新预算法解读

1、学习贯彻新预算法提高科学依法理财水平新预算法解读素有经济宪法”之称的预算法，历经三届人大,启动四 次审议，经过十年时间最终完成修订，于8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过并重新颁布，自2015年1月1日起施行。为更全面了解新预算法，依法依规做好预算编 制及执行工作，提高科学理财水平，县政府办组织县财政局，对新预算法内容进行了对比分析和整理,提出了意见和建议，供县领导参阅，并希望借此增强各预算单位对预算工作的 认知度，积极配合做好全县预算编报和执行工作。一、预算的定义及我国预算制度由来所谓预算，是经法定程序审核批准的国家或地方政府年度 集中性财政收支计划。它规定国家或地方政府财政收

2、入的来源 和数量、财政支出的各项用途和数量,反映着整个国家或地区政策、政府活动的范围和方向。是政府组织和规范财政分配活 动的重要工具，也是政府调节经济的重要杠杆。中国的国家预 算制度 产生于清朝末年。光绪三十三 年 (1907 )颁布清理财政章程”，拟由清理财政局主持编制预算 工作，而中国社会主义国家预算最早产生于革命根据地时期。1937年中央工农民主政府发布的中华苏维埃共和国暂行财政条例是建立预算制度的重要文献。中华人民共和国建立后，1950年3月国务院先后发布了关于统一国家财政经济工作的决定、关于统一管理1950年度财政收支的决定 以及其它有 关规定,形成了统一的国家预算。二、预算法修订情

3、况及重要意义中华人民共和国预算法 于1994年3月22日第八届全国 人民代表大会第二次会议通过 。并于1995年1月1日起施行。 此次修订后的新预算法，在内容上进行了大幅修改 ，法律条 文从原来的79条增加到101条，其中修改53条、新增28条， 直接保留未变的仅 20条，不足新预算法总体内容的五分之。从这次修改来看,充分反映了我国在财政改革上秉承的公 共财政理念,是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的 一项重大举措。新法的立法宗旨,由过去的 强化预算的分析和 监督职能，健全国家对预算的管理 ”，转变成现在的 规范政府 收支行为”。这标志着预算法从 授权法”到 限权法”的转变， 即由过去的

4、政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。三、新预算法的主要变化总体来讲，重新修订后的新预算法可以用 四个全”来概括：一是全纳入，规定将政府收支全部纳入预算管理；二是全规范,对预算的编制、执行、调整以及决算等进行全过程规 范；三是全公开，强调各级各部门要主动向社会公开预决算信 息；四是全监督，强化人大对政府预算的全程监督和审查。同时,新法还对预算行为主体和违规法律责任进行了全面明确。（一）将所有收支全部纳入预算管理原预算法框架下,政府的收支只有一部分在法律的笼子 里，还有许多游离于监管外的各级政府的第二财政”。对此，新预算法规定 政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，全面增强预算的完整性，这是建

5、立现代财政制度的基本前提。一是实行全口径预算管理。所谓全口径预算，简单地说，凡是凭借政府行政权力取得的收入和为行使行政权力所安排的 支出，都应该纳入预算管理，而此次预算法修订最为重要的 就是将预算外资金纳入了预算管理。原预算法只是规范了预算内的资金，对于政府掌握的预算外资金没有纳入管理范围，这样不符合预算的完整性要求，不能反映政府财政资金全貌，也不利于人大监督。新预算法在规定 政府的所有收入和支出 都应该纳入预算”的同时，删除了老法第 29条的相关内容和第 76条。这样，就从法律层面确立了我国的全口径预算管理体 系，既有利于全面反映政府收支总量、结构以及管理活动，又能更好地为经济社会发展服务。

6、同时，也使自1952年出现，已经使用60余年的 预算外资金”概念，从法律制度上成为历史。二是将地方政府债务纳入预算管理。为规范地方政府债务，新预算法对地方政府性债务的融资机制、预算管理、风险管控等方面提出了具体要求，对市县级政府如何举借新债务进行了明确：首先，只能采取政府债券方式，由省级政府代为举借，规模经全国人大批准后，列入本级预算调整方案；第二，举债主体只能是政府及其部门，不得通过企事业单位等举借，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，并要求剥离融资平台公司的政府融资职能；第三，地方政府债务要细化为一般债务和专项债务，需要有偿还计划和稳定的偿还 来源，并只能用于公益性资本支出，不

7、得用于经常性支出。同 时，对存量债务,新预算法要求 把地方政府债务分门别类纳 入全口径预算管理”，各相关部门、单位将债务收支纳入部门和 单位预算管理，并确保在新旧预算法过渡期内，严格控制任 何形式的新增债务。三是非经法定程序不得调整预算。新预算法规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。主要包括 三个方面：首先，要求各级政府在预算执行中，一般不出台增减财政收支的政策和措施,切实维护预算刚性。第二,必须进行的预算调整，要编制预算调整方案，说明预算调整的理由、 数目和金额,并提前30天报人大进行初审,调整后必须严格执 行,未经法定程序不得再次调整。第三,因上级政府增加不需 要本级政

8、府提供配套资金的专项转移支付，而引进的预算支出变化，不属于预算调整范围 ，但须向本级人大报告。可以看出，新预算法对预算追加调整设置了诸多限制。因此，在年初预算编制时要将大事要事考虑全面，不能寄希望于预算追加，尽量减少执行中的预算调整。四是建立跨年度预算平衡机制。新预算法要求各级政府 建立跨年度预算平衡机制，在一般公共预算中设置预算稳定调 节基金,年度执行中的超收收入,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，其中，由于市县级政府一般公共预算不得 列赤字，所以其超收收入只能用于补充预算稳定调节基金；各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。通俗地讲，就是一个预算年度内财政收入短收了

9、，首先要通过调入预算稳定调节基金来弥补；超收了、结余了也不能突击花钱”，只能用于补充预算稳定调节基金。同时，对于一般公共预算执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其它预算资 金、削减支出等措施还不能实现平衡的，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还 。这样，既确保 了年度预算平衡，也从法律上切断了超收收入和结余资金随意 转化为支出的可能性。（二）按照全面、准确、细化、高效的要求编制预算预算编制是预算管理的起点，也是确保顺利执行、减少追 加调整和及时有效公开的前提，因此，编制好年初预算尤其关 键。新预算法主要对预算编制的四个方面进行了强调。一是四本”预算的编制。就是要编制

10、包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内 的四本”预算。其中，一般公共预算，是对以税收为主体的财 政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算 ，按照收 支平衡原则编制,不列赤字。政府性基金预算,是将向特定对 象征收或以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展 的收支预算，应当按照基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资 金，专项用于社会保险的收支预算

11、，做到收支平衡。二是重点支出预算的编制。对于重点支出保障方式 ,按照十八届三中全会 决定关于 清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的总体要求，新 预算法规定，各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排重点支出。因此，各部门重点支出能否得到保障，主要取决于是否具有充分的重要性和必要性，是否具有足够的政策支持，是否能够及时规范地执行。因此,预算申报质量尤为关键,申报重点 项目时要及时提供政策依据，以确保重点支出的优先保障 。三是转移支付预算的编制。财政转移支付,是以各级政府间的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的

12、均等化为目标，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。新预算法首次在法理上提出了财政转移支付制度,并明确了预算管理要求。首先,在编制转移支付预算时,提出应 以推进地区间基 本公共服务均等化为主要目标”，注重规范、公平、公开。同时，要将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。第二,一般性和专项转移支付,应当分别在人代会批准预算后 的30日和60日内下达，这将杜绝以往12月31日晚还在下 专款的问题。第三,要求建立健全专项转移支付定期评估和退 出机制”和 市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转 移支付”，使专项转移支付预算不再只增不减,避免部门利益的 固化。四是政府购买服务预算的编制。

13、政府向社会力量购买服务，是国务院从 2013年起推进的一项重要改革，就是把政府 直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，交由具备条件的社会力量承担，并根据服务数量和质量向其支付费用。其主要目的，是推动政府职能转变和政企分开，实现政府由 养人”向办事”转变，凡是适宜由社会力量提供的公共服务，政府原则上不再直接举办，不再就此增设机构、增加人员。需要说明的 是，编制政府购买服务预算，只是改变了原有预算项目的执行 方式，其资金来源仍为原有项目的预算安排资金，并非财政另增加安排一部分资金开展此项目。（三）及时、主动、规范地进行预算公开在国家 政府信息公司条例2007年出台以后，各级政府和 部门一直按此文

14、件开展工作。本次预算公开纳入新预算法， 使此项工作的依据由原来的财政部规范性文件级别,直接提升到国家法律层面，约束力大大增强。在公开主体、公开内容和公开时限上，新预算法第14条 明确规定，财政部门要将经人大批准的政府预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表 ”在批准后的20日内进行公 开；预算部门要将经财政批复的部门预算、决算及报表”，在批复后的20日内进行公开；审计部门要将 对预算执行和其他 财政收支的审计工作报告 ”向社会公开。需要说明的是，部门预 算公开主体,包括党政群团及其他相关组织,也就是说,除涉密事项外，所有使用财政拨款的部门和单位都要公开预决算。同时强调，预算公开时限的20

15、日，是指20个自然日”，而非原 来习惯的20个工作日”。在预算行为的责任主体上，新预算法对各个预算事项都 赋予了行为责任主体，除了保留财政部门对预算管理活动的总 体组织实施职能外，着重强化了各预算部门和单位的主体责任。新预算法规定：各部门、各单位是本部门、本单位的预 算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果 负责”。由此可见，各部门是部门预算的责任主体，如果不按新预算法的要求实施预算行为，责任追究的就是部门相关人 员。同时，新预算法集中规定了 20种违法情形的法律责 任,惩戒方式均是先责令改正,再到对相关责任人追究行政责 任、降级、撤职、开除等相应的处罚。其中，以第94条最为 严

16、厉，对违反新预算法规定举借债务或者为他人债务提供担 保”、挪用重点支出资金”、或 在预算之外及超预算标准建设楼 堂馆所的”，直接给予撤职、开除的处分。（四）严格落实人大审查监督要求新预算法在人大审查监督方面,大大提高了其内容和程 序的细化程度和可操作性，使人大对预算管理各个环节的审查监督更加规范有力,这是新预算法约束力的重要来源之一,也是对财政部门和预算部门提出的更高工作要求。在监督程序上，一是由原来只对预算草案的一个初审，扩展至对预算、预算调整、决算、上一年预算执行情况的四个初 审。二是每个初审草案的报送时限，都提前至本级人代会举行的30天前。三是人大有关工作机构可以在常委会授权下进行 预算

17、审查。四是对预算草案及其报告、预算执行情况的报告， 明确了八项重点审查内容。五是政府对人大审查意见提出反馈意见，还要一并送交各个代表审议，人大代表关于预算方面的 建议会更多。六是县乡人大审查预算草案前，要组织本级人大代表听取选民和社会各界意见。七是财政部门批复部门预算和 转移支付预算要抄送人大。以上各项规定，各级财政部门和预 算部门如果不严格执行，就是违法，新预算法中也明确规定 了相应的法律责任。在审查内容上,新预算法第48条，规定了人大 对预算 草案及其报告、预算执行情况的报告”的八项重点审查内容：一 是上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的 要求；二是预算安排是否符合本法规定

18、；三是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；四是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；五是预算的编制是否完整,是否符合本法第四十六条的规定；六是对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；七是预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来 源；八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。以上八项内容，是各级人民代表大会审查预算草案的重点，也是各级人大常委会、有关专门委员会和有关工作机构进行预算初审的重 点。四、对预算编制执行工作的几点建议天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新 预算法而实施不力,那么法立得再好也会打折扣的 ,依法行 政、

19、依法理财就会成为一句空话。如何贯彻实施好新 预算法，是当前地方财政经济工作的一项重要任务 ,建议应着重抓 好以下几方面工作：一是抓好学习宣传工作。组织开展各级财政及各预算部门开展学习，全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和具体规定，增强预算法治意识,自觉把新预算 法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则,严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。同时，采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识,推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。二是树立依法行政观念。落实新预算法即依法理财,依 法理财即依法行政,依法

20、行政就必须树立职权法定、权责统一 的理念。职权法定,是指实行行政管理必须有法律的授权,并在法律授权的范围内行使职权；权责统一，是指权利与义务相统一，有多大权利就有多大责任。正如李克强总理所讲，对于市场主体是法无禁止即可为”，对于政府则是法无授权不可 为”，这是依法行政的一项基本原则。我们落实新预算法，也要坚持法定职责必须为 、法无授权不可为，既要敢于担当，又 要防止不作为或乱作为。三是坚持依程序行政。行政程序,是指行政主体行使行政 权力，作出行政行为时所应遵循的方式、步骤、顺序、期限等。长期以来，一些工作中不讲程序、违反程序的事情时有出 现，既影响办事效率和质量，又容易助长不正之风。新预算法本身就是一部程序法，程序要求贯穿于预算管理的全过程，预算编制、审查和批准、执行、调整、监督、决算等各个环 节，都设置了严格的规定流程，需要各级各部门预算