“城中村”改造社会经济发展策略和政策研究

1、“城中村”改造社会经济发展策略和政策研究摘要：本文以珠江三角洲“城中村”改造模式分析为背景，探讨广 州城中村改造的重点、难点、改造模式及思路，以广州白云区棠涌村改造 规划为例着重分析社会 经济 发展策略和政策，展望“城中村”改造 为广州城市发展带来的是机遇还是挑战。关键词：城中村；改造；广州；发展策略；政策研究abstract: based on the background analyze of in-city village renovation in zhuj iang delta, and discuss the emphases, difficulties, mode and rou

2、te in guangzhou in-city vi1lage renovation on example of tangxi-in-city village, analyze the society and economy development, prospect the renovation which it brings forward the assumption and conceptionkey words: in-city village; renovation; guang-zhou; developmental strategy;politic investigate中图分

3、类号：tu984. 17文献标识码：a文章编号：1008-0422 ( 2008 ) 09-0114-041概念理解“城中村”已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社 区”，是有序的、自组织的"类单位制”的社会经济运行系统，城中村不 同于“贫民窟”。2改造遇到的问题与难点2. 1形成原因%1 “城中村”保留了以家庭为单位、以宅基地为基础的居住用地， 失去了耕地的村民利用耕地补偿金建造的高密度的、用于出租的"牵手 楼”，适应了大量流动人口进城后对低租金住房的需求，同时亦增加了村 民的经济收入。政府“绕开村落”的空间拓展思路，使这里被城市建成区 所包围，呈“镶嵌状”散布在

4、城市新建职能分区内（甚至在城市cbd周边 地区）的“城中村”恰恰提供了低收入住房，并使流动人口的居住地和工 作地相重合。譬如天河区新cbd核心地带“岗顶一天河城一中信广场”周 边的石牌、林和、冼村等4个“城中村”聚居了 10余万流动人口。%1 '城中村”是'有根的”，具有"空间固着性”。它是一个以血 缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架 的村落乡土社会生活共同体，具有血脉传承和对村落旧址的历史归属感。%1 “城中村”已形成了适应市场需求的、有效运作的“类单位制” 的社会经济系统。以村委会为管理层的村集体经济实行“类国有企业的 单位制式”的块状

5、管理，全面负责社区生活，其管理是有序的。从广州市 "城中村”运作来看，政府并未从资金上对“城中村”的公共服务做出补贴。%1 '城中村”这种居住模式将是长期的。目前我国大城市流动人 口聚居模式有三种：一是以地缘、业缘为纽带的聚居。二是外来人口以集 体户的形式，在企业集体居住，形成当地人口与外来人口分开居住的'二 元社区”，多分布于劳动密集型企业集中地；三是快速城市化地区的“城 中村”，珠江三角洲大中城市最为明显。实质上中国进城的'农民流动 人口”处于“无限供给状态”。2. 2政府改造遇到问题%1 要在“城中村” 土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社 会成本

6、。在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，政府、村委会、村 民二者的切实交流成为关键。在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰, 又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。在资金来源 方面，应放弃“补偿”这种运作模式。从利益入手：改造城中村给什么人带来利益？什么人会有损失？哪一部分人的利益重要？“城中村” 成为“问题村”，即在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面 表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序。物质 空间杂乱无序、成为城市社会的藏污纳垢之地、地下非法经济屡禁不止、 出租屋和流动人口难于管理，使其成为"社会一经济塌陷带”。3广州市“城中村”改造模式

7、的再思考3.1改造思路分析'城中村”的演变和形成历史各不相同，非常复杂和多样化，各地也 出现了不同的改造思路和模式与之相适应。归纳来看，主要有：%1 通过“拆迁一补偿一重新安置”的途径，从分散、混杂、设施不足、 居住环境差的传统农村聚落，转变为有序、设施完善、环境宜人的现 代 化人居环境；（张建明（1998）、敬东（1999）等专家提出）%1 自上而下的“撤村改制”模式，即用城市管理体制取代农村管理体制，期望通过'城中村”集体经济的社区型股份合作制调和'城中村”的 城乡二元结构，建立城乡统一规划管理体制，改善人居环境，促进城乡协 调发展。(房庆方(1999)和郑静(20

8、02)等专家提出)这些改造的观点和模式被城市政府广泛地接受，开展了如“社会主义 新农村建设”、“村改居”等实践工作，取得了一定效果，但从各大城市 的城中村改造进程来看，大多数的城中村改造停留在策划、规划等初级阶 段，即使是“试点”的工作推进也十分艰难。3.2珠三角“城中村”改造实践分析%1 广州市：改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则。第一步是转制。选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采 取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。分两步走: 第一步：把城市建成区内的城中村农民转为居民，把村委会转成居委会, 同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地,把原来由村委会管

9、理 的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把城中 村纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治 安等纳入城市管理范畴，施行统一管理。第二步是有步骤地推进城中村物 质环境的改造。结合各村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划, 改造主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。以村集体为主导，“三个一点”落实资金。以村集体和村民个人出资为主，市、区两级 财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适 当支持。市政府在资金问题上不允许房地产开发商插手。%1 珠海：市场运作为主导政府给政策的策略，珠海市在城中村改造中 政府没有直接投入一分钱

10、，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给 政策，引入竞争机制吸引房地产商投资旧村改造。通过政策借力改造城中 村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验。这种探索和实践也为 进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴,是经营城市的一种有 益探索。%1 深圳：深圳市从1997年开始尝试改造城中村，按每镇一村的办法 试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经 验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集 中发展，村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境 协调发展”的农村城市化之路。3.3 "原位改造低收入廉租住房社区”的 改造思

11、路广州市“城中村”改造所坚持的“两个原则”和“四项转制”是正 确的，不要异地新建农民公寓，应实行"原位改造”，尤其对位于中心城 区的“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村” 村民及集体物业收益来源的空间系统,其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。“城中村”的“原位改造”在保持其出租屋经济和集体物业获利 空间的基础上着手物质空间改造，遇到的难题集中在信息沟通、产权界定 和资金来源等方面。在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，村委会和 村民掌握着详细的基础数据，而相关规划及 法律 规章制度的绝大部分则 掌握在政府手里（如图2）。这种不对称造成政府和村民互

12、不信任，难以 磋商。政府、村委会、村民两者的切实交流成为关键。在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。在资金来源方，应放弃“补偿”这种运作模式，因为原位改造仅仅是物质空间的调整，不改变其岀租屋和集体物业经济，政府只是担 当管理者的角色，既不谋其区位，也不谋其利益，因而“补偿”是不必要 的。4广州城中村实例 研究 以棠涌村改造 社会经济发展 策略 和政策研究为例41社会经济发展对策分析和评估村集体物业的发展变化情况，提出新背景下农村集 体经济今后发展的动力来源和发展方向问题，并提出村经济发展转型和 提升村集体公司经营能力的具体建议；评估现有村委及

13、集体公司的职 能，以及与市区两级政府在基础设施、社会服务设施和保障体系的投资分 配情况，以保障村民收益不降低为基点制定合理的补偿安置标准（包括人 均合理占地指标、需确权用地量、货币及实物补偿比例、安置面积等）； 对未来村级公共服务设施和基础设施建设，教育、治安、民政、卫生、 社会保障等方面的公共支出进行核算,提出集体经济发展和社区建设与城 市发展的衔接建议。4. 2配套政策设计在现状调研、村民意向、政策条件和经验 参考 基础上，研究提出 适合当地实际的可行的改造模式；针对会涉及到的周转安置用地、白云 新城核心区内的集体留用地、原住民生活用地、集体建设用地、历史用 地以及违法用地等不同类型用地提

14、出具体的调整和处理措施，包括开发措 施以及相应政策（如土地置换）等；研究城中村原住民在改造后的就业 和社会保障问题,制定相应的就业扶持办法以及就如何将原住民纳入城市 同一的社会福利保障体系方面的内容提出可操作性的方案。4. 3主要社会问题的解决%1 就业问题：广州失业率统计指标新增加的2%中，“城中村”的“村 改居”居民占了很大的比重。其主要原因是：“城中村”居民长期游离于 城市的就业体系之外、集体经济分红和个人出租屋收入可观、35岁以上 的居民缺乏文化教育和劳动技能、20多岁的年轻人存在着“眼高手低” 的心理障碍等。解决方法：针对上述情况，在改制中全面推行劳动预备制度，各区 劳动就业培训机构

15、为“城中村”居民开设了专门培训。政府还充分利用 市、区、街道、社区居委会4级劳动就业服务网络，为“农转非”居 民提供推荐就业服务。'城中村”居民可以和城市居民一样，享受政府的 '一三一”服务，即“一次就业培训，三次工作介绍，一次推荐就业”。 改制使'城中村”居民就业纳入社会再就业工程，为“城中村”居民改变 以前的靠集体分红和出租房屋的谋生方式提供了机遇。实现谋生方式的职 业化，是“城中村”居民从农村居民转型为现代意义的城市居民的最重 要的标志。%1 社会保障问题：由于各村的经济发展水平差异较大，大多数村仍然 沿用原来农村体制下的保障供应制度。目前实现全体“村改居”居民集

16、 体购买社会养老保险的只有海珠区的联星村和白云区的三元里村等少数 村。''城中村”公共设施的发展也相对落后，公共设施配套水平与城市规 划的标准还存在较大差距。村民由于长期依赖于集体分红和出租屋收入, 在社区转型期存在着患得患失的心理，不信任政府政策。解决方法：在过渡时期，引导、鼓励农民参加商业医疗保险，以降低 村的医疗保障风险，减轻村集体经济负担，以利于加强医疗支出监管和减 少医药资源浪费。其医疗保险费用来源，参照合作医疗的做法，实行集体、 个人各出一点的办法。%1 环境生态问题：主要表现在：景观和居住环境日益恶化；环境监督 和管理工作滞后；河涌整治还任重道远；海珠区万亩果树林

17、的保护措施还 需加强；“城中村”采石场整治和复垦工作还面临着很多困难；公益林和 绿化隔离带的建设和维护不到位。4.4转制后的集体经济组织发展改制前的集体经济体制存在着限制资产的流动和优化组合的问题。“股份合作制”实行“一人一票”，村民股东一般没有决策权，股份可以 继承，但不能转让、退股和抵债。这种产权的占有和收益具有集体的“封 闭性”它不允许以外部资金的注入来改变产权结构和分享收益。这种单位利益的排他性和对内部福利的追求，增强了内部的凝聚力，却限制了资源 的流动和增加了公共物品管理的成本。2002年出台的改制政策规定，农村集体经济组织转制为股份制企业 （公司）。撤销“城中村”村委会的同时，改变

18、原村集体经济组织政企不分 的状态，将其转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公 司）。从整体意义上看，“城中村”企业作为维系村民的社区成员身份的 纽带功能不会改变，但是在局部意义上，经股东大会同意后，可以通过成 立风险性的投资公司，按照现代企业的模式进行投资和经营，从而维护了 社区资产和消除'封闭性”之间的平衡。4. 5改造方式物质空间改造方式'新建农民公寓”与“旧村改造”相结合，改造根据农民公寓建设 进展情况安置村民后再逐步实施。“新建农民公寓”，安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件，此用地为该村原有自留用地。而"旧村改造”，基础设施建设和自来水供应问

19、题，以及清理村内两旁的违章建筑，各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网, 清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治穿衣带帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。所产生问题：“异地新建农民公寓”看似为村民提供了漂亮舒适的住 宅，但村民失去了原来村落区位所具有的巨大经济价值出租屋、集体 物业以及触手可及的谋生机会。况且富裕的“城中村”村民已有足够资金 购买自己所中意的商品房，新建农民公寓对其并没有吸引力。“城中村”， 应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收 益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的 功能。对社会形态的改造 改造两部分人:村民不仅是身份转变,仓促的改造进一步边缘化。低收入人群廉价出租屋。三个问题：就业问题（一次就业培训、三次工作介绍、一次推荐就业）, 社会保障问题（养老保险医疗保险）、环境生态问题（公共服务环卫、 治安、市政维护）。只有这样才能打破现有的地缘、血缘结构，最终在文 化上、行为方式上、价值观念上将村民塑造成为真正的城市居民，实现社 会形态和村落经济经营形态的变革。文化推进把'城中村”人的思想 和行为融入城