我国应用BOT项目融资模式存在的问题及对策

1、我国应用BOT项目融资模式存在的问题及对策摘要：BOT项目融资主要用于基础设施建设和运营领域，由于该模式能够 解决政府建设和维护基础设施资金不足等难题，并且能提高管理效率，因此受到 广大发展中国家的普遍欢迎。BOT项目融资模式在我国的应用日渐成熟，但是在 应用过程中也不可避免的存在着各种问题，这就要求我们在理论上加深对其特点 和利弊的认识，扬长避短，使这种模式在实践中产生更好的效果。关键词：BOT融资模式问题对策1 BOT项目融资模式概述1BOT项目融资模式的概念BOT是英文build(建造)一 perate(£g)tronsfer(转让)的缩写，即建 设一经营一转让。BOT融资模式

2、的概念是由土耳其前总理厄扎尔于1984年正式提 出来的。BOT项目融资模式是20世纪80年代以后在国际上兴起的一种新的投融资 方式。概括来说，是指政府(通过契约)授予私营企业(包括外国企业)一定期限的 特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户 收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该 基础设施无偿移交给政府。BOT的模式主要有：BOO(Build-Own-Operate), BOOT(Build-OwnOperateTransfer), BOOST(Bui IdOwn-Operote一Subsidize-Transfer),BRT(B

3、uild-Re nt-Tonsfefj,DBFO(DesignBuildFi non ceOperate)等 等。1.2 BOT项目融资模式的运行程序BOT项目的运行程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段，招标准 备阶段、招标过程阶段、项目的实施阶段1。11确定项目方案这一阶段的主要目标是研究并提出项目建设的必要性，确定项目需要达到的 目标。政府(或授权的专业部门、机构)作为项目的决策者和最终所有者.进行技 术、经济和法律等方面分析研究后，进行总体构思，确定合适BOT模式的建设项 目。项目是否具备合理的投资收益，是这一阶段必须确定的原则性问题之一。1.2立项.专立项，是指计划管理部门对项

4、目建议书以文件形式进行同意建设的批复。 目前，一般来说，外资BOT项目需要得到国家计委的批复，资BOT项目可以由地 方政府批复。BOT项目立项通过的审批文件一般被作为招标的依据。已经立项的 项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参与项目的积极性。在项目没 有立项的情况下进行招标工作，如果投资人确定后政府不批准项目，将会给中标 人造成很大的损失1。13招标准备BOT项目的招标没有统一的标书格式，政府必须进行编制标书和招标的准备 工作，建立一个能使投标人进行投标的基本框架。1.1.4招标过程BOT项目的招标程序：准备招标文件或邀请投标、刊登国际广告、发布资格 预审通告、进行资格预审、发布招标

5、通告、准备标书及投标、开标及评标、合同 谈判及签约。谈判结束且草签特许权协议以后，中标人应报批可行性研究报告, 并组建项目公司。项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保 险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议1。1.5实施阶段项目的实施阶段即按照合同规定，聘请设计单位开始工程设计，聘请总承包 商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运营，在特许期届满时将项目设施移 交给政府或其指定机构。在实施阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查的权利。因为项目最终 要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间继续运营，所以必须确保项目从设 计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在

6、合同中规定的要求进行。1.3 BOT项目融资模式的特点BOT模式最大也是最显善的特点是项目的发起人即所在国政府对项目没有 直接的控制权，在融资期间也无法获得任何经营利润,只能通过项目建设和运营获 得间接经济效益和社会效益2。1.3.1优点1）充分利用项目经济状况的弹性，减少资本金支岀，实现“小投入做 大项目”或“借鸡下蛋”；2）能利用资产负债表外融资的特点，拓宽资金来源，减轻债务负担；3）能利用有限追索权的特点，加上其它风险管理措施，合理分配风险， 加强对项目收益 的控制，保留较高的投资回报率，能提高竞争力，创造较多.专 商业机会。1.3.2缺点1）融资成本较高，因此要求的投资回报率也高；2）

7、投资额大、融/投资期长、收益的不确定性大；3）合同文件繁多、复杂；4）有时融资杠杆能力不足，且母公司有时仍需承担部份风险；5）适用围有局限，较适用于盈利性的公共产品和基础设施项目。1.4 BOT项目融资模式的应用围BOT模式适用围比较广.但主要适用于可以通过收费获得收入的具有公益性 质的基础设施和公共部门的建设项目，即现在不能盈利而未来却有较好或一定的 盈利潜力的项目，例如电厂、交通（隧道、桥梁、机场、港13、高速公路、铁路 等）、供水、环保、医疗卫生基础设施等。还有移动、光缆和卫星等高科技通讯 项目也较适合BOT。这些工程通常为东道国带有垄断性的基础设施项目.项目一 般规模大，耗资多，技术要

8、求高，建设周期长，经营风险大，关系国计民生，并 属于急需项目，而且，这些项目的市场需求一般都较好，能够获得较稳定的收入。2BOT在我国的发展现状BOT方式早在20世纪80年代就进入了我国市场。当时，珠江三角洲 为了解决交通问题，利用民间集资建设跨江大桥工程，这可以说是BOT的雏形。 我国利用BOT方式吸引外资的第一个例子是沙角B电厂。在该项目中，合和电 力作为乙方负责设计、建设及筹集资金，并负责合作经营期的经营管理，以电厂 投产后产生的现金流量来偿还融资贷款，发电设备在国际上进行招标；能源集团 作为甲方负责配合乙方筹集资金，执行“供煤协议”和“购电协议”地使用权 等。按合同规定，合作期为10年

9、，港方在合作经营期拥有产权并独立运营，在 运营期满后将电厂的一切权益无偿移交给中方。这一项目开创了BOT融资方式 的先河，为政府更好地指导能源产业BOT方式提供了可资借鉴的经验，而且在 定程度上缓解了当时、电力供应紧的局面，改善了投资环境，社会效益比较明 显。近年来BOT模式在中国也引起了广泛重视，并且在若干大型基础设施项目融 资中获得了应用。从1993年开始。采用B0T模式融资建设基础设施项目。引进国 外先进技术和管理经验就成为了我国基础设施项目开发的一个热点5。我国政 府对BOT投资给予了高度重视和大力支持，国家计委负责人2002年举办的中英 项目融资研讨会上明确表示鼓励外商采用BOT、项

10、目融资方式参与我国的公益性专基础设施、基础产业建设，从而更加合理有效地利用外资，促进经济结构的优化 和国民经济素质提高。此外，我国建立的社会主义市场经济的法律法规日臻完善。 尤其是关于外商投资的法律法规已初步形成体系，对外商投资企业的设立、变更、 经营、终止、纠纷和土地使用权的取得等法律法规基本完善。投资者权益依法可 得到根本保障。3我国在BOT融资活动中存在的问题及对策3.1我国在BOT融资活动中存在的问题1. BOT人才缺乏问题和管理协调问题。目前，人才缺乏是BOT模式在中国 不能迅速推广的重要原因。BOT模式是一项系统工程，在项日建设的资金筹措、 合同谈判、生产经营管理、项目实施以及相应

11、政策的制定等方面，都有一套独特 的运行规则和方法，它涉及国际经济、贸易、金融、法律等多个领域的知识，对 政策性和技术性的要求都很高，要求复合型人才来实施，以确保项目的顺利进行, 这是项目得以成功执行的基本人力条件。而中国BOT的专业人员相当匮乏。没有 支专业队伍，对BOT方式基本规则不熟悉，在项目谈判中很难维护自身的利益, 项目的成功率也较低5。2过于重视对外融资，对国BOT融资重视不够。我国BOT融资的工作重点 长期以来偏重吸引外资，试点的所有BOT项目都是针对境外资金的，针对国投资 者的BOT融资一直没有得到政府和行业主管部门的足够重视，同时也缺乏针对性 的研究和引导4。3. 政府担保问题

12、。目前，中国经济正处于转轨时期，在中国实施BOT项目 存在着很大风险，如汇率变动风险、利率风险、法律政策风险等。BOT项目投资 者往往要求中国政府在特许授权的法律文件中做岀种种担保，但在中国现行法律 法规中，涉及政府担保的容很少，大都只局限于项目公司外汇兑换与汇出的保证, 以及项目公司因政策变化而受损失时允许其延长经营期的保证，而对于其他一些 私人投资者所关心和期望的诸如限制竞争保证、投资回报率保证等，都没有做出 具体规定，这势必将给政府和投资者进行BOT项目谈判带来很大困难5。4. 外汇问题。由于目前人民币在资本项目下仍是不可自由兑换货币，而BOT 所得收益主要表现为当地货币，偿还融资贷款时

13、又必须将本国货币兑换成外汇汇 出境外，因此，项目发起方仍会要求中方对其收入外汇的可兑换性做出担保。汇 率风险也是投资者主要关注的问题之一，贷款方或外方常常会要求以合同的形式 将此类风险转移给中方。5. 投资回报率过高。由于BOT项目建设周期较长，投资较大，项目风险较.专 其他融资方式大得多，面临较多的不确定因素，项目投资者往往要求东道国政府 提供其固定投资回报率的保证，而我国明确规定各级政府不得向外商承诺固定回 报率，而且要限制投资回报率，使其拥有合理回报而不能获得超额利润。然而， 实际情况是，由于一些地方政府自主性过大，加上部分地区求财若渴，争相发展 项目，因而导致不少地方政府承诺过高的投资

14、回报率。目前有许多公路项目在上 市的省，当地县市政府声称可给予外商28%的公路投资回报率，而中央规定给予 外商公路投资项目的最高回报率为15%-16%。这些地方政府的做法，以牺牲国家 利益而满足其局部利益，给外商以过高的投资回报承诺，不仅降低了外商投资的 风险压力，难以保证其在项目的建设运营中提高效率、努力降低成本，而且对以 后的国际项目融资也将产生不利影响7。3.2解决BOT融资活动中存在的问题对策1. 加紧培养专业的BOT人才。通过两种途径来解决：一是有系统地选派专 业人员考察国外主要的BOT建设项目，深入了解从项目立项、招标投标到建设、 经营及移交等全过程，同时了解政府对BOT方式的管理

15、办法；二是请国外专家 对重点建设项目的负责人和专业人员进行系统培训。2. 重视国融资。我国综合国力已经达到较高水平，国资金雄厚的大型国有 企业、民营企业已具有相当大的规模，这些大中型企业在资本运作过程中，越来 越关注对收益稳定的大型基础设施建设的投资。我国试点的所有BOT项目都是针 对境外资金的，从BOT的长远发展来看，必须改变这种只偏重吸引外资的状况。 针对国投资者的BOT融资应得到政府和行业主管部门的足够重视，同时给予针对 性的研究和引导。在当前我国国资金已经具备相当实力的条件下，主管部门应敏 锐地抓住时机，重视和积极吸引国资本参与BOT融资4。3. 为BOT项目融资创造有利的外部环境。首

16、先，尽快制定和完善针对私有 机构、非公共机构及外商等社会投资者，以BOT项目融资模式投资建设和经营基 础设施项目的政策法规，以立法的形式保证基础设施的有偿使用和特许经营权的 连续性、稳定性，保障投资者的合法权益，尽量减少投资者的法律风险和政治风 险，消除其不必要的疑虑。同时政府应当建立BOT项目融资模式的金融支持体系， 并就有关问题出台正式的法律和政策法规等规性文件，改善BOT项目融资环境， 提高BOT项目融资能力，加快基础设施的建设步伐8。4. 制定保证外币兑换的政策措施。由于BOT项目以项目东道国货币形式回 收成本及获得收益，用外币投资的贷款人和产权投资者都希望有保证偿还其原有 货币种类或

17、可比外币的投资利息和股息，而且能在合理汇率基础上进行。因此， 国的外汇兑换、通货膨胀和汇率变化等因素对项目影响很大。外币投资占总投 专 资的比重越大，投资者的外币兑换风险也就越大而且越难控制，也就越迫切需要 得到政府的支持。由于目前我国人民币在资本项目下还不能自由兑换，需要国家 制定必要的外汇管理措施，以解决BOT项目中的汇兑问题。另外，还可以制定优 惠政策鼓励外商以BOT项目的人民币收入继续在我国扩大投资。我国可以采用国 际上通行的外汇风险均担法或互惠外汇信贷法解决BOT项目的的汇率风险6。5. 合理确定投资回报率，调动投资方的积极性投资追求的是利润最大化。作 为投资方，为保证项目公司的盈利

18、能力，必然要求政府提供固定的授资回报率或 以其他变通方式提供相对固定的投资回报率的保证。保证投资固定回报率的主要 问题在于：首先，投资方既然已经有固定回报率作为保证，就不会花大力气去如 何降低投资，如何改善经营，这就失去了BOT投资的核心意义高效率和高效 益，同时也把负担加到普通百姓的头上。其次，政府不仅承担起本该承担的由政 府造成的风险，而且承担起不该承担的市场风险。这就使得风险与峻益完全不对 称，背离市场经济原则和投融资原则。况且在我国有关法律中是不允许政府为投 资回报率作岀保证的。在这种情况下，投资回报率的合理性只能取决于投资方所 承担的风险以及该项目为政府带来的额外收益，为更好地体现谁投资、谁受益， 谁承担风险的原则。应改变以往在BOT项目中先谈回报率,并由成本加上固定回