治策、知策、行策：教育发展规划决策模式及其选择

1、    “治策”、“知策”、“行策”教育发展规划决策模式及其选择    摘要：一项教育改革的成功在很大程度上取决于教育规划方案的科学性、合理性，但选择什么样的方案则又取决于规划决策的主体及其决策模式。从现实性上，教育规划方案的生成过程存在着三股力量的作用即行政主管者、理论研究者、办学实践者，是三种张力的博弈过程。由于不同主体的价值取向差异，持有立场各异，所形成的决策模式也不尽相同。基于政治取向与政策立场的行政主管者主体倾向于规范治理的政策性规划方案，继而形成了“治策”模式；基于认知取向与价值立场的理论研究者主体倾向于知识建构的学理性规划方案，从而形成了“

2、知策”模式；基于行为取向和事实立场的办学实践者主体倾向于程序操作的经验性规划方案，也就形成了“行策”模式。历史实践证明，这三种模式若独立运作或被特定主体所选择后发挥作用，其现实困境是显而易见的，而且会影响教育发展规划的决策效果和决策水平。因而，建构一种三位一体的协同决策模式无疑是一种理性而科学的选择。关键词：教育发展规划，决策模式，主体立场，治策，知策，行策一、问题的提出教育发展到底发展什么？如何发展？这可谓是教育发展的两个实质性的命题。“发展什么”实际上是指教育发展的目标与内容定位问题，而“怎么发展”则是指发展策略和发展机制问题。常理而言，似乎后者更为重要，因为一项成功的教育改革往往取决于教

3、育发展策略和运行机制。而教育发展策略的形成与机制的建立，首先有赖于一种能有效载入发展策略和机制的教育规划方案。但如何制定一个科学合理的教育发展规划方案，又受诸多因素的影响和制约，比如教育发展规划定位问题，制定教育发展规划的依据与标准问题，规划方案决策主体的思维与立场问题，教育发展规划的价值指向问题，等等。近几年来，不同层次的教育发展规划编制和咨询实践已经证明，规划方案制定与选择过程实际上是一个多元价值主体力量博弈的过程，不同参与主体的价值取向和立场的分歧常常给教育发展规划带来生成的困境。教育发展规划方案的选择实际上是一个多维度的集合、多力量的调整过程。如果调整不当，不能形成有效的合力，无论是代

4、表行政的政策力量，抑或是来自于办学者的实践力量，还是来自于学者的理性力量，都将会无情地永恒对立并相互排斥，在博弈中谁胜谁负都不利于教育发展规划的科学生成。因此，如何消解政策、理论、实践三者之间存在的鸿沟和裂痕，如何选择科学、合理的教育发展规划决策模式，是教育发展规划活动面临的需要解决的首要难题。二、教育发展规划的三种决策模式及其局限性专业化的教育发展规划是需要理论自觉的，尤其是面临要解决的现实问题时，更应该去反思行为、认清行为对象、谋求理论支撑。如果一些理论前提没解决，问题不清晰，那么科学、规范意义上的教育发展规划方案是难以产生的。比如，教育发展规划是规范性的活动还是政治性的活动？教育发展规划

5、的终极目标是为适应国家政治治理之需要，还是切合教育实践之需要，抑或是满足公民对教育之需求？教育发展规划的决策权在谁，是行政官员，是理论研究者，还是学校校长？以什么标准来评价教育发展规划？教育发展规划是以教育类指标为主还是以社会类指标为主？等等，这些问题是不可回避的方法论前提，都值得教育规划的专业人士关注和思考。任何改革方案的出台实质上是多元力量博弈的结果，教育发展规划方案也不例外，制定规划方案的过程是一种谋求发展方案及其发展方案的选择过程。在此过程中，教育发展规划主体是作为一种力量参与博弈过程的主体，它不仅包含法定的直接参与决策的主体，而且包括其他不具有法定决策权的主体。不同的主体在教育发展规

6、划过程中产生不同的力量，这种力量的作用主要体现在制定主体不同的立场和形成不同的教育发展规划决策模式。这里所说的立场，主要是指人们认识和处理问题时所处的地位和所持有的态度。立场随着主体的变更而变化，教育发展规划制定因主体不同所持立场不同，进而形成不同的教育发展规划决策模式。第一种是“政治”立场与“治策”模式。政治立场主要是基于教育改革政策制定者或行政管理者的主体地位而产生的，它是以政治或以已有改革政策之规定为依据，或立足于教育改革的政治功能，即以“为政”为目标取向，最终形成的是一种政治性或治理（governance或administration）性的改革方案，我们把基于这种立场所形成的教育发展规

7、划决策模式，称为“治策模式”。教育改革的决策者和政府管理者是享有法定决策权的制定主体，他们倾向于从意识形态、制度等政治因素来决定和选择教育发展规划方案，政治化的思维惯性以及所持有的政策观促使他们崇尚和践行教育发展规划的政治功能和国家意志。第二种是“理论”立场与“知策”模式。理论立场主要是基于教育理论者或知识建构者的主体地位而产生的，它是以理论知识为依据，或立足于教育发展规划制定主体的认知理性来提出规划方案，以“为知”为目标取向，以“循理”（seek truth或academic）为目的，依赖于学术思维和站在知识立场来选择而形成的学理性方案和评价模式。基于这种立场形成的规划方案的决策模式，我们称

8、为“知策模式”。一般来说，教育发展与改革的理论者或知识建构者的学理意识较强，他们喜好和注重教育改革的规律及其内在的知识逻辑，追求理性的教育发展与改革方案。第三种是“事实”立场与“行策”模式。事实立场是基于办学实践者或行为操作者的主体地位而产生的。持此立场者一般以实践或以客观事实为依据，或立足于教育发展所规定的行动范围来提出规划方案，其目的是为了形成一种事实经验式或操作性较强的管理工作（management或work）方案，依赖于管理思维并多从经验出发来选择而形成操作性方案和执行模式。基于这种立场所形成的规划决策模式，称为“行策模式”。办学实践者或行动操作者是教育发展与改革的“一线观察员”，他们

9、了解并掌握着大量教育改革执行和实施的信息，目睹和亲历着教育改革的执行过程，这促使他们保持着敏锐的问题意识，常以“工具导向”的惯性思维、以实践运行的事实逻辑来建构和选择规划方案。教育发展规划制定的三种立场与模式的局限性都非常突出。“政治”立场与“治策”模式的现实局限性主要表现在政府管理者的独立决策事实上受信息和能力的制约。当今社会已经步入高科技、信息高速流通的时代，教育改革环境的复杂程度已远远超出教育管理决策者的能力范围，政府管理者很难独立收集、整理、分析全面的改革信息和数据，也没有能力系统地制定科学化的教育发展规划方案。因此，政治立场与治策模式一旦独立运行，就会陷入信息繁杂的漩涡，面临失效。若

10、将“理论”立场与“知策”模式独立运行于现实环境之中，其面临的困境也是必然的。困境之一在于，教育研究的成果若要成为教育改革的理论依据或理性支撑，在很大程度上必须符合教育改革和发展的要求。这种困境是由研究者自身的价值取向与研究成果的价值取向间的不平衡所造成的。不少学者都认为，学术研究的价值在于阐述自己的观点并得到学术界的认可，然而教育改革的研究成果更重要的取向还在于政治价值，即为政府所用。研究者自身的价值取向是与研究成果的学术价值相对应的，换句话说，研究者自身的价值取向与研究成果的政治价值间并无必然的因果机制。困境之二是与政府决策之间缺乏有效的互动机制。一些有重大突破的教育研究成果在出版和发表之后

11、却未被政府决策层所关注或采纳，并未成为某种决策依据，究其原因，主要在于理论立场以及形成的知策模式与政府决策之间缺乏有效的沟通渠道。双方存在着时间上的滞后性和沟通范围的有限性，不可能完整且赋有效力地传达理论者或知识建构者的意旨。因此，知策模式有可能会导致无效，甚至只能置于“故纸堆”。事实上，从来没有人可以事先保证特定的政治与知性技术之间可以成功配置和联动。在这里，笔者无法将之置于同一理性范围并做出哲学上的裁决，只是追溯它们现实面对的困局，指出这种困局其实是源于两种先前分立的生存状态和生活方式。1基于经验的办学实践者所持有的“事实”立场以及形成的“行策”模式，主要针对具体办学行为而进行回应式的发展

12、方案选择，具有明显的工具导向，也同样存在着诸多困境。比如，一方面，工具导向容易造成“短视思维”、“工具化”思维。这种思维惯性关注的是近利和局部，容易走向经验式、程序化的轨道。从种属关系上，教育发展规划是公共事业规划的一个重要部分，公共事业改革追求的是系统化和全面性的目标，崇尚的是系统化的发展思维。而事实立场与行策模式从根本上是有违公共事业改革的主体精神实质的。教育规划首先是为教育发展服务的，理应遵循教育规律和按照教育的逻辑来确立。更进一步讲，教育是培养人的活动，其目的在于促进人的全面自由发展。教育发展规划是人自由全面发展的一种重要支持，应该具有长期性、长久性和可持续性。显然，事实立场与行策模式

13、的短视思维与这一理念存在着明显的矛盾，违背了教育规律和人的全面自由发展的内在要求。另一方面，因为基于改革中的执行程序来选择规划方案，这种立场与模式不具备权变功能。在一定程度上，任何教育规划都是始于改革事实、成于改革价值、终于改革实践并加以落实的事实与价值的统一过程。如果仅仅关注于事实问题，对改革衔接的价值问题相对冷漠，或者说难以形成价值问题，更难达到理性认识水平，也就难以应对发展及其环境的变化。三、“治知行”合一：教育发展规划决策模式的最佳选择上述分析可以看出，无论是哪一种立场和模式，一旦以独立的角色参与到教育发展规划的制定过程就会面临着一系列难以回避的现实困境，受到不同程度的限制，因此，为保

14、证教育发展规划的科学性、合理性和有效性，建构一种协同式决策模式就显得尤为重要而迫切。从本质上讲，教育发展规划既是一种规范性的活动，也是一种政治性的活动；既是一种政策，更是一种有着调整教育改革与发展中各种利益冲突的法律规范。规范性与政治性都是法律的基本特征。教育规划致力于规定性，它应着力研究的是，实施干预以改变、改善教育的某些方面的问题为目的。这种规定性就是法律性。2笔者认为，教育发展规划首先必须要有法律观，其次要有科学观和实践观，而且是以法律观为基础的科学观和实践观的统一。因为，规划一旦产生，不仅具有政策效应，更重要的要有法律效力，比如教育规划纲要就具有某种意义上的法律效应。同样，教育发展规划

15、更需要树立科学观和实践观，需要有科学思维与理论自觉，要有切合实际、“接地气”的理论支撑，强调理论自觉就是要多一点理论思维和学术思维，用科学的方法和规范进行决策和建构。从规划的内在规定性出发，思考教育发展规划决策方案的选择问题并从协同的视角建构一种新的决策模式，对明确政策决策者、理论研究者以及实践办学者在教育发展规划中的责任、取向和思维路径，最终寻求教育的健康发展之路，无疑有着极其重要的方法论意义。事实上，教育发展规划和决策方案选择，“本质上是一个协同的过程，它是把教育共同体的各种力量聚集在一起，共同实现教育发展的使命、愿景和目的，共同完成教育发展大业的一个认识、研究和建构过程”3。有着协同意蕴

16、的教育发展规划决策模式，是在充分考虑政策、理论、实践等三重立场的基础上，谋求目标的一致性而形成的，我们把这种模式称为“治策知策行策”协同模式即“治知行”合一模式。首先，不少历史事实表明，教育发展规划存在着两种向度的结果。一种是负向度的。教育发展规划决策方案制定过程中一旦单独运行某一模式，其消极影响势必存在。一种是正向度的。教育发展规划决策模式的综合运用使得教育发展与改革的政治属性与学术属性（含教育属性）达到双重统一。如教育规划纲要在编制过程中就大量吸收了实践者与理论者的参与和咨询，近两百名专家投入其中，不仅提升了教育发展规划的民主化、科学化程度，而且也从某种程度上建立了一种教育发展规划的认同机

17、制。应该说，教育规划纲要的出台，实现了政治观、学术观、实践观的真正融合，决策过程更加注重体现“规划背后”的问题规划的价值观和利益博弈。教育发展规划活动也因此从单纯的政治、政策决策系统变为具有多元性、综合性、协同性的研究活动。其次，从利益表达意义来讲，协同立场与合一模式的建构在当今多元社会背景下是非常必要的。在现代社会，公共事业改革的本质在于多元利益的博弈与妥协，教育发展与改革的最终价值体现在“利益的表达与整合”。从利益的角度看，行动者、理论者与决策者属于不同的利益集团，教育发展规划决策方案制定要彰显出有效的多元利益表达，不仅需要决策主体利益的有效表达，更需要不同利益间有效的整合和协同。主体利益

18、间有效整合的一种重要渠道就在于综合运用基于不同主体的立场与模式，即建构“治策知策行策”合一模式。事实上，教育发展规划制定立场与决策模式的协同正是公共利益表达与整合的题中之义，从现实性上也符合国家治理现代化和当代法治理念。再次，从理论逻辑关系来分析，“治策知策行策”协同模式中各种要素之间有着严密的内在逻辑关联性。从主体间的关系看，理论者或知识建构者是认知理性的代表，实践者和行动操作者的改革立场是事实立场，事实立场获取的是经验知识，也就是说行动者是实践活动的发言人。理论与实践相结合的原则要求教育发展规划的知策模式与行策模式相结合，才能产生实质性效应、发挥实质性效力。无疑，集科学性、实践性、政治性于一体的教育发展规划决策模式定当属于“治知行”一体的协同模式了。总之，当前要实行教育发展规划的思维转换，必须从单一的政策性思维转向综合性思维即集科学性、实践性、法律性于一体的思维上来。当今的教育发展规划已不同于简单的资源配置计划和时空布局的表达，它是以市场为基础的教育关系的协调与社会公正、公共利益的均衡，它更强调体制内外的一种协商与协同