高校办学自主权的内涵及其实践意蕴

1、    高校办学自主权的内涵及其实践意蕴    （三）高校办学自主权是一种公、私复合权力（利）从公权力和私权利的法源来看，高等学校办学自主权的公、私属性各有出处，交错、汇集于大学一身，并由此造成高校办学自主权的独特复杂性，就其性质而言，有时表现为权力，有时又表现为权利。从我国高等教育体制改革的过程看，我国高校以自主权名义获得的实际有效法权，既有因政府行政分权而得到的公权力，如招生权、教学权、颁发学历证书与学位证书权、内部处罚权等；亦有因享有民事主体地位而得到的私权利，包括高校在市场经济条件下合法地利用其法人财产从事有偿科研与社会服务的权利。单纯地将高校办

2、学自主权视为公权力，或单纯地将高校办学自主权视为私权利，都不完全符合我国当前实际情况。前者不利于高校面向市场灵活、主动地办学，会对高等教育服务质量产生不良影响；后者会促使高校办学自主权完全“遁入”私法系统，不利于保护高等教育应有的公益性。13因此，高校办学自主权从法律性质上说应是一种公、私复合权力（利）。高校办学自主权从法律性质上说是一种公、私复合权力（利），这一分析对落实高校办学自主权有着非常重要的意义。理论上说，如果把高校办学自主权仅仅看作是一种“公权力”的让渡，那么高等学校的职能就仍将只是教育行政主管部门职能的延伸，高校和教育行政主管部门之间的关系就仍将处于依附与被依附的关系。教育行政主

3、管部门既然可以将“公权力”让渡，那么也可以将之回收或根据自己的需要修改；特别是高等教育法对这种所谓的“公权力”及其行使并没有具体的规定，因而在权力范围的认定及其落实上极易发生问题。如果把办学自主权理解为高校从其组织性质出发应当享有的权利，那么这样的权利与教育行政部门的管理权力的界限应当是泾渭分明的，教育行政主管部门的不当处置就不能简单地视为权力分割不清晰造成的越权，而是对高等学校应有权利的侵犯，高等学校可以在平等的地位上进行对抗。14而对于解决问题最具实质意义的是，在理论上要具体地界分高校办学自主权的公、私属性和职能，即高校的哪些行为是公权力的，哪些行为是私权利的，在实际落实过程中对责任的承担

4、和权力的边界进行不同的规限。三、高校办学自主权是高等学校这个组织的权（力）利，而非个人或小团体的权（力）利从高校办学自主权的概念来看，高校办学自主权是高等学校享有的一种权（力）利，这里的高等学校是一个组织的概念，即高校办学自主权的权（力）利指的是高校这个组织的权（力）利，而不是书记、校长、学校领导班子成员、管理队伍个人的权（力）利，任何单个个人或团体都不能独享这种权（力）利。（一）高校办学自主权作为一种组织权（力）利应该在高校内部进行二次分配高校办学自主权可分为几个不同的层次：最高层次表现在整个高等教育的办学活动与政府控制之间的关系上，高等教育办学所具有的办学自主权。第二层次表现在一所高等学校

5、的办学与政府控制的关系上，高等学校办学中享有的自主权。第三层次表现在高等学校的整体办学与校内各组成部分及教职工之间的关系上，校内各组成部分与教职工在办学中享有的自主权。三层次的划分实质是享有办学自主权的多主体性反映。15高校办校自主权的三层次涵义的划分指出了高校办学自主权不仅是高校和政府间的权利分配问题，同时也包含高校组织内部的权利分配问题。高校办学自主权这种组织权力如何在高校内部进行分配，实质上涉及大学内部如何善治的问题。国际惯例是，拥有自治权的机构必须具有良好的内部治理结构。在大学内部没有形成良好的治理模式的情况下，把权力下放大学只能导致权力的垄断和滥用，为进一步的集权提供依据。当许多高校

6、伸手向教育主管部门讨要自主权的时候，却把校内的分权与放权问题忽略了。越是强势的校级领导或职能部门，越是对上要权，对内却在收权。对高校办学自主权的呼吁并没有延伸到对校内各种权力的科学配置，相反却加大了校级行政权力在资源分配、组织设计、人员聘用等各个主要领域的决定性作用。特别有趣的现象是：高校与政府在权力问题上进行讨价还价时所陈述的那些理由（譬如高校的学术组织特性或高等教育发展的认识论逻辑），似乎对处理校内的权力配置问题就不那么适用了。为此，我们必须意识到，高校的办学自主权与校内二级教学科研单位的自主权、教授的治学权、学生的参与权之间还有一个相互平衡与制约的问题，而这也是落实高校办学自主权，处理校

7、内权力配置关系的关键之所在。正如有学者指出的，中国大学办学自主权涉及两个层面：政府与大学之间的权利分配、大学自治权在大学各利益相关者之间的分配。由于行动者内部性思维的缺失，我国高等教育体制改革一直停留在第一个层面。其实，第二个层面是更为根本的。16（二）落实和扩大高校办学自主权应该关注高校组织内部的权力分配问题高校办学自主权是一种组织权力的意义在于，落实和扩大高校办学自主权需要思维转换，要由关注高校与政府的权力关系转移到关注高校内部权力的配置。国人关于高校办学自主权的讨论，其根本的落脚点在于通过协调高校与政府的关系以建立现代大学制度，使大学成为面向社会自主办学的法人实体，以增强大学主动适应经济

8、和社会发展需要的能力。就大学自主性的实现而言，这种外部性的思维方式是必要的，但却不是充分的，是重要的，但却不是基本的。17在相当程度上，当前阻碍我国高校办学自主权进一步落实和扩大的关键已经不在大学之外，而在大学之内。因为政府下放给大学的权力基本集中在学校高层行政人员手中，由于大学缺乏自我管理、自我约束的制度能力，这部分权力常常出现滥用，导致政府和社会对大学的不信任。于是，在此情形下，政府的本能反应就是将已经下放或计划下放的管理自主权重新从大学那里收回。因此，在依托科学合理的大学外部治理结构实现政府和大学之间的合理分权后，大学所获得的办学自主权还必须通过科学的大学内部治理架构实现合理的运用，这是

9、大学获得和巩固政府下放的办学自主权的实践基础，也是高校办学自主权是一种组织权力的应有之义。四、高校办学自主权是一种与责任、义务相统一的权（力）利高校办学自主权从法律性质上说是一种公、私复合权力（利），其中权力对应责任，权利对应义务，权（力）利始终是与责任、义务相统一的，没有不负责任的权利，也没有只承担责任而不享有的权利，因此，高校办学自主权是一种与责任、义务相统一的权（力）利。（一）高校办学自主权是一种与责任、义务相统一的权（力）利要求高校增强责任和义务意识高等学校在行使办学自主权的同时应该加强责任感和使命感，承担起高等学校为国家培养高级专门人才，发展科学、技术和文化，促进社会主义现代化建设这

10、一重要的社会责任。正如1998年世界高等教育大会21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言中所指出的：“高等学校应拥有管理其内部事务的自主权，但同时必须有明确和透明的责任制，向政府、议会、学生和整个社会负责。”181993年，中共中央、国务院印发的中国教育改革和发展纲要明确规定：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利义务，使高等学校真正成为面向社会办学的实体学校要善于行使自己的权利，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”高校在行使办学自主权的同时要承担责任，权利和责任二者是统一的，高校如果一味追求自治，而没有责任和

11、义务意识，不能自律和自控，也就失去自主的价值。比如招生自主权下放给高校，学校就要承担保证教育公平的责任，否则必然出现专业改动的高收费，新的双轨制，及入学机会不均等的现象；获得扩大规模的自主权，学校就负有确保教学质量的责任，盲目追求规模，超越办学条件的限制必将带来人才质量的大滑坡。因此，高等学校在行使自主权时，不应随意行使，应该充分认识到自主行使的责任，增强责任和义务意识，发挥主体精神，切实提高教学质量和学术水平，充分发挥自主价值。（二）高校办学自主权是一种与责任、义务相统一的权（力）利需要高校提升负责任的能力政府管理方式的转变并不是政府的单向行为，它在很大程度上取决于社会组织为政府管理职能提供

12、了怎样的余地和条件，取决于社会组织自身在多大程度上拥有自我管理的条件和能力。19在我国继续推进高等教育体制改革的进程中，高校的自主权必将会进一步得到落实和扩大。因此，问题的关键在于“高校能否用好自主权”，即高校自身是否已经建立起科学、合理、完善的内部治理机制，具有自我约束、自我管理和自我发展的能力，能够依法自主治校。事实是，目前我国高等学校行使自主权的能力太弱，即高校自主承担责任的能力不足，是影响高校落实和扩大办学自主权的重要原因。这是由于在我国长期的高等教育管理中，政府主管部门掌握了学校办学的诸多权力，所以导致不少高校的办学者缺乏责任心、使命感。有调查发现，有些大学的行政干部对于自主权的享有

13、表示了担忧，认为是“烫手的山芋”，理由是没有权也不要负责任，有了权还不好办，不好把握，出事了要承担责任。20正如有学者指出，我国高校办学自主权长期处于缺失状态，其中一个重要原因在于高校自主办学能力一直没有得到很好的培育，要真正落实办学自主权，必须努力培育高校自主办学能力。21高校的办学自主权的落实和扩大的过程同时也应该是自主行为能力建设过程。作为办学者的高等学校必须深刻理解自主办学权与责任义务相互统一的含义，增强自身的行为能力。参考文献：1315林正范，等论高校办学自主权的含义、依据与范畴j上海高教研究，1994（2）：5154。2劳凯声，等规矩方圆教育管理与法律m北京：中国铁道出版社，199

14、9：219220。4美伯顿·r·克拉克高等教育系统学术组织的跨国研究m王承绪，译杭州：杭州大学出版社，1994：159。5方展画高校办学自主权刍议j辽宁高等教育研究，1997（6）：1215。6檀慧玲落实与扩大办学自主权背景下高校内部治理改革研究j河北师范大学学报（教育科学版），2013（3）：4852。7吕世伦，等权利与权力关系研究j学习与探索，2007（4）：99106。812劳凯声教育体制改革中的高等学校法律地位变迁j北京师范大学学报（社会科学版），2007（2）：516。9法卢梭社会契约论m北京：商务印书馆，1962：2025。101117周光礼学术自由与大学办学自主权j科技导报，2002（6）：2832。13张进香，龚怡祖高校自主权的法律性质研究述评j中国农业教育，2006（6）：48。14胡娟厘清权利性质是落实高校办学自主权的关键j中国高教研究，2009（6）：3841。16周光礼中国大学办学自主权（19522012）：政策变迁的制度解释j中国地质大学学报（