灵活就业人员参加养老保险的制度选择-基于职保与城乡居保制度比较的视角(上)

1、    灵活就业人员参加养老保险的制度选择基于职保与城乡居保制度比较的视角(上)    摘要：现行政策对灵活就业人员参加职保不具有强制性，因此其可以灵活选择是参加职保还是参加城乡居保。本文在对职保和城乡居保制度比较分析的基础上，构建出养老金水平、养老金替代率及投入产出比数学模型。经测算发现：在相同的缴费水平下，职保的养老金水平、替代率及投入产出比均高于城乡居保，即灵活就业人员参加职保比参加城乡居保更划算。因此，建议引导有缴费能力的灵活就业人员积极参加职保，同时应坚持量能缴费的原则，允许灵活就业人员在职保或城乡居保之间自由选择和转换，并加大对城乡居保的财政

2、补贴力度，适当缩小城乡居保与职保的待遇差距，最终建立城乡统一的基本养老保险制度。关键词：灵活就业人员，职保，城乡居保，养老金水平，替代率，投入产出比基金项目：国家社会科学基金青年项目“新型农村社会养老保险制度的可持续性评估研究”(批准号：11csh067)。一、引言灵活就业人员是指在城镇用工单位(非正规单位和正规单位)中，未订立一年以上劳动合同、从事间歇性劳务供给的劳动者群体1，其主体人群是国有和集体企业离岗下岗失业人员中的再就业者、个体从业人员和自由职业者、农民工以及部分知识阶层和新就业人员。从2006年起，每年灵活就业人员占城镇新增就业人数的比例达到80%以上，至2013年末，我国灵活就业

3、人数占城镇就业总人口的比重达到63.2%2，但有相当一部分灵活就业人员未参加城镇职工基本养老保险(以下简称“职保”)。中共十八大提出“到2020年实现社会保障全民覆盖”，灵活就业人员作为我国养老保险制度扩面的主体人群，其基本养老保险参与状况并不乐观。据估算，2009年、2010年我国城镇灵活就业人员养老保险参保率分别为21.64%、23.3%2，即约80%的灵活就业人员游离在职保制度之外，且参保的灵活就业人员中存在断保的现象。灵活就业人员参保积极性不高主要是由于我国现行的社会养老保险制度是针对有固定就业单位和劳动关系的正规就业形式设计的，具有高基数、高费率、高待遇的特点3，对于收入水平普遍较低

4、且收入不稳定的灵活就业人员适应性不强。而未享受企业年金且未购买商业保险的灵活就业人员有较强的主观参保需求。在就业形势日益严峻、社会风险依然存在的情况下，如何妥善解决规模庞大的灵活就业人员养老问题是关系国计民生的重要议题，对促进社会经济发展、实现基本公共服务均等化、维护社会稳定以及构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。国际上对基本养老保险均采取强制参保的形式，尤其针对正规部门劳动者。从个体劳动者等非正规就业者参加养老保险的角度看，发达国家依次走过了“排除”、“自愿”和“强制”参保三个阶段，随着社会保险的逐步全面化，最终走向了完全强制参保4。在我国，虽然政策规定灵活就业人员应当参加职保，但由于职

5、业和收入的不稳定性以及职保制度的不适应性，政府层面并没有强制该群体参加职保，而是通过降低缴费基数、降低缴费率以及给予缴费困难人员补贴等方式积极引导。在缴费能力不足、职保制度适应性不强及养老保障需求强劲的背景下，灵活就业人员除了选择参加职保外，还可以选择参加城乡居民基本养老保险(以下简称“城乡居保”)。作为理性“经济人”，灵活就业人员将选择能够带来最大收益的制度。因此，本文将探讨灵活就业人员参加何种制度更划算这一问题。二、职保与城乡居保制度设计比较2014年2月，国务院颁布关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见(国发20148号)，规定年满16周岁(不含在校学生)的非国家机关和事业单位工作

6、人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居保，其参保对象主要为：农村居民和城镇未就业人员。城乡居保的参保对象与灵活就业人员在参加养老保险时最显著的共性是缴费主体是个人。下文将根据国发200538号和国发20148号文件的相关规定对职保和城乡居保两种制度作详细的比较分析。(一)制度模式比较职保实行的是“社会统筹+个人账户”的制度模式，其中社会统筹部分是现收现付制的，注重社会公平，个人账户采取完全积累方式，更加注重效率。灵活就业人员参加职保，其缴费工资的12%进入社会统筹账户，8%进入个人账户。城乡居保实行的是“基础养老金+个人账户”的制度模式。中央和地方政府共同负

7、担基础养老金部分，个人缴费、集体补助和政府缴费补贴则进入个人账户。(二)缴费基数及费率比较国发200538号文件规定，灵活就业人员参加职保，其缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资的一定比例，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。此外，各省对灵活就业人员参加职保的缴费基数和缴费率制定了具体的规定。目前缴费基数的下限及上限分别为当地上年度社平工资(即当地上年度在岗职工平均工资)的40%和300%。各地根据社平工资的不同比例设置了多种缴费档次，如从2014年7月1日起，沈阳市个人可选择60%100%、200%、300%等缴费档次，银川设置了40%100%7个缴费档次供人们选择。针对缴费率，大部分省

8、市按照缴费工资的20%。部分地区为减轻灵活就业人员参保缴费压力下调缴费率，2013年沈阳市将新参保的灵活就业人员缴费比例统一调整为6.8%，杭州市2014年将缴费率下调至18%。也有地区上调了缴费率，如上海市2014年将养老保险缴费率上调至30%。国发20148号文件规定，城乡居保年缴费标准目前设1001 000元、1 500元、2 000元12个档次，省(区、市)人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。以2013年为例，假设某灵活就业人员以当地上年度社平工资月标准的40%、100%、300%为缴费基数参加职保，缴费率为

9、20%，那么其当年的年缴费额分别为3 807.4元、9 519.6元和28 555.8元(2012年我国社平工资年标准为47 593元)。按目前缴费基数的下限即上年度社平工资40%的缴费基数计算，其缴费额是参加城乡居保最低缴费档次缴费的38倍，是最高缴费档次的1.9倍。而按社平工资的300%为缴费基数，那么其缴费额分别是城乡居保最低档次和最高档次的285倍和14.28倍，二者相差巨大。(三)计发办法比较职保对参保的“新人”、“中人”、“老人”实行不同的养老金计发办法。鉴于国发200538号文件对灵活就业人员参保的明确规定，本文认为参保的灵活就业人员中大部分属于“新人”，其养老金计发办法为：基本

10、养老金=基础养老金+个人账户养老金。其中，基础养老金月标准=(退休上年度当地在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×缴费年限×1%，本人指数化月平均缴费工资=退休上年度当地在岗职工月平均工资×参保人缴费年限内平均缴费工资指数(指参保人员缴费年限内历年缴费工资指数的平均值)；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。城乡居保实行“基础养老金+个人账户”模式，计发办法为：基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。基础养老金由中央确定，目前为55元/月，其中东部地区基础养老金由中央和地方政府各负担一半，中西部由中央政府全额承担。个人账户养老金月标准为个

11、人账户全部储存额除以139。(四)政府补贴比较国家对职保的补贴主要用于做实个人账户、偿还隐性债务、弥补当期基金收支缺口、养老金调待等方面5，是从整体层面对职保制度进行补贴以实现制度的可持续发展。根据相关数据可测算出2013年各级财政对参保人人均补贴额为937元。政府帮助就业困难人员参保缴费，而收入水平普遍较低且不稳定的灵活就业人员成为政府协助缴费参保的主要对象，尤其是重新就业的国企下岗职工。城乡居保对参保人的缴费补贴由地方人民政府承担，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年6

12、0元；对长期缴费的，可适当加发基础养老金。对于处于领取养老金阶段的参保人，政府负担全部数额的基础养老金(目前55元/月)。随着社会经济的发展以及社会保障制度的完善，国家对职保的人均补贴额不断增加，而对城乡居保的补贴相对固化，短期内补贴额增长有限，可见国家对职保和城乡居保的补贴额存在较大差距。(五)养老金调整依据及幅度国家根据职工工资和物价变动等情况对退休人员养老金进行调整，调整幅度为当地社平工资年增长率的一定比例。但目前职保正常的基本养老金调整机制尚未建立，养老金调整带有行政命令色彩，自2005年以来，国家对企业退休人员基本养老金已经实现连续十年上调。它一方面提高了职工的养老金待遇，在一定程度

13、上保证了退休人员的养老需求，另一方面相对缩小了与机关事业单位的养老金差距。国家根据经济发展和物价变动情况适时调整城乡居保基础养老金的最低标准，但是由于没有硬性且具体的规定。自2009年城乡居保实施以来，国家并没有对基础养老金最低标准作相应的调整，目前(2014年)仍然实行最初的55元/月，与职保形成巨大反差。三、职保与城乡居保养老保险待遇比较灵活就业人员参加职保或城乡居保，由于缴费额及计发办法的差异，退休后能够领取的养老金也不同。下文将从养老金水平(反映养老金的绝对水平)、养老金替代率(反映养老金的相对水平)、投入产出比等角度进行比较。(一)基本假设与模型构建1.基本假设第一，设定“标准人”甲

14、和乙，两者个人情况(年龄、性别、收入等)完全相同。为统一养老金领取年龄和便于比较，本文暂不考虑参加职保的女性灵活就业人员。“标准人”为典型或者平均意义上的城镇灵活就业人员。假定他们在2013年分别参加职保和城乡居保。第二，假定参加职保的“标准人”甲，其缴费基数参照上一年度社平工资的一定比例来确定，参保后缴费至退休，且个人缴费工资与社平工资的增长率相同，测算期间国家对职保基本养老金不作调整。第三，假定参加城乡居保的“标准人”乙，在每年年初向制度供款，所选缴费档次不变且缴费期间不中断缴费，到60岁后在每年年初按年领取养老金。测算期间政府缴费补贴标准不作调整，不考虑农村集体补助和城镇社会资助。假定国

15、家依据经济发展和物价变动情况每年调整一次基础养老金的最低标准，依据城乡居民收入增长率每年调整一次缴费档次。第四，为便于比较，本文增加了一档3 807元的城乡居保缴费档次，该缴费档次与2013年灵活就业人员以上年度社平工资的40%为缴费基数、以20%为缴费率参加职保时的缴费额相同。2.养老金水平测算模型首先对“标准人”甲和乙相同变量的符号做出设定：以a表示“标准人”甲和乙开始参保的年龄，b表示开始领取养老金的年龄(b-a15)，a表示个人账户养老金计发系数。职保基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。根据国发200538号文件，退休职工基础养老金月标准=退休时当地上年度社平工资×(

16、1+本人平均缴费工资指数)/2×缴费年限×1%；本人平均缴费工资指数，是指职工每一年的缴费工资与对应的上一年度的社平工资之比。其计算公式为：上式中，表示本人平均缴费工资指数，x1、x2、xb-a分别表示参保人员第1年、第2年、第b-a年的月平均缴费工资，z0、z1、zb-a-1分别为与缴费工资相对应的上一年度的社平工资月标准，如z0为参保前一年即2012年的社平工资月标准；b-a为职保实际缴费年限(不包括视同缴费年限)。根据前文的假定可知，x1=dz0(d0)，且社平工资增长率和个人缴费工资增长率相等，设为g1，则：xi/zi-1=d，i=1，2，b-a (2)将(2)式代

17、入(1)式可得：职工退休时上年度社平工资月标准为：z0(1+g1)b-a于是，“标准人”甲达到退休年龄时能够领取的职保基础养老金月标准p1为：以r1表示职保个人账户收益率，c表示职保个人账户缴费率，则“标准人”甲退休时领取的个人账户养老金月标准p2为：“标准人”甲退休时领取的职保基本养老金月标准pm为：pm=p1+p2 (6)城乡居保基本养老金同样包含基础养老金和个人账户养老金两部分。用p0表示2013年城乡居保月最低标准基础养老金(不考虑地方政府提高和加发的基础养老金)，r2表示城乡居保个人账户收益率，f表示城乡居保基础养老金调整系数，c表示城乡居保缴费档次，t表示政府对城乡居保的缴费补贴，

18、g2表示城乡居民收入增长率。根据国发20148号文件可得，“标准人”乙年满60岁能够领取的城乡居保基础养老金月标准p3、个人账户养老金月标准p4以及基本养老金月标准pn分别为：p3=p0(1+f)b-a (7)pn=p3+p4 (9)3.养老金替代率测算模型职保和城乡居保养老金的相对水平用替代率来衡量。替代率有多种形式，为更直观地比较在相同缴费水平下职保与城乡居保养老金相对水平的差异，本文的替代率定义为“参保人达到法定领取年龄时领取的养老金与当年全国40%的社平工资的比率”，类似于交叉替代率。该替代率的分母是处于不断变化中的社平工资的一定比例，可视为灵活就业人员的缴费工资或平均收入，于是该替代

19、率指标能够直观地反映“标准人”领取的养老金与灵活就业人员平均收入的对比关系。以rm表示职保替代率，rn表示城乡居保替代率，可得：4.投入产出比测算模型投入产出比作为参保人参加职保或城乡居保后的养老金收益指标，是影响灵活就业人员参保积极性的重要因素。作为理性经济人，灵活就业人员倾向于选择投入最少而收益最大的制度。从个体层面而言，投入是指参保人在参保期间向制度供款的总额，产出指参保人在余命内能够领取的养老金总额。以im、om分别表示“标准人”甲参加职保的总投入和总产出，in、on分别表示“标准人”乙参加城乡居保的总投入和总产出，以c表示职保缴费率。假定参保人平均余命为139个月，则：(二)参数取值

20、1.参保年龄、领取年龄及缴费年限城乡居保和职保均规定参保人年满60岁(不考虑女性灵活就业人员)开始领取基本养老金，即b=60。两种制度都规定参保人累计缴费满15年才能享受养老待遇，即15年的缴费年限是参保人领取养老金的必要条件，即需满足b-a15，进而得到a45。灵活就业人员进入劳动力市场的年龄参差不齐，假定他们最早于20岁参保，于是得到a的取值范围为2045岁。2.个人账户收益率和个人账户养老金计发系数国发20148号文件规定“个人账户储存额按国家规定计息”，但目前国家尚未出台关于计息的相关规定，目前暂按一年期存款利率计息。国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定(国发199726号)文件规定，个人账户储存额每年参考银行同期存款利率计算利息；国发200538号文件提出“国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”，但没有制定具体的保值增值方案，个人账户储存额仍然参考银行同期存款利率计息。本文假定城乡居保个人账户和职保个人账户收益率相同，参考近年来金融机构一年期存款利率以及基于中国经济趋于成熟的考虑，假定r1=r2=3%。国发200538文件规定60岁退休时的个人账户计发月数为139，城乡居保个人账户计发系数与职保相同，可得a=139。3.社平工资、缴费工资及社平工资增长率由中国统计年鉴2013