教育。实行新型农村合作医疗制度，参合率达到96.4%，三年来农民享受合作医疗补偿255万人次，补偿医疗费用3亿多元。农村低保标准由最初的100元提高到160元，做到了应保尽保。新建、改建农村敬老院78所，五保集中供养率达到52。四是“百村示范，千村整治”工程成效显著。2006年以来我市以行政村为单位，通过科学规划，全面推进村庄道路、排水、路灯、垃圾处理等基础设施和卫生所、文化室、图书室、超市等服务设施建设，全市

20、新建、改建农村公路3988公里，其中“村村通”工程3280公里，用于农村公路建设的资金达到13.9亿元，超国家、省下达计划810公里，全市2276个行政村全部通油路(水泥路)的目标，提前一年完成了省政府确定的三年建设任务；加快把农村的传统村落改造成新型社区，三年来建成了103个示范村，1000个整治村村容村貌也有了明显改善。（二）郑州市农村公共服务供给水平分析仍然比较低下，有待进一步提高 就目前郑州市乃至全国其他城市农村社会发展现状而言，农村公共服务的供给都应该集中在基础设施、社会保障、基础教育等几个与农民生产生活密切相关的几个方面，需要优先供给，有针对性地分析这几个方面的公共服务供给水平，对

21、于明确社会主义新农村建设的工作重点和方式具有引导意义。 1.农村基础设施服务 近几年来，郑州市农村基础设施建设投入力度不断加大，农业生产条件不断改善，但是在水资源相当匮乏的条件下，全市有效灌溉面积只占耕地面积的60.7%，旱涝保收田只占耕地面积的55.2%，高标准节水面积仅占总耕地面积的3.5 %，农业抵御自然灾害的能力还不是很强；引黄灌区大部分水利工程老化失修，引黄灌溉面积由101.4万亩减少到 32.5万亩（2006年数据）；小型农田水利投入不足，尤其是“两工”取消以后，给小型农田水利基本建设造成很大影响，许多地方处于停滞状态。农田水利建设、设施农业发展滞后，农业抵御自然灾害的能力还比较弱

22、。郑州市目前共有水库153座，其中中型水库14座，小型水库139座，列入全国除险加固计划的有42座。农田水利工程老化失修，全市灌区田间工程配套率不足70%，设施完好率不足60%，水源控制性工程和应急水源工程建设还比较弱。设施农业发展滞后，日光温室和大中棚蔬菜面积只有6.54万亩，仅占全市菜田面积的6.36，低于全省9.7%的平均水平，与省会城市的地位和现代农业的发展需求不相适应。2008年冬天至2009年春天的旱情充分暴露了郑州市市农田水利基础薄弱、设施农业发展滞后等问题，农村基础设施服务水平低下，已成为制约郑州市农业生产力和农村生活水平提高的瓶颈因素。2.农村劳动保障服务郑州农村人口占总人口

23、近40%。当前，我市从建立农村医疗保障制度、农村养老保险制度和农村最低生活保障制度等方面，初步建立农村社会保障体系。但是目前的农村社会保障体系还存在诸如缺乏应有的社会性与福利性，法制不完备，效率底，没有良好的运营机制，对财政资金依赖度过大等很多问题。3.农村文化教育服务 农民是建设社会主义新农村的主体，同时也是农业生产力中的主力军，他们素质的高低直接关系到农业发展效益。文化教育类公共服务的不足主要表现在设施条件的欠缺，原因主要还是资金投入不足。郑州市辖6县（市）6区，2271个村委会，截止2008年底拥有县级公共图书馆6个、文化馆12个、乡镇文化站95个、乡村图书室472个。其中，图书馆、文化

24、馆属全供事业单位。近年来，随着农村经济的持续发展，农村文化市场呈现出良好发展态势。一些乡村文化设施建设已呈雏形，文化设施网络正在形成，文化管理队伍的素质和专业化程度有所提高。但是，总体上农村文化基础设施落后，文化活动难以开展。目前仍有部分乡镇无文化馆、图书馆、文化站，个别地方虽有文化站，但绝大多数呈现“四无”状态，即无人员无经费无场地无活动，名存实亡，有的甚至名实俱亡。现有的文化设备陈旧老化，无力更新，图书室的藏书更是有减无增，很多书已是“面目全非”，破烂不堪。经费没有保障，文化活动也难以开展，公共文化服务的职能无从发挥。一些乡镇电影放映队解体，放映员纷纷改行，机器设备闲置生锈，电影院变成了游

25、戏厅或商品市场。2007年统计显示，全国有13个省、区、市的人均文化事业费（按人均财政拨款，下同）超过全国平均水平（15.04元），其中北京市最高，人均文化事业费达77.75元，其次是上海市，人均文化事业费为60.06元，人均文化事业费最低的是河南省，仅为5.89元。 总体而言，郑州市农村公共服务在与农业生产和农民生活密切的几个重点方面都呈现出一定的先进，但也存在农村公共服务供给数量和质量的不足，还存在着体系不完善、资源使用效率底下、供给方式相对单一等问题。(三)郑州市农村公共服务供给不足和滞后的原因1地方经济实力不够，财政支持力度不够 历史以来，河南省都是一个农业省，目前这一状况正在扭转，但

26、还没有发生根本的转变，郑州在河南省虽然工业化进步较快，但农业比重过去长期较大。由于郑州市地理资源的丰沛和气候条件的适宜，长期以来农业生产是郑州的主导产业和经济支柱。但是改革开放以来，国家经济形势不断好转，原本农业生产落后的兄弟省市也趁着改革开放的大好时机，实现经济转型，进入了快速发展行列。包括河南省在内的中部地区在上个世纪末期发展已经明显落后。目前，中部省份正积极发力“崛起”。但我们可以看到，就是在郑州市发展最快的近几年里，郑州市一直保持了两位数的GDP增长速度，郑州市经济总量还是偏小，人均GDP少，人均财政收入直到2006年才首次超过2000元，就一个有限的地方经济实力而言，财政支持农业的力

27、度可想而知，其农村公共服务供给必然不足。乡镇与农村联系最为密切，是农村公共服务供给的天然优势主体但乡镇税费改革之后，县乡财政明显出现危机，很多乡镇负债累累，加之全面取消农业税之后，转移支付资金不足，要实现农村公共服务有效供给可谓困难重重。2城乡二元结构体系，导致历史欠债过多 长期以来我国城乡社会经济的发展处于一种二元结构状态，政府在公共服务的供给方而也同样采取二元供给的方式。城市的公共服务几乎完全由政府提供，例如城市的基础设施和传统体制下的城市职工社会保险等。在农村，如基础教育、社会保障、医疗卫生、道路交通等公共服务方而，基本上都是自己自足。郑州市的情况也不例外，农村不仅要单方面地向城市提供资

28、金、劳动力，还包括其他宝贵资源，如廉价的土地，而且长期以来，城市对农民设置门槛，阻碍了农民进入经济收益更高的城市市场。即使农民靠个人能力，以各种方式挤进城市，也不能够享受到城镇居民所享受的各种政策性保障和福利，农民的身份决定了他们被排除在外。城乡二元体制，就像一个看不见的抽水机，源源不断将地资源从农村输往城市，结果导致农村公共服务供给不足，乡村社会的衰败。3传统供给体制瓦解，出现公共服务真空 在人民公社时期，由于国家财政困难，农村社区公共产品供给所需资金不能完全由国家财政承担。因此，当时农村社区的公共产品供给在政府主导下只能靠广大农民自己来提供，在当时既定的历史条件下，可以说是一个比较成功的用

29、劳动力最大限度替代资金的道路。这一时期，农村社会的各种积极力量都被有效的调动起来了，农村基本农田水利设施得以长足发展，水利条件得以改善；同时期的农村医疗保健和社会保障服务也得到有效的保障，农村公共服务供给基本上能够满足农村社会的需要。虽然这个时期的农村公共服务主要由政府主导，自上而下集中的、统一的供给公共服务供给体制下，农户没有选择的余地和要求的自主权，公共服务具有明显的高度同质性，并保持高度的同质性，但公共服务的供给却是非常的便捷和高效。人民公社解体后，原本由政府主导的农村公共服务供给体系开始瓦解，1994年我国开始进行分税制改革，郑州市大多数乡镇财政陷入了困境，加之随后而来的减免农业税，在

30、农村社会由政府主导的公共服务供给能力逐渐微弱。“各地纷纷刮起来财政供应的断奶之风，农业服务机构大都被推向市场”，而与此同时，可替代的制度内农村公共服务供给模式并没有有效地建立。目前农村“一事一议”作为制度外公共服务供给模式仍处于摸索阶段，所以农村社会普遍出现了公共服务供给的真空地带。4各级政府观念滞后，公共服务意识不足 在传统计划经济体制下，政府处于优势主导地位，在“大政府、小社会”、“强政府、弱社会”的行政观念下，政府官本位意识很强烈。由于政府处于事实上的公共服务供给垄断主体，公共服务按照高度计划供给，农村社会对公共服务的需求很难得到回应，这也是导致郑州市目前公共服务供给效率低下的原因。同时政府有管了许多不该管、管不了、管不好的事，而本应属于政府强化的社会管理和社会服务职能却被淡化了，结果导致农村公共服务