英国高等教育监管新趋势

1、    英国高等教育监管新趋势    （二）私立高等教育机构数量的增长私立高等教育机构数量的增长增加了学生对高等教育的选择，增强了高等教育领域的竞争。2011年发布的白皮书学生：高等教育的中心指出，目前，高等教育机构的多元化趋势有增无减。在此背景下，由私立高等教育机构提供的专业课程也在不断增加。2014-2015学年，提供具体学生支持课程的私立高等教育机构达98所；在目前9所未获得英格兰高等教育拨款委员会拨款但拥有学位授予权的高等教育机构中，7所被指定开设具体的学生支持课程；652所高等教育机构提供被具有学位授予权的大学认可的课程。私立高等教育机构获得以

2、上课程贷款的学生人数和贷款额度印证了上述数据（详见图2和图3）。2012-2013学年，随着高等教育资助方式的变化，私立高等教育机构的学生贷款额度从每年3375镑增长到每年6000镑。获得生活费贷款的学生仅限于来自英格兰的学生，获得学费贷款的学生还包括来自欧盟其他国家的学生。高等教育机构的多元化和扩展并非引发问题的主要原因。但是，面对这种多元化的趋势，如何保障学生和高等教育利益攸关者的利益及学生贷款的正确使用，是当前高等教育监管需要解决的问题。对于部分内部治理体系不完善或不能达到要求的机构，该问题尤为突出。国家审计办公室（national audit office）于2014年12月发布的报告

3、强调，部分机构缺乏对学生支持的监管。2014年12月，公共财务委员会（public accounts committee）也对上述问题表示担忧。如上所述，私立高等教育机构的监管正在不断地被加强，对于没有学位授予权的机构，当前监管体现在对其学生数量的控制。为保障当前系统的有效运转，所有高等教育机构均需要证明其在质量、可持续发展、信息供给、学生申诉和学生经历方面符合既定要求。当高等教育机构被列入学生贷款支持体系时，这些机构需要符合更多的条件。（三）不断提高的学生预期作为高等教育的主要和直接受益者，学生对高等教育的期望值不断提高。小组与高等教育机构利益攸关者，包括全国学生联合会（national u

4、nion of students）开展了系列讨论，明确了高等教育监管体系应重点关注的学生利益，包括为学生提供足够的帮助其选择和判断高等教育机构的信息；确保学生了解所在高等教育机构的质量和可持续发展状况及申诉和求助程序；提供高等教育机构守则，在既定事件意外终止时保护学生利益；确保学生能充分参与高等教育机构的外部监管。2014年3月，公平贸易局（office for fair trading）发布了一份报告，这份报告旨在评估有助于学生选择判断的相关信息的供给；已开展的工作是否与学生利益吻合，是否有效地避免了可能存在的风险。该报告指出，当前的高等教育机构外部监管体系和基于学生选择的系统备受争论，此外

5、，发生专业课程或机构关闭事件后，缺乏学生利益保护机制，高等教育机构的质量监管令人堪忧。小组在与公平贸易局、竞争与市场管理局（competition and markets authority）的讨论中也反馈了上述问题。小组听取了全国学生联合会关于在不断变化的高等教育发展背景下，如何保护学生利益的建议。全国学生联合会指出，要鼓励高等教育机构和学生构建积极互动的关系，共同营造良好的文化氛围，两者的关系不是简单的消费者和服务提供者或贸易双方的关系。虽然公平贸易局的报告已指出了一系列重要问题，但是需要再次强调学生和机构基于消费者法建立的外部监管体系的重要性，因为以消费者法为基础的外部监管体系引发的法庭

6、上的辩论及其产生的费用超出了学生的经济能力，也不符合全国学生联合会提出的关于学生和机构建立合作关系的建议。小组认同全国学生联合会的建议，认为保护学生利益非常重要，学生作为高质量教育的共同创造者，应参与到外部监管和机构的内部治理中。（四）监管的复杂性和增加的负担目前，高等教育监管变得更加复杂。在高等教育机构多样化和监管问责多头体系下，对其不同利益攸关者的理解逐渐困难；当前高等教育机构的准入要求也不够明确；学生和公众对高等教育机构的认可、对高等教育质量和可持续发展等相关信息的了解也存在一定困难。监管的复杂性对高等教育治理、协调及其涉及的组织和个体间的关系带来了挑战。小组在和英国独立仲裁员办公室以及

7、高等教育质量保障署的讨论中，强调参与组织和个体应共享具有战略意义的有效信息。许多机构提供的证据也强调了当前监管使命的变化和机构间任务交叉的问题。这种变化和交叉可能为高等教育质量保障带来风险，高等教育质量保障署在促进和保障高等教育质量时，也需应对这些变化。社会阶层流动与入学的监管问题导致了英格兰高等教育拨款委员会和入学公平办公室工作的交叉。由于缺乏明确的战略协作，政策在执行过程中也有可能出现变化，这也是一个问题。监管对高等教育机构带来的压力和费用也是一个重要问题。尤其是随着高等教育机构组织形式和教学模式的多样化，监管机构可能会采用“一刀切”的监管方式，这将增加监管风险和高等教育机构的压力。同时，

8、在“公平竞争环境”这一概念下，强调均等而非公正的方式也增加了监管风险。在澳大利亚，教学质量标准局（teaching quality and standards agency）试图通过基于风险的管理方式避免以上问题。然而，这种方式要求收集更多资料，增加了高等教育机构的负担，但促进了对监管方法的评估，这对于改革英格兰的高等教育监管有重要的借鉴意义。对于高等教育行业，许多机构均制定了规范性要求。与英格兰高等教育拨款委员会、高等教育质量保障署以及收集整理高等教育机构数据的高等教育统计局一样，相关的质量认证、专业和法定的高等教育独立监管部门，对高等教育机构的质量也有明确要求。此外，接受公共资金的私立机构

9、，还需遵守其他相关要求。高等教育机构公共资金的使用需遵守法律规定的信息自由和欧盟采购条例的规定，在法人申报时也需申报税务。信息自由法仅适用于资金源自公共财政的机构，这也导致了另一个问题，即在一个充满竞争和以学生为中心的环境中，信息自由只应用于高等教育的部分领域是否合适。从出资者、监管者的成本估算和高等教育行业本身看，减轻高等教育机构负担的工作成效卓越。但是，目前还没有关于高等教育整体监管成本的综合评估，英国大学校长联盟的高校成员也没有关于减少负担的措施和经验方面的总结报告。三、当前的反应2011年8月，商务、创新与技能部发布了咨询报告高等教育监管新框架。该框架提出了促进符合学生：高等教育的中心

10、要求的高等教育监管的建议。这些建议包括促使英格兰高等教育拨款委员会成为高等教育监管的主要机构；加强英格兰高等教育拨款委员会的作用和权力。高等教育监管新框架指出，在理想情况下，这些建议的实施将促进相关法律的修订，特别是1992年继续教育和高等教育法关于英格兰高等教育拨款委员会作为资助机构的定位。但是，政府表示，由于还不清楚新的资金安排，推进方案修改为时尚早。在此背景下，高等教育领域内具有影响力的机构和组织组建了临时监管合作组（interim regulatory partnership group），以推进监管框架的实施。虽然不改变既有法律，但是政府仍然同意将临时监管合作组现称为监管合作组（re

11、gulatory partnership group），作为主要评估机构，评估高等教育监管政策的目标实施情况。（一）监管合作组和相关回应监管合作组没有特定权力，但汇集了高等教育系统的不同利益攸关者，提出了高等教育发展的重点。例如，最近由英国大学校长联盟，高等教育机构行业协会（guild he），英国学院协会（association of colleges），商务、创新与技能部，以及英格兰高等教育拨款委员会签署的机构指派协议（agreement on institutional designation）就是其成果之一。该协议旨在保持1992年继续教育和高等教育法提出的大学机构和学术自主，建立以学

12、生为中心的机构内部制度与公共资金问责制的直接联系，解决了机构自动被指派具备获得学生贷款资金资格但财政拨款日益减少的问责差距问题。然而，这些措施只是暂时的，协议有明确的时间限制，并将于2017年7月结束。由于没有更多正式的部署和方案，重要的问题尤其是如何保障公共资金的有效使用问题超出了临时性协议的范围。在监管合作组的架构下，英格兰高等教育拨款委员会也推动着新的运营框架和高等教育机构注册备案的进展。运营框架获得了实质性的进展，首次建立了高等教育监管系统的运行指南，阐明了不同参与者的定位问题。在此框架下，监管的透明度进一步提高，但此框架集中于描述系统的运行，没有阐述系统内部的不足和复杂性。英格兰高等

13、教育拨款委员会提出的高等教育机构注册备案很受欢迎，该方案为监管区域内许多不同的注册要求提供一份高等教育机构名录。然而，注册备案仅能保障目前遵守监管框架机构的质量，其监管地位有限。2013年6月，政府出台了旨在强化指派私立高等教育机构拥有学生贷款资格的制度，并指定由英格兰高等教育拨款委员会负责该工作。监管合作组认识到高等教育多元化发展所带来的挑战，并针对高等教育监管新形势下带来的影响展开了一项评估。这项评估对高等教育机构的公司模式予以特别关注。该评估的结论是：在保护学生和公共利益方面，公司或法人的模式并非最具影响力的因素，相关的重要因素包括与学生签订协议时机构的责任，确保学术公正的治理形式和在专

14、业课程取消或机构关闭情况下学生利益保障的制度。监管合作组的公司模式报告也引发了人们对更广泛的监管要求的关注，如扩大高等教育入学机会和公平参与，学生投诉和信息提供在不同高等教育机构有不同的情况等。与高等教育机构的质量和可持续发展紧密相关的群体，尤其是学生，希望了解不同高等教育机构的相关规则和保障体系。考虑到高等教育机构监管的复杂性和压力，监管合作组开始通过高等教育数据（higher education data）和信息改进项目（information improvement programme）简化数据及信息要求。（二）学生的利益通过内部保障体系，高等教育机构仍是学生利益的主要监督者和保护者。在

15、制度层面，一个富有竞争力的环境要求通过加强学生校园体验的投入、提高学生校园体验的质量来保护学生利益。基于市场机制的方式提供的信息也很重要，如全国学生调查（national student survey）和关键信息表（key information sets）。2014年3月，商务、创新与技能部发布了旨在改善学生学习体验的国家评估行动。该评估表明，在多方面提升学生校园体验方面，高等教育机构的投入较多。全国学生联合会最近的调查也显示了学生在其接受高等教育过程中的高满意度。但是，2014年11月发布的报告陈述了一系列源于学生视角的挑战。该报告认为，基于市场的改革对于提升学生校园体验的成效并不显著。学

16、生利益保障也越来越多地与外部监管战略、治理和问责措施相融合。例如，更多学生参与学校董事会和高等教育监管机构的相关事务，如英格兰高等教育拨款委员会和高等教育质量保障署。目前，公平入学办公室要求学生参与到大学入学协议的改进中。许多监管机构也审核了其执行的政策和监督程序，以确保这些政策和程序对学生的利益予以更多关注。例如，英国独立仲裁员办公室发布了旨在促进大学有效处理学生投诉的新指南。由英格兰高等教育拨款委员会发布的新的保障问责备忘录对学生在教育机构中的集体利益和责任做出了更详尽的解释。在高等教育机构治理方面，许多高等教育机构的理事会吸收了学生代表成员，让学生参与机构治理和运行。英格兰高等教育拨款委

17、员会关于支持学生参与治理的指南为提高学生在高等教育机构治理事务中的参与度提供了重要支持。英国大学校长联盟也与全国学生联合会密切合作，积极推动学生章程的执行并构建学生和高等教育机构的伙伴关系。（三）当前的监管环境当前的监管模式越来越不适应高等教育资助体系和环境的变化及以学生为中心的要求，监管体系的领导和战略仍不明确，如未正确应对监管进展缓慢、监管碎片化、覆盖有漏洞等问题。因此，需要重新思考监管战略，加快改革，形成适应高等教育环境变化的监管体系。当前的高等教育监管法律和机制以公共资金为基础，虽然颁布新的高等教育法律并非改革目标，但建立新的监管体系需要改变现行法律。值得重视的是，当前高等教育法律中的

18、根本性条款，尤其是对学术自由和机构自治的相关条款仍需保留。四、改革后的监管环境展望在考虑如何解决当前问题时，小组认为，在改革方案中首先应探索哪些地方需要监管，新制度应采纳哪些主要的监管办法和原则。（一）确定高等教育保障范围基于报告中关于保障高等教育质量、公平和可持续发展的讨论，小组认为监管必须涵盖以下方面：学术标准和质量，广泛意义上的学生校园体验，学生求助服务，信息提供，财务可持续发展，机构内部良好的治理。学生校园体验的监管是本报告关注的重点之一，特别在机构关闭或专业课程停办事件中，对学生利益的保护需重点注意学生如何获得继续学习机会和可能的补偿。同时，通过监管增加对学生校园体验的预期和信心也是一种国际趋势，如在澳大利亚、新西兰和爱尔兰，类似的学生保护最近也获得了立法支持。学生校园体验的保护需以如何保障学生学习的持续性为中心，具体建议如下。1.战略政策干预有些地区政府通过资金介入或采取奖励措施的方式，持续干预高等教育，以实现其公共政策的目标和国家战略。例如，在涉及国家利益时，英格兰高等教育拨款委员会的结余资金将用来支持具有重要战略意义的弱势专业，这本