海外铁路土地综合开发模式的思考

1、海外铁路土地综合开发模式的思考摘 要：在“走出去”战略背景下，中国铁路已逐步走出国门，如何走得好是问题的关键。本文从分析海外铁路项目的现状出发，提出在海外铁路项目实施过程中，应树立“以公共交通为导向”的开发（TOD模式）理念，将现有资源与外部资源重新整合，采用PPP的合作模式协调各方利益、凝聚各方力量、统一各方行动，实现铁路项目经济增值和当地建设发展的“双赢”，探索海外铁路土地综合开发新模式。关键词：一带一路；土地综合开发；以公共交通为导向（TOD）；公私合营模式（PPP）Critical Thoughts about Comprehensive Land Development Mode o

2、f Overseas Railway ProjectAbstract: .Under the strategic background of “Go Global”, Chinese railway has been going abroad gradually, but how to do better is very crucial. Based on the analysis of the current situation of overseas railway projects, this thesis indicates that the development concept o

3、f “public transportation oriented” (TOD) mode should be established in the implementary process of overseas railway projects, and reintegrate the available resources and external ones through adoption of the PPP mode to coordinate the interests, unite powers and harmonize the action of all sides, th

4、erefore to achieve the “win-win” between the economic added value of railway projects and the local construction development, and explore the new modes for land comprehensive development in the overseas railway projects.Key words: the Belt and Road; land comprehensive development; Transportation Ori

5、ented Development (TOD); Public-Private Partnership (PPP)1 海外铁路项目现状随着 “走出去”战略的推进，中国铁路企业已逐步走出国门。截止2016年；中国铁路企业共收获十多个海外项目，总里程逾四千公里。在实施过程中发现海外项目一般具有如下三方面特点。1.1 资金筹措额大，融资渠道单一一般采用中国铁路总公司牵头，国内铁路企业联合体抱团出海的模式。建设资金体量大，融资模式一般为B2B企业融资、开发贷、财政投资、国际援助返还；这在基因上就带有浓厚的行政色彩，对两国政治环境和政策(尤其是目标国政府)高度依赖，不确定因素多且可预测性低。一旦出现意外

6、即面临项目暂停甚至终止的境地。1.2 与目标国利益捆绑不紧，对方毁约成本低目前，海外高铁项目非常单一，仅围绕铁路本身的设计、施工、运营展开；与目标国城市开发、基础建设、经济活动毫无关联，与目标国政府、利益团体、民间媒体、民众毫无联系。从出问题的多个项目来看，目标国出于种种因素在签约后反悔(如墨西哥高铁，仅赔810万元)、履约过程中提出苛刻要求(如要求铁路以零利润运营)等导致项目暂停(甚至终止)后只需赔付较低违约金甚至不赔付违约金，而且不需要给中国企业和本国民众任何实质交代。1.3 压倒性亮点少，物美价廉成双刃剑李克强总理曾高度概括中国高铁竞争优势“技术先进、安全可靠、物美价廉”；其中物美价廉指

7、的是中国高铁性价比极高，建设成本是他国的三分之二甚至二分之一。除政治因素亮点外，这成为中国铁路企业海外项目争夺中的压倒性亮点和为数不多的可自控的手段之一，在斩获众多项目的同时也埋下了巨大的风险隐患，降低了项目利润和抗风险能力。2 海外土地综合开发的难题土地综合开发从资源上讲，目标可以是一切资源，既包括自然属性的也包括社会属性的；比如水利水电资源、矿产资源、农畜牧业资源、生态旅游资源、土地空间资源等。从空间上讲可以是地上资源开发、地下资源开发、地上+地下资源联动开发。从类型上讲可以是一级土地整理开发，二级土地附加值开发，如物流仓储园区、科技产业园区、商品房等。目前，已经有一些大型企业进行了海外土

8、地综合开发方面的尝试，取得了不错的成绩，其中不乏一些知名私企。在这一过程中遇到了下面几个方面的难题：(1)、调研数据收集难，不全面、不准确、时效性差。一些国家(如南美洲、非洲)无专业咨询公司代为收集数据，亦无法从当地政府获取；(2)、政策风险大，审批时间长；(3)、与当地企业合作风险大，不确定因素多；(4)、公共关系风险突出。土地开发必然破坏环境、影响周边居民生活和出行、与当地利益团体产生竞争，加之不够重视与当地媒体的关系，常常被投诉、游行、罚款甚至被政府强制终止项目。3 铁路+TOD综合开发的优势铁路与土地综合开发联合，形成海外铁路项目土地综合开发，达到“以铁兴地，以地建铁”的双赢目的；为目

9、标国提供交通+城区建设TOD整体解决方案。两者渠道共享、资源流转，将具有如下几个方面的联合优势。(1)、拓宽融资渠道，降低融资成本；利用铁路政策红利和TOD整体解决方案亮点获得更多政策性投资和低利息贷款；(2)、为土地综合开发项目提供基础数据；借助其专业人员和行业视角的优势，分析优化线路方案。铁路项目能够较方便的从目标国政府获取大量基础数据，这是单纯的土地综合开发不具备的优势；(3)、及时预警政策变动，加快审批进程。铁路项目是国与国之间的，具有极大的政治影响性，直接受到我国外交、商务等部委指导和支持，能及时获得各方面的预警信息，在审批上属于“一事一议、专事专办”，土地综合开发项目“随船办理”必

10、将获得便利、加快推进；(4)、更全面、更深入的与目标国形成利益共同体，缓和公共关系。基于TOD理念的土地综合开发，将打造交通枢纽综合体和“站城一体”大型社区，将全面解决当地民众出行、居住、娱乐、工作等方面的需求，将吸引多个政府部门、不同社会团体的参与，将吸引民间媒体的关注，将与当地民众息息相关；(5)、增加压倒性亮点，成为高铁项目争夺的敲门砖和重要抓手。相比单一的交通解决方案，TOD整体解决方案规模更大，解决民生问题更全面，经济引擎效应更显著，政治影响更深远，且通过PPP模式能够达到不激增目标国财政投资又实现高铁修建和城市开发升级双目的，可一举改变压价竞标的境况；(6)、路内、路外项目互为项目

11、外固定资产，提供更多的抗风险和问题化解手段；(7)、TOD整体解决方案能够引导目标国对城市的规划布局，树立基于TOD开发理念的城市开发思路，在其自有项目和城市建设中得到推广，形成中资企业海外成绩。4 主流开发模式简析4.1 三模式的介绍(1)、日本模式：以私营公司为主体，轨道交通+房地产共同发展的模式。私营公司利用轨道交通逐步拓展地产开发区域，拓宽业务领域，最终形成以房地产和各类商业为主、轨道运营为辅的收益结构。图1 日本模式结构示意图(2)、新加坡模式：政府强力主导项目的综合开发，从行政角度整体的规划和管控，起到了很好的统一规划、统一设计、统一实施、功能互补的效果。图2 新加坡模式结构示意图

12、(3)、香港模式：公私合营(PPP)“政府引导，企业推动”的双驱动模式进行开发，已经获得较为成功的双赢局面。目前国内多地轨道交通项目尤其是地铁、轻轨交通项目均采用该模式。图3 香港模式结构示意图4.4 三模式的对比分析表1 三模式的对比分析表模式类型特点优势劣势共同点日本模式(私营主导)私营公司提前购入土地，同时推进轨道+沿线土地综合开发建设为主，政府给予相应政策支持私营公司自主权大，市场化充分对于公司规划能力、融资能力、建设和运营能力要求高与政府合作的私营公司掌握土地的规划权、出让权和收益权，利用TOD综合开发收益支持轨道交通的建设、运营由于TOD综合开发带有一定的政策性，因此政府在除土地外

13、，需提供税收等方面的政策支持都需深度研究当地实际情况，采取恰当的模式轨道交通的持续建设发展与沿线综合开发息息相关。TOD的开发有效地再推动轨道交通的建设、运营新加坡模式(政府主导)政府全面主导轨道和沿线土地综合开发，仅有部分沿线开发对外承包可以对城市进行整体规划和开发管控政府高度集权，对政府的专业技术和开发运营能力要求高香港模式(公私合营)PPP模式政府给予私营公司土地补助，同时将轨道的开发和运营委托给私营公司，政府购买服务，私营公司自负盈亏双方合作，可以利用政府优势+市场化运作，达到共赢合作前需进行详细洽淡，对双方的权责和风险分配清晰界定许多海外国家土地或私有，或属于政府和全体公民，甚至规定

14、外国企业不可参加政府土地拍卖。若采用日本模式，就意味着中国企业将以外国私营公司的身份逐一从散户手中购地或租地，土地获取难度极大、获取成本推高、获取周期加长，且私营化建设运营由于与政府无利害关系，一旦遇到战争、动乱和毁约等有关政治和非商业风险时根本无从抵抗。若采用新加坡模式，很多目标国不具备与项目相适应的专业技术水平和管理能力，也无能力筹集建设需要的资金，项目失败风险极大；一旦失败却很可能由中国企业买单。采用香港模式(PPP)，政府仅需要提供政策优惠和确保特许经营的效力延续性，只承担政策风险；建设资金由实施主体负责筹集，实施主体自主性极大，需承担建设和运营风险；权利与风险相对公平、可控。以埃塞俄

15、比亚为例，该国政府已加入世界银行附属的多边投资担保机构（MIGA）及国际投资纠纷解决公约(ICSID)；采用PPP模式，一旦遇到政策、政治和非商业性风险将具有更大的追偿力度和依据。因此PPP模式具有更充分利用当地政府公职资源，更多获取政策红利，更紧密与政府捆绑，更大违约追偿力度的优势，同时又具备了较大的项目控制权，更适合海外高铁项目。5 以埃塞俄比亚轻轨项目综合开发为例5.1 项目背景埃塞俄比亚位于非洲、中东和亚洲的交汇点，具有3000年文明史；首都亚的斯亚贝巴是非洲联盟（AU）和联合国非洲经济委员会（UNECA）总部所在地，同时也是各国驻埃塞俄比亚大使馆的所在地，全国半数以上企业坐落于此，是

16、该国政治、经济、文化中心。该城位于埃塞国中部，海拔2400米的高原地带，面积530平方公里，城市人口400万，2014年GDP328亿美元，占全国总量的60%。根据亚的斯亚贝巴及周边区域一体化发展规划、城市规划，亚的斯亚贝巴以轻轨带动城市发展。全线总长度31公里，共设置39座车站，其中27座地面站，9座高架站，3座地下站，2座车站基地，1个控制中心。目前，一期轻轨已建设完成并投入运营，二期正在进行规划，一、二期结合可以覆盖亚的斯亚贝巴东西南北四个方向。轨道交通与城市融合尚有巨大的发展空间。5.2 合作模式根据埃塞俄比亚实际国情和轻轨项目的具体情况以及我国的战略方针，探索性的将原PPP的1+1合

17、作模式升级为1+N模式；即埃塞俄比亚铁路局(ERC)+合资各方(中国铁路企业、中国房企、埃塞当地企业)。以期充分利用ERC官方身份与政府各部门平等对话和轻轨项目的政策红利，以及合作各方的资金优势、技术优势、管理优势和运营优势，从而达到双赢效果。图4 综合开发组织结构示意图5.3 合作双方权责分担表2 合作双方权责分担表5.4 开发策略在充分分析各站点资源优势、经济水平、居民习俗的基础上，围绕各站点建设侧重点不同、功能互补的大型站城一体化城市社区。社区内及社区与站点以轻便短途交通工具和步行联系，社区间以本轻轨串联。图5 轻轨一期示意图沿线39个区域，资源状况、经济发展水平各不相同，合资公司资金体

18、量和管理水平有一定限制，宜进行分批分期开发。先期选取了NS15、EW20、NS27、NS24、EW17五个站区72.7公顷地(总开发面积超200万)进行第一批次的开发。这五个站点各具特点，拥有不同的地理优势和自然经济资源，能够通过一期铁路形成一个互补的、较完整的功能带。同时再进一步细化为五期，以ERC自有地块NS15最为第一期试点项目。NS15地块区位突出、交通便利，周边有1号、2号、5号城市干道，另有Churchill大道、Mauritius路等城市次干道，轻轨1号线、2号线交汇于此。东侧有较好资源吸引人流聚集，北侧、东侧商业氛围成熟浓厚，同时项目紧靠总理府、总统府等政治商务国际总部，项目周

19、边商务、商业氛围成熟，优势明显。6 结 语海外土地综合开发项目运用TOD+PPP模式具有如下优点：1、 响应和落实国家战略意图；2、 引导目标国的城市功能规划和交通结构布局，树立企业国际形象，增强号召力和影响力；3、 捆绑目标国政府与民众，促进各方对项目的了解和支持，减少对立情绪；4、 调动目标国政府与民众对项目不确定因素和不可预见问题的反馈、处置积极性；5、 充分利用当地资源改进和降低项目实施成本，加快项目进度；6、 综合开发依托铁路项目资源，连带享有政策红利和资金红利，减少和转移一部分风险。该模式将各方资源融合创新、优势互补、风险分摊，形成联合体；顺利实现“走出去”战略，为中国企业后续海外

20、多种经营创造有利开局。参考文献1 赵坚.铁路土地综合开发的相关问题分析及建议J，中国铁路，2014，（5）：7-10.1 Zhao Jian. Analysis and suggestions on the problems of comprehensive development of railway land J, China Railways, 2014, (5): 7-10.2 林晓言，王慧云.铁路站区土地综合开发模式及利益分配研究J，铁道经济研究，2015，（1）：1-7.2 Lin Xiaoyan, Wang Huiyun. The research of railway stat

21、ion comprehensive land development mode and benefit distribution J, Railway economic research, 2015, (1): 1-7. 3 刘泉.前TOD时代的铁路站点地区规划布局模式解读以近代东北铁路附属地为例J. 现代城市研究，2016，（11）：52-58.3 Liu Quan. Railway Station Area Planning Pattern in Pre-TOD Era: Case Study on Modern Northeastern Railway Subsidiaries J. Modern city research,