相对集中行政许可权试点实践探析

1、相对集中行政许可权试点实践探析为深化行政审批制度改革，提高行政审批效率，中央有关部委于2015年3月选择津冀晋苏 浙粤川黔等八个省市，进行"相对集中行政许可权"试点（以下简称"集中审批"）。这项试点 工作的法律依据是行政许可法第25条。试点工作仅限于市县两级，计有46个市、区、县及 经济技术开发区和高新技术开发区被列为试点单位。几年来，各试点单位积极探索，勇于实践， 在集中审批的范围、程度和实现形式，以及审批与监管的关系等方面，取得了实质性工作成果， 丰富了 "放管服”改革的内容，同时也提岀了一些需要深入研究和解决的问题。各试点单位集中审批的范

2、围不尽相同。有的地方主要分布在市场准入和投资建设两大部类， 有的地方则集中了本级政府承担的绝大部分行政许可事项。这些事项除涵盖市场准入和投资领 域外，还大量涉及民生、市政管理、生产管理、建设管理、安全管理、人事管理、个体及社会 中介组织的资格认证等内容，县级终审行政许可事项绝大部分划入集中审批;此外，有的地方则 对集中审批的项目实行动态管理，适时调整事项目录。据不完全统计和初步分析，全国180多家行政审批局，平均划转15个部门和119项审批 事项，没有集中的事项主要分布在国土、国税、公安、交管等垂直管理或双重管理部门。仔细观察试点单位的具体运作情况，可以发现，"审批集中"这

3、一概念实际上具有两层含 义。其一，为上述所指的情形，即全部行政许可权集中到某一部门数量上的多寡。其二，指实 施集中审批的过程中，集中审批部门与原职能部门的关系。这里所说的"集中审批部门与原职 能部门的关系"是指下列两种情况，一是由集中审批部门依照有关规定独立完成审批，与原职 能部门完全无涉。这种情况可称为"完全集中"。二是集中审批部门需要原职能部门提供技术 标准、管理规范、联合踏勘等条件支撑，这些支撑是审批过程中必不可少的，也可视为广义的 "前置审批"。这种情况可称为"部分集中"。完全集中的事项主要是准入类的。这类

4、事项的 审批一般没有前置条件，依据国家相关法律法规，提交必要的申请材料，由审批局独立完成审 批。部分集中的事项则主要在投资建设领域和专业技术规范管理要求较强的领域，这些事项目 前还离不开原职能部门的配合。考察审批的集中度，目的不在于不切实际地提高集中度，而是要发现其中的规律，找出"集 中审批"这一新体制与旧体制之异同,从而更加切合实际地确定集中的范围和程度,更加科学地制定审批流程。集中审批在形式上表现为设置独立的行政审批局。据了解，各试点单位均设立了属于政府 管理的行政审批局。审批局根据审批事项的门类，内设若干机构分别管理，但在受理环节坚持 了 "一窗受理&quo

5、t;的运行模式。在组建行政审批局的过程中，做到了 "权限、编制、人员"同步 从原职能部门划转出来，使行政审批局具备了政务服务中心所没有的行政结构，从而产生出新 的功能，实现了 "一枚印章管审批"。实行集中审批，意在取得提高审批效率、转变政府职能、激发市场主体活力等三个方面的 效果。在提高行政审批效率方面，试点单位普遍反映成效明显。银川市实施集中审批后，集中审 批的153个事项总办理时限减幅达79%。河北威县，审批效率平均提高逾75%。天津滨海新区 经第三方评估，与未组建审批局的地区相比审批效率明显高出。银川、威县和天津滨海新区三 地虽然经济发展水平、产业

6、结构等差异甚大，但实施集中审批后，审批效率均有较大幅度的提 局。在转变政府职能方面，职能部门的审批权被剥离出来之后,势必将主要工作投入到事中事 后的监管中，监管自然成为主业，重审批轻监管的现象从制度层面得以改变。同时,审批权集 中划走之后，从总体上计算，精简了审批人员，精简下来的人员转入监管领域，充实了监管力 昴。在整个行政体系都在改变重审批轻监管的大势之中，实行集中审批的地方,其监管是否优 越有待进一步实践,目前还无法作岀最终评判，但在职能和人员两个方面，优势已然形成，倘 再匹以科学的管理制度，其在监管方面的效果可期胜出。在激发市场主体活力方面，试点地区也给出了统计上肯定的答复。威县市场主体

7、2016年增 长70% ,武侯区2016年新注册企业增加58.68% ,新注册资本增加80.16%.分析这一问题的 难处在于,激发市场活力是多种因素共同作用的结果，还缺乏分析工具来揭示其间的因果关系， 集中审批在激发市场主体活力方面的作用和地位短时期内尚难以准确描述。不过这并不影响我 们得岀这样的结论，即,集中审批与激发市场主体活力之间存在正相关关系。试点工作在以上三个方面取得了不同程度的效果，多数试点单位明确认可新的审批体制， 对试点持赞成态度。有些人则有不同看法,认为集中审批模式未必优于政务大厅模式，这是一 个值得深研的问题。通过上述三重效果的分析，可以得出如下的初步结论:其一，集中审批模

8、式是政务大厅模式 的改逬版，在实践中已显示出局部占优的趋势。其二，集中审批模式目前只适合市县两级,省 级以上政府则没有集中审批的现实需求。第一，集中审批的标准化问题。集中审批既然作为一项制度，就有必要制定一套全国通行 的标准。这套标准大体包括四项内容:其一，统一制定划入集中的审批权目录;其二，完全集中与 部分集中事项的划定;其三，统一的审批流程;其四，统一的申办要件。第二,审批与监管的关系问题。一直以来，国家政务层面坚持"谁审批谁监管"的原则， 国家法律层面对多数行政许可也有审批与监管责任一体的规定。这是集中审批遇到的首要问题。 因为集中审批使原职能部门失去了审批权,留下了

9、监管权,于是便从体制上造成了审批与监管 的分离。这就需要修正"谁审批谁监管"的原则,根据相对集中行政许可权后的实际情况，修 改完善相关法律法规和国家政策，对审批与监管的关系作出有差异的规定。第三，审批局与相关部门的关系问题。首先是所谓的"信息孤岛"问题;其次是审批局与原 职能局权限设定问题;再次是审批局与相关职能部门的联合踏勘问题;复次是审批局同上级部门 的关系。第四,审批权集中后的行政复议问题。这里主要涉及行政复议机关和被申请人两个问题。 依照行政复议法和行政许可法的有关规定，结合集中审批制度的实际，行政复议机关 可明确为审批局或同级人民政府，上级行政机关不宜作为行政复议机关;被申请人依据具体复议 内容,可明确为审批局，亦可由审批局与相关单位成为共同被申请人。除上述问题外，对集中审批权的监督也是一个被关注的重点。试点单位为此进行了努力， 初步形成了一些制度，大致有建立审批权限责任目录清单、依法制定许可事项审批标准、实行 公开制度、健全风险防范机制等几个方面。应该说，对审批权的监督只是整个权力监督体系的 一个子项，不过，由于审批局集中了若干部门的权力，是改革开放以来所仅见的重权部门，所 以格外引人注目。它的权力运行特点