现代大学制度视野下高校预算制度改革

1、    现代大学制度视野下高校预算制度改革    摘要：建设现代大学制度是我国教育中长期规划的基本目标和任务。高校作为我国事业单位，属于公共部门的范围，应当建立起现代预算制度，成为规约行政权力，建设现代大学制度的重要组成部分。当前我国高校预算管理仍旧是体现行政权力意志的管理工具，预算公开制度也不完善，预算监督体系仍不健全，离现代大学制度的要求相去甚远。在中华人民共和国预算法草案颁布的大背景下，高校预算制度应该走上法治化的轨道，以完善预算公开制度和健全监督体系，作为现代大学制度建设的突破口。关键词：现代大学制度，预算制度，行政权力，多元制衡预算制度是国家和

2、部门财政管理体制的核心组成部分，是财政管理制度的基础，其内容主要包括预算管理权限划分、预算编制、预算公开、预算监督等几个方面。从经济和技术层面看，预算是收支对比的计划表；从政治角度看，它是通过法定程序确立的，对部门的财政行为进行约束和监督的一种政治法律制度，是国家治理的基本工具。高校作为我国事业单位，属于公共部门的范围，应当建立起现代预算制度，成为现代大学制度的重要组成部分。目前，在建设现代大学制度的理论探讨和实践过程中，这方面还没有受到应有的重视。一、我国高校的预算制度安排难以体现现代大学制度的要求我国预算制度经历了两种不同程度的发展阶段：第一阶段的预算，以实现国家职能、保障公权力行使为目的

3、，可称之为“政府预算”；第二阶段的预算，以满足公共需求、促进民众权利实现为目的，可名之为“公共预算”1。2014年8月正式通过的中华人民共和国预算法草案（以下简称预算法）标志着我国公共预算时代的到来。正如立法所确立的基本指导思想是建立“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，以实现对政府财政的规范管理。相对于政府预算管理的法治化和规范化进程，我国高校的预算制度建设较为滞后，离现代大学制度建设还有很远的距离。（一）高校预算制度体现的是行政权力的意志从预算主体而言，预算法已经体现出人民作为预算主体的本质特征。人民代表大会作为预算审查、审批以及

4、执行情况的主体，体现出广大人民群众不仅是预算权力产生的授权者和委托者，是预算权力结构的主导者和决策者，亦是预算权力运行的监督者和护航者2。高校虽然不是政府这样的纯公共部门，但也是准公共部门。事实上，高校是一个多元化利益相关者的公共组织。依据成本分担的理论，高等教育的办学经费是由政府投入、学生学费、自身经营以及社会捐赠等几部分组成。而且随着高等教育大众化以及市场化的发展，学生承担的学费和高校自身经营的收入比例逐步提高。政府、高校的师生以及社会相关利益者共同构成了高等教育办学的主体，他们也理当成为高校预算管理的主体。虽然现代大学制度强调高校的自主管理，但是这种自主管理是面向社会的自主管理，而不是自

5、我封闭的自主管理。事实上，随着高校自主权的扩大，高校的预算基本属于内部事务，政府干预很少，但是由于缺乏预算主体的多元参与，往往成为行政权力主导的数字游戏。较之于之前普遍使用的“三上三下”编制程序，当前的省属高校预算编制中普遍使用的“二上二下”编制程序进一步简化了预算编制流程，这一程序的主要流程是：“学校下属单位按实际客观需求编制预算建议数上报学校（一上）；学校审核、汇总建议数进行综合平衡后下达控制指标（一下）；接着，再由各下属单位按控制指标详细编制项目预算由学校汇总核定（二上）；最后，由学校再次综合平衡审定，并且上报上级教育主管部门平衡后，将预算信息反馈给省财政厅，财政厅按预算管理职权要求，报

6、经人民代表大会审议后逐级下达（二下）。”3但这样的编制流程仍然在实际操作中体现不出师生作为权力主体的参与，教职工代表大会也无法规范行政权力的运用。（二）高校预算公开制度没有完全建立随着社会公民的参与意识觉醒，完善信息公开体系成为服务型组织建设的重要方向。预算法把透明预算首次入法，预算公开上升到法律高度，明确规定预算报告或草案应及时公开；涉及货物、工程、服务等政府采购行为的也要公开，并在预算报告中说明。2010年颁布的高等高校信息公开办法，明确要求高校应当主动公开财务、资产与财务管理制度，高校经费来源、年度经费预算决算方案、财政性资金使用管理情况等信息。预算公开有利于民主政治建设；有利于从源头上

7、预防和治理腐败；有利于提升财政管理水平；有利于把政府的政策意图和激励方向告知社会。但是目前高校的经费预算的公开情况往往不如人意。2014年7月25日，教育部发布高等学校信息公开事项清单，清单包括基本信息、招生考试信息、财务、资产及收费信息等10项公开事项，并要求各高校确保信息真实及时，建立即时公开制度，完善年度报告制度，构建统一公共平台，加强公开监督检查。通过比对清单要求，调查发现75所教育部部属院校财务信息公开中完全按清单要求进行列式的，仅有27所高校，占全部样本高校的36%。此外据我们通过网站公开情况的一项调查而言，江苏省属高校中只有37.5%的高校公开了“收支预算总表、收入预算表、支出预

8、算表、财政拨款支出预算表”和“收支决算总表、收入决算表、支出决算表、财政拨款支出决算表”的相关信息。而且无论是部属高校和省属高校信息公开的普遍状况是公开范围小、公开内容简、公开时间短以及公开方式少，与政府预算公开的要求还有一定差距。预算公开不透明严重制约着高校预算管理制度现代化的发展。（三）高校预算制度缺乏必要的民主监督和问责预算的主要目的有三个方面，遵守财政纪律、资源配置合理和保障经费的运作效率。但是如果缺少有效的监督，预算的目的很难达到。当前我国高校的预算监督主要是财政监督、审计监督、教代会的监督以及外部的主管部门的检查。从财政监督来看，主要是依赖高校内部的财务和外部主管部门的财政监督。高

9、校内部财务部门由于本身就是预算编制和执行者，自己监督自己，不太可能有约束自己的动力；教育主管部门的外部监督主要是运动式的突击检查，由于时间和精力关系，效果并不好；从审计监督来看，由于学校的审计部门本身就是学校行政机构，负责人由学校任命，相当于是下级部门审计上级领导，也很难做到客观公正，能够真正约束行政权力；从教代会的职权而言，虽然名义上教代会具有预算审批的决策权，但教代会的权力薄弱，最终还是由行政办公会来决定。由于我国高校的预算对外公布力度不够，以及参与意识的薄弱，缺少参与渠道，公众对于高校预算监督的参与程度并不高。因此，当前高校的实际情况是，学校的师生以及利益相关者比如家长等对于学校的经费如

10、何使用，编制是否合理，经费使用效率如何，预算的完成情况如何等等这些情况均无从知晓。由于高校预算缺乏必要的民主监督，学校经费的乱用、违规执行甚至经费腐败就难以被发现、纠正和问责，会造成预算监督机制虽然名目众多，但是无法发挥作用。二、现代大学制度背景下的高校预算制度改革的路径分析（一）高校预算制度建设需要进一步纳入依法治校的轨道预算制度目前可以遵循的法律法规是预算法政府信息公开条例，高校预算制度主要遵循的还有高校信息公开办法以及各地方的事业单位或者高校预算管理办法。但是总体来看，高校的预算制度改革的法治建设工作滞后于政府部门，高校的预算制度没有跟上预算法的要求，没有做出明确的回应。在高校内部的法治

11、建设中，没有注意在大学章程层面上赋予教师、学生以及其他相关人士决策权和监督权，也没有针对高校信息公开办法出台相关实施细则，缺乏可操作性，高校不公开预算相关的信息也缺乏相应的问责和改进。因此，高校预算制度改革的法治化建设从外部建设而言，应该根据新的法律制度，制定高校的预算管理办法；从高校内部的法治化建设而言，应该将预算制度作为大学章程的重要内容，将编制制度、问责制度、监督制度等内容纳入其中，明确相关内容和机制。（二）高校预算制度改革需要限制行政权力的独大现代公共预算的目的是为了限制政府的权力，体现出人民主体的地位。可以说，“行政化”是现代大学制度建设的最大障碍。高校的预算制度改革就是为了限制行政

12、权力的独大。因此，高校的预算制度体系应吸纳更多与预算利益密切相关的主体加盟。只有通过不同利益主体或相互竞争主体之间的充分博弈，来形成一种多元化的利益平衡格局，才能充分提高预算的治理水平4。现代大学制度的核心也是制衡：“指政府主管部门、大学及其教职员工、市场主体、社会团体、学生及其家长、其它社会个体等现代大学的相关主体之间在各方面形成的相互联系、相互制约的一种机制，它直接或间接地作用于现代大学的各项活动。”预算背后反映的是资源配置的权力。行政权力在高校预算中乃至其他资源配置中拥有垄断权，这是公共预算制度难以建立的根本原因。要打破这种垄断，从外部而言，政府必须要转变职能，在赋予高校办学自主权的同时

13、，建立第三方的多元参与的预算管理体制；从校内而言，成立预算管理委员会，将师生等利益相关者主体参与预算形成常态化制度，并在高校范围内实现预算编制等过程公开化。（三）高校预算公开制度需要规范化和常态化第一，进一步明确预算公开的主体和对象，这一点是预算公开的重点。高校当前预算公开的内容需要进一步明晰，也要做到全口径预算，即所有的公共收人及相应的支出，把除了政府拨款、学生学费之外的预算如债务预算、科研经费预算以及经营收入预算统统纳入预算范围；其次要采用多种预算公开的方式。高校除了常规化纸质公开形式之外，尤其要注重互联网的公开方式，完善预算公开的统一平台建设，方便师生和社会公众查阅，并且预算公开中的内容

14、要做的详细具体、形象生动、简单易懂，同时要加快引入第三方审计，切实保证所公开预算信息的真实可靠。第三，预算公开还应建立健全奖惩机制和追责机制，通过有效激励，可以激发高校的积极性，减少消极对待预算公开的情况，但在预算公开中的工作过失，要明确主体责任，加强问责监督，真正把预算公开落到实处。预算公开不仅仅意味着信息公开，还应建立科学的预算分析体系，对高校全年的预算执行情况进行精准有效的分析，认真做好年终的部门决算工作，做到预算和决算的有效衔接。同时结合学校实际情况进行不同年度之间部门预算执行情况的对比，剖析增减原因，分析预算管理和执行过程存在的不足，为预算公开制度进一步完善做好准备。（四）高校预算制

15、度需要完善预算监督体系预算管理体制改革一个重要的方面就是改革预算监督体系。预算监督体系在整个预算管理过程中有着极其重要的地位，面对高校预算监督中存在的问题，首先需要完善预算监督体系，强化教代会监督和审计监督的地位。现代大学制度的本质就是民主管理，体现师生的主体地位是进行高校内部治理现代化的根本出发点和目的。因此，预算监督体系的完善需要赋予教代会充分的权力，赋予它对于预算管理的最终决定权和监督权。教代会预算监督的地位的提升以及权力的增大会迫使高校行政权力感受到压力，使得预算更加公开公正。另外要保障审计监督的独立性，能够对预算进行独立审计，客观公正，而且预算审计不应只停留在对预算完成情况的审计，从

16、预算编制的事前准备开始，到决算出台的整个预算周期都应被列入审计的内容。其次需要建立一整套的预算评价机制。高校预算管理涉及到高校的经费使用及效益等各个方面，需要建立科学合理的预算评价指标来保障预算的合理性以及执行监督的严格性。为了体现预算管理的权威性，必须对预算执行的结果进行分析、考核，设立绩效考核评价的领导机构，建立预算项目计划执行监督制约机制，实现绩效考核工作制度化。”5与此同时，预算监督不仅是对预算文本和预算执行的监督，在预算编制链条的构成上，要将预算评审、预算监管和预算绩效管理等内容合理地切入，做到各环节有序衔接。与此同时，将预算评审中心和专门审查人士实质性嵌入预算编制流程，充分发挥预算