论完善我国远程教育规制的基本思路

1、    论完善我国远程教育规制的基本思路     摘要：本文就完善我国远程教育规制的基本思路问题进行论述，指出明确政策取向、处理好五个方面的关系，抓紧立法工作、提高执法效果，加强规制研究、完善政策体系是完善我国远程教育规制的基本思路。关键词：完善，远程教育，规制，基本思路一、问题提出改革开放以来，特别是1999年国家实施现代远程教育工程，开展现代远程教育试点以来，我国政府在远程教育政府规制方面进行了大量实践，对远程教育实施了进入规制、价格规制、质量规制和信息规制，初步形成了远程教育规制政策体系的雏形，对促进我国远程教育的健康发展起到了积极的作用

2、。但是，我国现行远程教育规制也还有目标定位不明、需求不清晰、立法不健全、执法不严、供需失衡、研究滞后等许多值得探讨和亟待解决的问题，有待进一步改革和完善。本文提出了完善我国远程教育规制的基本思路，旨在为我国远程教育规制改革提供参考。二、改革应该考虑国际国内大环境我国远程教育规制改革需要考虑国际国内两个大环境，顺应规制改革的国际潮流，又紧密结合我国实际，符合国家改革发展的趋势和国家的现实情况。在国际环境方面，目前在国际上，以放松经济性规制为特征的改革已成为一种世界潮流。长期以来，传统的政府规制理论认为，自然垄断产业应该由政府垄断经营。但理论与实践都证明，政府垄断经营往往使企业缺乏竞争活力，从而使

3、自然垄断产业处于低效率运行状态。20世纪70年代以来，经济发达国家在政府规制经济学的理论研究方面有了较快的发展，提出了许多新的理论和方法，特别强调在自然垄断产业重视运用市场竞争机制，以提高经济效率。在实践中，经济发达国家在自然垄断产业的政府规制方面进行较大的改革，对交通运输、电信、电力、煤气和自来水供应等自然垄断产业纷纷实行了重大的政府规制体制改革，积极引进和不断强化市场竞争机制的力量，以提高自然垄断产业的运行效率，其改革的实质内容就是放松政府规制，实行开放与竞争政策，开放自然垄断市场，强化市场竞争力量对经济效率的刺激作用，从而使弱肉强食、优胜劣汰的竞争规律成为一种普遍规律。在国际高等教育的规

4、制改革方面，20世纪80年代以来，高等教育的放松规制改革也成为一种趋势。高等教育的放松规制就是减少政府对大学财务、人事、课程等方面的规制，将决策权下放给学校，由其自行制定收费标准、发展人事分类系统、规划课程、协商各类合作契约等。即以市场力量取代政府干预，赋予高等教育机构更大的管理弹性，使其在面对变迁及竞争时能够更积极地实时响应。高等教育系统的调控政策已由中央计划管理大学转变到大学的自我管理。在国内环境方面，需要考虑我国正处于社会转型时期，社会成员对高教大众化、全民学习、终身学习的需求越来越迫切，现有教育资源满足不了需要；需要考虑我国仍属于发展中国家，经济发展还较落后，教育经费严重不足；还需要考

5、虑我国加入wto，远程教育市场的开放势在必行的现实要求。三、明确政策取向 处理若干关系1.政策取向及改革方向远程教育规制改革首先要明确政策取向。对自然垄断产业政府规制政策的制定者来说，面临规模经济和竞争活力的两难选择，即由一家或少数几家企业垄断经营，以追求规模经济效率，还是由多家企业竞争性经营，以较充分地发挥竞争机制的作用，提高经济效率的取舍问题。以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争是政府规制的政策取向，这一政策取向同样适用于远程教育。即我国远程教育政府规制的基本政策取向是有效竞争，以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争为政府规制政策的基本目标取向。笔者认为，自然垄断性、外部性和内部性共同构成了

6、我国远程教育规制的基本需求，政府规制既具有经济性规制的成分，又有社会性规制的成分。考虑国际国内两个大环境，按照有效竞争的基本政策取向，我国远程教育规制改革总的方向是放松经济性规制，加强社会性规制，进一步扩大市场机制的作用。具体为根据远程教育的技术经济特性，重新审视我国远程教育规制实践，在此基础上，真正按照我国远程教育规制的需求，构建具有我国特色的远程教育规制的基本框架，为远程教育创造一个合理的市场环境，促进远程教育事业持续健康有序发展，不断满足人们对终身教育的需求，保证远程教育的质量。2.应处理好的若干关系为实现有效竞争，我国远程教育规制改革需正确处理好如下五个关系：（1）规模经济和竞争活力的

7、关系规模经济和竞争活力是一对矛盾，对自然垄断产业政府规制政策的制定者来说，面临规模经济和竞争活力的两难选择，即由一家或少数几家企业垄断经营，以追求规模经济效率，还是由多家企业竞争性经营，以较充分地发挥竞争机制的作用，提高经济效率。选择的标准之一是有效竞争，力图使规模经济和竞争活力相兼容。（2）效率和竞争的关系在垂直限制的问题上，效率和竞争是一对矛盾。一般认为，垂直限制既有改进效率的作用，也有扭曲资源配置的作用；可以导致效率的提高，又可以导致竞争的削弱。从远程教育的技术经济性分析得知，远程教育的纵向垂直业务以及办学网络体系内各层级间具有高度的协调性，因而，对远程教育政府规制政策的制定者来说，就面

8、临效率和竞争的两难选择。是实行垂直限制，实现范围经济，增进效率，保证办学质量，最大限度地共同致力于提高产品形象保护品牌，减少免费乘车的可能性，还是进行拆分，以充分发挥竞争机制的作用。选择时需要把握好一个“度”，在保证质量的前提下，实现效率和竞争相兼容。（3）对外开放与保护本国教育的关系远程教育政府规制改革面临着对外开放市场与保护本国教育产业的选择问题。对外开放可以引进外国教育资源，解决我国教育资源不足，提高教育行业的竞争力，但必须“适度”，否则难免事与愿违。教育事关整个民族的文化素质，是国家的核心竞争力之一，国家教育行业的安全性事关重大。要研究国际通行的规范，建立符合国际通行的、能够有效管理和

9、保障本国教育资源健康成长的法律和政策体系，明确维护我国教育行业的安全与进一步开放远程教育市场的合理的“度”和“界限”，在开放中构建提升教育行业的竞争力、确保教育行业安全的法律和政策体系。（4）改革与稳定的关系规制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程，随着政策目标的变化，规制制度及应受到规制的市场也会发生变化。远程教育政府规制改革是趋势，改革势在必行。但同时应该注意到，远程教育规制改革的频度要适当，以保持规制政策相对的稳定性，使远程教育政府规制体制与远程教育行业的技术经济特性相协调。有效的政府规制是以自然垄断产业的技术经济特性为基础的。广泛地采用现代信息技术、技术变化快是远程教育的基本

10、特点之一。技术进步将不断地改变远程教育行业自然垄断的边界。因此，随着行业的技术经济特征的变化，要对原有的政府规制体制做相应的调整，以使远程教育政府规制体制与远程教育行业的技术经济特性相协调。同时，随着科学技术的发展及其在远程教育中的应用，远程教育行业的生产效率会不断提高，成本水平会相应下降，也要求政府对规制价格进行周期性调整。同时又要注意政策变化不能过频，否则会产生朝令夕改、无所适从的效果。（5）保证质量与依法行政的关系保证质量与依法行政本来并不矛盾，但在我国远程教育政府规制实践中确实存在一定的问题。政府在制定规制政策过程中，有时为了强调保证质量而采取的一些措施，触及到了本该属于学校的办学自主

11、权，与高教法相悖，与教育规律不符。市场经济客观上要求政府规制在法律法规授权的前提下进行，应依法行政。因此，政府规制政策的制定者应树立依法行政的理念，自觉维护法律的尊严，维护法律赋予高等学校的办学自主权。一方面，规制政策的制定必须依法进行，在法律的框架内，不能超越法律或与法律相悖。另一方面，政策制定必须经过必要的法定程序，力求保证政策的科学性、公平性和公正性，避免随意性。3.实现有效竞争应注意的几个问题（1）自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离从总体上说，远程教育行业具有自然垄断的属性，但并非所有业务都是自然垄断业务，其中有的业务是自然垄断业务，有的业务是竞争性业务。对不同性质的业务应实行区别

12、对待的政策，这样才有可能实现有效竞争。笔者认为，对于远程教育教学资源配送中的信息流传输业务、远程教育的公共服务以及学历教育和非学历教育中依赖办学网络体系进行的相关自然垄断业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，且投资回报期长，资产专用性强，规模经济显著，政府规制的基本政策是严格控制新体系（学校或机构）进入这些业务领域，即政府应该只允许一家或少数几家机构经营，也即对远程教育的办学网络系统、公共服务体系以及信息传输网络体系应只允许一个或少数几个系统经营，以维护规模经济，避免因重复投资和过度竞争而导致每个体系不能得到充分利用而造成教育资源浪费。而对于远程教育学习材料生产、教学资源配送中的物流配送以

13、及学历教育、非学历教育、公共服务中不依赖办学网络体系的相关竞争性业务，由于其规模经济不明显，可由多个机构进行竞争性经营。（2）充分考虑区域垄断要求远程教育的规制应充分考虑远程教育行业区域垄断的特性，在一定程度上实施远程教育区域垄断政策，即在同一地区对于同一系统，应只允许一家或少数远程教育系统经营。这样做主要是考虑如下几个问题：一是考虑远程教育固有技术经济性的要求，因为远程教育行业具有区域垄断的特性，适合区域性垄断经营；二是考虑我国现阶段经济发展的现实，节约教育成本。远程教育是准公共产品，投入大，其中国家投入占较大比重，考虑到我国目前尚处于发展中国家，一方面国家急需应对远程教育的大发展的需求，另

14、一方面国家的教育经费又非常紧缺的现实，实施远程教育区域垄断政策，可以避免重复建设；三是考虑目前我国用人制度改革尚未完全到位，不少地方用人还是主要看文凭，读书的目的是为了拿文凭还是比较普遍的社会现象，区域放开有可能造成远程教育机构（学校）为了抢夺生源而进行无序竞争甚至是恶性竞争，降低质量标准。（3）有效运用区域比较竞争规制方式远程教育的技术经济特性决定了远程教育行业适合区域性垄断经营，但往往由于区域内不存在竞争而缺乏竞争活力，从而偏离有效竞争的状态。为此，政府规制者可以运用区域间比较竞争规制方式，通过比较不同地区远程教育办学体系的经营绩效，以经营效率较高的经营成本为基准，并考虑到各地区的经营环境差异，在此基础上制定规制价格，促使各地区远程教育办学体系为降低成本，增加利润而开展间接竞争。运用区域间比较竞争规制方式还可以为各地政府确定对远程教育的投入（补贴）提供依据。（4）注意竞争性业务中的顾客惯性问题远程教育行业的进入壁垒之一是学生在选择学校过程中存在顾客惯性，即学生从一个学校转到另一个学校，已学学分不能认可，为避免麻烦和承担相关成本，学生宁愿承受现有学校（机构）较高的价格和质量低的服务，致使新进入的学校难以吸引学生，这样对原有学校则提供了竞争优势，而对新学校形成一种进入壁垒。因此，政府在制定政策时，应该注意到远程教育的这一特性，建立相关学分互认