“撤街强社”模式特征、机制与现状分析

1、撤街强社”模式特征、机制与现状分析摘 要 “撤街强社”模式以行政体制的适度放权、 促进基层社区民主自治为准则，对政府、社区和居民在社区 管理关系中的各自角色与作用进行了重新定位，是对传统社 区管理“街居制”模式的一种实践创新。 “撤街强社”模式 的特征可以概括表述为简化、细分与择优三方面，其内部逻 辑机制在于通过权力关系的整合，进行职能的分化配置，并 完成不同职能机构之间的重组；该模式的核心目标是通过互 助协作，最终得以实现基层社区的和谐共治局面。尽管“撤 街强社”模式已经在我国的若干地区进行了改革试点工作并 取得了一定的成效，但仍然面临着某些困境和挑战。关键词 撤街强社；特征；机制；现状中图

2、分类号 C916 文献标识码 A 文章编号 1671-6639（2015）01-0027-06社区管理创新是当前我国推进社会管理创新当中的一 项重要内容，是对基层发掘社会管理创新内容的良好实践， 它的发展状况对加强我国社会主义民主政治建设、对提高基 层社会组织的管理效能，都有着非常深远的意义。根据当前 大环境下我国社区管理创新的指示精神，同时也作为对基层 社会组织发展与自主意识觉醒的回应，一些地方政府开始在 基层试点实行“撤街强社”的社区管理模式。此模式也被称 作“区直管社区”模式或者“大社区”模式，具体做法是裁 撤街道办事处这一传统行政层级，改由该街道办事处所在的 市辖区一级政府直接管理基层

3、社区。这种新颖的社区管理模 式在原有的“街居制”模式的基础之上进行了一定程度的优 化，改变了市辖区政府、街道办事处和社区居委会之间的固 有权力结构，也重新定位了它们在这种新型模式当中各自的 角色及职能，为社区管理创新提供了一条良好的探索途径。一、“撤街强社”模式提出的背景 我国城市社区管理的热潮始于 2000 年 11 月，其时民 政部关于在全国推进城市社区的意见发布，该文件指出要 充分认识到城市社区建设的重要性，在调整原有居民委员会 辖区的基础上冠名社区并建立社区居民自治组织，即社区居 委会；要加强社区党组织建设，逐步建立社区工作者队伍， 努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、

4、 社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区 建设的整体合力 。从此全国范围内的城市社区建设开始得 到大规模的发展。依据我国城市居民委员会组织法的规 定，社区居委会应当是“社区居民自我管理、自我教育、自 我服务的基层群众性自治组织” 。然而，现实当中的社区居 委会却经常会表现出严重的官僚化现象，从它的资源获取、 人事安排和职能履行等各个方面来看，基本上都是由与它经 常直接打交道的“上级机构”街道办事处来统揽决 定，几乎一切事务都被其“包办” ，作为自治机构的行为自 主性则显著缺乏。社区居委会往往扮演着为街道办事处“跑 腿的”这一角色，仿佛一位忙碌的“工作助理” ，其本应有 的自治职能

5、却几乎弱化到了“可有可无”的程度。尽管“社 区制”的外形已经初具规模，然而其本质精神仍然没有完全 脱离传统“街居制”的范畴，相当多数社区的管理模式依旧 深受“街居制”的影响。对于这种现状，政府出台了一系列文件和政策来试图加 以规范。例如 2009 年 11 月，民政部关于进一步推进和谐 社区工作的意见提出，要进一步完善以民生需求为导向的 新型社区服务体系，要大力推行社区公共服务事项准入制度， 属于基层政府及其职能部门职责范围内的事项不得转嫁给 居委会 1 。2010 年 11 月，民政部关于加强和改进城市社区 居委会建设工作的意见发布，认为在社区居委会承担的社 会管理任务更加繁重、维护社会稳定

6、的功能更加突出、群众 对社区居委会的服务需求更加迫切的同时，有不少社区居委 会还存在着组织不健全、工作关系不顺、社区工作者素质偏 低、服务设施比较薄弱、工作经费难以落实等等问题，这些 因素限制了社区居委会功能作用的发挥，进而影响到城市社 区建设的整体推进 2。2011年 3月，中华人民共和国国民 经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出，要完善和健 全现有的在社区党组织领导下的基层群众自治制度，大力推 进社区居民对本社区公共事务和公益事业依法进行民主管 理，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动； 要继续完善社区居委会的组织体系，加强在城乡结合部、城 中村和流动人口聚居地等的社区居委会相

7、关建设；要积极培 育社区内公益性、服务性、互助性的社会组织，发挥社区内 部的物业管理机构、业主委员会以及驻区单位的积极作用， 引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和社区服务；以及 鼓励因地制宜创新社区管理和服务模式等。 2012 年 11 月， 胡锦涛同志在党的十八大会议上所作的报告当中再次指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强 化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保 障人民享有更多更切实的民主权利。” 1这些相关的制度文件都从宏观层面上强调了加强和优化基层社区管理的重要 性，为当前进行的社区管理创新实践提供了有力

8、的理论依据。除政府自上而下的推进之外，来源于社会从下到上的推 动力量的作用也日益明显。城市化进程的加快使基层对社区 管理和公共服务的需求内容日益多元化；各类社会组织的蓬 勃发展，使得社区居民的自主意识有所增强；新兴的商品房 小区正在逐渐取代传统老式居民区，随之而来的是业主委员 会等组织的出现，因此社区居民在本社区内部进行自我管理 和自我服务的呼声也随之变大 2 。这些因素都促使原有的社 区管理模式进行新的改革，社区管理模式的创新可以说是刻 不容缓。二、“撤街强社”模式的特征于 1954 年 12 月通过、施行了半个多世纪之久的城市 街道办事处组织条例已于 2009 年 6 月废止，而新的城市 街道办事处组织法尚未出台，这就为裁撤街道办事处的举措 消除了法律依据上的阻碍。目前，我国有若干城市先后都进 行了“撤街强社”的试点工作。在少数地区改革已较为全面 地完成，如安徽省铜陵市、贵州省贵阳市等；而大多数试点 地区如北京、